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Allgemeine Einführung
Die Europäische Union (EU) und Lateinamerika sind natürliche Partner, die durch enge politische, wirtschaftliche und kulturelle Beziehungen miteinander verbunden sind.[1] Gemeinsam stehen die EU – ohne Binnenhandel – und die vier Mitgliedstaaten des Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) für 14,5% des Welthandels an Waren und Dienstleistungen. Sie erbringen damit 23,7% der globalen Wirtschaftsleistung – zu laufenden Wechselkursen.
Mit 450 Mio. Menschen und einer Kaufkraft von 19,4 Billionen US-$[2] ist die EU eine wirtschaftliche Großmacht. Aber auch der Mercosur, der mit seinen knapp 300 Mio. Verbrauchern und einem gemeinsamen BIP von über 4,3 Billionen Euro der sechstgrößte Wirtschaftsraum der Welt ist,[3] gehört in diese Kategorie. Dass beide Wirtschaftsblöcke daher bestrebt waren, ihre Binnenpräferenzen auf dritte Volkswirtschaften auszuweiten und regionale Präferenzzonen auszubilden, ist verständlich.
Weniger verständlich ist hingegen der Umstand, dass die gegenseitige Annäherung beider Blöcke – vom „Interregionalen Rahmenabkommen“ EG-Mercosur (1995) bis zum Abschluss des EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommens Ende 2025 – insgesamt 30 Jahre (!) gedauert hat. Mit ein Grund dafür waren die Bedenken in einigen EU-Staaten wegen einer befürchteten „Überschwemmung“ mit Agrarprodukten aus den vier Mercosur-Staaten.
Was die wirtschaftlichen Beziehungen zueinander betrifft, so ist die EU der größte Investor in der Region und exportiert allein in die vier Mercosur-Staaten 55 Mrd. Euro an Waren (2024) und 29 Mrd. Euro an Dienstleistungen (2023). Die Einfuhren der EU aus den Mercosur-Staaten beliefen sich hingegen auf 63 Mrd. Euro. Insgesamt betrug das Handelsvolumen EU-Mercosur im Jahr 2022 118 Mrd. Euro. Im Jahr 2024 entfielen 16,9% des gesamten Handels des Mercosur auf die EU, und der Mercosur, mit seinen 295 Mio. Verbrauchern, ist der zehntgrößte Handelspartner der EU.[4] Die EU ist damit nach China, aber noch vor den USA, der zweitgrößte Handelspartner des Mercosur.[5]
Sollte es zum Abschluss des EU-Mercosur–Abkommens kommen, dann wäre die EU der erste Partner, mit dem die vier Mercosur-Staaten ein Handelsabkommen abgeschlossen hätten, und hätte damit einen Wettbewerbsvorteil („first-mover advantage“), der vor allem den Einfluss Chinas in der Region begrenzen könnte.
Was den integrationspolitischen Bereich betrifft, so begann – wie der Autor bereits in seinem Beitrag vom September 2019 aufgezeigt hat[6] – die Ausbildung regionaler Präferenzzonen in Lateinamerika – innerhalb der „Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik“ (CEPAL/ECLA)[7] – beinahe gleichzeitig mit Europa, wobei sich aber die lateinamerikanische Integration konzeptuell bewusst nicht am Modell des Art. XXIV GATT für die Ausgestaltung regionaler Präferenzzonen orientierte, sondern einen eigenständigen Weg einschlug,[8] der sich auch in der Wahl unterschiedlicher Begriffe, wie zB „Partnerschaftsabkommen“, „Subregionalismus“[9] uam, manifestierte.[10]
Der Grund dafür, sich die europäische Integration bewusst nicht als „Vorbild“ genommen zu haben, war die völlig anders geartete Integrationsphilosophie Lateinamerikas, die sich von der europäischen fundamental unterschied: war die europäische Integrationsphilosophie nicht nur wirtschaftlich, sondern auch eindeutig politisch – iSe neofunktionalistischen „spill-over“-Modells – konzipiert, so wurde „Integration“ in Lateinamerika primär als Weg aus der Unterentwicklung propagiert.[11]
Gleichzeitig mit der EFTA, wurde in Lateinamerika bereits im Jahre 1960 sowohl die „Lateinamerikanische Freihandelsassoziation“ (ALALC/LAFTA), als auch der „Zentralamerikanische Gemeinsame Markt“ (MCCA/CACM) gegründet, denen in der Folge eine Reihe weiterer regionaler sowie subregionaler Präferenzzonen[12] folgten, von denen der im Jahr 1991 gegründete Mercosur[13] zweifellos als die politisch und wirtschaftlich dominanteste angesehen werden konnte. Ziel des Mercosur war es, innerhalb von 4 Jahren, neben der Schaffung einer Freihandelszone (FHZ) und einer Zollunion (ZU), auch einen Gemeinsamen Markt zu errichten.[14]
Dementsprechend herrschte auch bei den beiden europäischen Integrationszonen EG/EU und EFTA Interesse dafür vor, vor allem mit dem Mercosur entsprechende Präferenzbeziehungen aufzunehmen. Als erste Integrationszone schloss die Europäische Gemeinschaft (EG) und ihre Mitgliedstaaten Mitte Dezember 1995 ein „Interregionales Rahmenabkommen“ über die Zusammenarbeit mit dem Mercosur und seinen Teilnehmerstaaten[15] ab, das Anfang Juli 1999 in Kraft trat. Auf der Basis der dem Abkommen angefügten „Gemeinsamen Erklärung zum politischen Dialog zwischen der Europäischen Union und dem Mercosur“ wurden am 28. Juni 1999 Verhandlungen über die Errichtung eines Assoziationsabkommens aufgenommen, die aber erst nach zwanzig Jahren, nämlich am 28. Juni 2019, zu einer politischen Einigung über ein einschlägiges Abkommen führten.
Nachdem Ende Juni 1999 die Verhandlungen zwischen dem Mercosur und der EG über ein regionales Präferenzabkommen konkret begonnen hatten, sahen sich die EFTA-Staaten ebenfalls genötigt, mit den vier Mitgliedstaaten des Mercosur diesbezüglich in Kontakt zu treten und Mitte Dezember 2000 eine „Gemeinsame Erklärung über gegenseitige Kooperation im Bereich von Handel und Investitionen“[16] zu unterfertigen. Da sich die EFTA-Staaten dabei aber sinnvoller Weise mit den Ergebnissen der vorerwähnten EU-Mercosur–Verhandlungen abstimmen wollten, kam es erst im März 2015 dazu, dass diesbezüglich ein „exploratory dialogue“ gestartet wurde, der im Jänner 2017 im Rahmen des Weltwirtschaftsforums (WEF) in Davos abgeschlossen werden konnte.[17] Auf diese erste Kontaktnahme folgten dann konkrete Handelsverhandlungen zwischen den EFTA- und den Mercosur-Staaten, deren erste Runde im Juni 2017 in Buenos Aires stattfand und die am 14. Juni 2019 in Genf erfolgreich abgeschlossen werden konnten. In der Folge einigten sich die Mitgliedstaaten des Mercosur und die der EFTA am 23. August 2019 in Buenos Aires auf den definitiven Text eines umfassenden Freihandelsabkommens.[18]
Damit kam es innerhalb von zwei Monaten, nämlich am 28. Juni 2019 im Schoß des EU-Mercosur–Abkommens und am 23. August 2019 im Schoß des EFTA-Mercosur–Abkommens, zu einer politischen Einigung und zum Abschluss der gemeinsam verhandelten und damit auch aufeinander abgestimmten definitiven Texte der beiden umfassenden Handelsabkommen.[19]
In der Folge kam es aber immer wieder zu Änderungen und Ergänzungen der bisher ausgehandelten Abkommens-Texte, sodass – nach einer Verhandlungsdauer von insgesamt 26 Jahren (!) – Kommissar Maroš Šefčovič und die Außenbeauftragte der EU, Kaja Kallas, den definitiv ausgehandelten Text des EU-Mercosur–Abkommens[20] erst am 3. September 2025 in Montevideo präsentieren konnten.[21] Wenige Tage später, nämlich am 16. September 2025, wurde dann das EFTA-Mercosur–Abkommen[22] in Río de Janeiro unterzeichnet.[23]
Während aber der Inhalt des EU-Mercosur–Abkommens in Europa mit (kritischem) Interesse zur Kenntnis genommen wurde, wurde dem gleichzeitig ausverhandelten EFTA-Mercosur–Abkommen kaum Beachtung geschenkt. Der Grund dafür war dem Umstand geschuldet, dass von Seiten europäischer Agrarverbände vor allem gegen den Abschluss des EU-Mercosur–Abkommens heftig interveniert und die Furcht vor einer „Überschwemmung“ der europäischen Märkte mit brasilianischem „Billigfleisch“, Soja, Zucker, Reis, Geflügel, Honig uam geschürt wurde, während dies in Bezug auf das EFTA-Mercosur–Abkommen nicht der Fall war. Dieser Umstand erklärt sich damit, dass in den 27 EU-Mitgliedstaaten der jeweilige Agrarsektor viel dominanter ist, als dies in den einzelnen vier EFTA-Staaten der Fall ist. Damit ist zum Teil auch schon erklärt, warum das EFTA-Mercosur–Abkommen in der europäischen Öffentlichkeit keinen so großen Widerhall gefunden hat und dementsprechend auch weniger bekannt ist als das EU-Mercosur–Abkommen.
Nachstehend soll in Teil 1 und Teil 2 auf beide Handelsabkommen vergleichend eingegangen und deren Inhalte entsprechend aufdifferenziert werden. Dabei wird bewusst auf die zeitlichen Abläufe der jeweiligen Integrationsbemühungen genau eingegangen, um deren Zusammenhänge leichter nachvollziehbar zu machen. Teil 3 ist der Lösung der komplexen Rechtsfragen beider Abkommen gewidmet, die in dieser Form im Zuge der europäischen Integration nicht zu verzeichnen waren und dementsprechend auch kaum bekannt sind.
Das „Partnerschaftsabkommen“ der EU mit dem Mercosur (Teil 1)
Bevor näher auf die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der Europäischen Union (EU) und dem Mercosur eingegangen werden kann, soll zunächst ein Blick auf den Mercosur als wirtschaftliche Präferenzzone zwischen vier bzw. fünf lateinamerikanischen Staaten geworfen werden, da deren Entstehung und Ausgestaltung bisher in Europa noch nicht die entsprechende Publizität erhalten hat.
Die Gründung des Mercosur
Der Mercosur (Mercado Común del Sur, Gemeinsamer Markt des Südens) wurde am 26. März 1991 durch den „Vertrag von Asunción“[24] zwischen Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay, mit Sitz in Montevideo, gegründet. Zwei weitere Staaten müssen in diesem Zusammenhang auch noch erwähnt werden, nämlich Venezuela und Bolivien:
Venezuela unterzeichnete am 4. Juli 2006 den Beitrittsvertrag zum Mercosur, ratifizierte diesen aber erst – aufgrund innen- und außenpolitischer Probleme unter Präsident Nicolas Maduro[25] – sechs Jahre später, nämlich am 31. Juli 2012 und wurde anschließend im Dezember 2012 in den Mercosur aufgenommen. In der Folge wurden die Mitgliedschaftsrechte von Venezuela am 5. August 2017 aber auf unbestimmte Zeit suspendiert, der Grund dafür war der Verstoß gegen das „Ushuaia-Protokoll“ über die demokratische Verpflichtung im Mercosur.[26]
Was Bolivien betrifft, so war dieses Land seit 1998 ein assoziierter Staat des Mercosur, der das Beitrittsprotokoll am 17. Juli 2015 unterzeichnet hat, aber erst am 4. Juli 2024 Vollmitglied des Mercosur wurde.[27] Damit ist Bolivien zwar Mitglied des Mercosur, aber nicht zugleich auch Vertragspartner des „Partnerschaftsabkommen“ EU-Mercosur, was des Öfteren aber übersehen wird, wenn nämlich „vom Freihandelsabkommen zwischen der EU und dem südamerikanischen Block, bestehend aus Brasilien, Argentinien, Paraguay, Uruguay und Bolivien (auch als Mercosur bekannt)“ gesprochen wird.[28]
Da Bolivien erst sieben Jahre nach dem Beginn der Verhandlungen über das Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur – die im Juni 2017 eröffnet wurden – dem Mercosur beigetreten war, war es dementsprechend an diesen auch nicht beteiligt. Da seine Teilnahme an dem künftigen Abkommen zwischen der EU und dem Mercosur eine Folge seiner Vollmitgliedschaft im Mercosur ist, hat Bolivien nun, innerhalb einer Frist von bis zu vier Jahren, seine Gesetzgebung und das Zollsystem an die der vier Mercosur-Staaten anzupassen, um damit seinen Beitrittsprozess zum Mercosur abzuschließen.[29] Damit könnte Bolivien, voraussichtlich ab 2028, dem EU-Mercosur-Abkommen – sofern dieses bis dahin überhaupt unterzeichnet worden ist – offiziell beitreten.
Neben den vier/fünf Vollmitgliedern des Mercosur – Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay (und Bolivien) – sind Chile (1996), Ecuador (2004), Guyana (2013), Kolumbien (2004), Peru (2003) und Surinam (2013) sowie Panama (2024) – als einziger Staat außerhalb Südamerikas – assoziierte Staaten des Mercosur, mit eigenen wirtschaftlichen Präferenzen.[30] Daneben gibt es auch noch Beobachterländer, die an den Sitzungen der Mercosur-Organe teilnehmen und die Entwicklung der Verhandlungen verfolgen können, wie zB Mexiko (2006) und Neuseeland (2010).
Gemäß Art. 1 des Vertrags von Asunción verpflichteten sich die vier Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1994 einen „Mercado Común“ (Gemeinsamer Markt) einzurichten, der aus folgenden vier Elementen zusammengesetzt sein sollte:
a) Freie Zirkulation von Gütern, Dienstleistungen und Produktionsfaktoren zwischen den Mitgliedstaaten durch den Abbau der Zölle und anderer Hindernisse für den freien Güterverkehr;
b) Errichtung eines gemeinsamen Außenzolls („arancel externo común“) (und damit einer Zollunion), den Aufbau einer gemeinsamen Handelspolitik in Bezug auf dritte Staaten und Staatenverbindungen sowie die Koordinierung der mitgliedstaatlichen Positionen in regionalen und internationalen Handelsforen;
c) Koordinierung der makroökonomischen und sektoriellen Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten;
d) Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Gesetzgebungen und sonstigen einschlägigen Bereiche.
Gemäß Art. 3 des Vertrags von Asunción hatten die Mitgliedstaaten während der Übergangsfrist bis Ende 1994 ein Allgemeines Herkunfts- bzw. Ursprungssystem, ein System der Streitbeilegung und entsprechende Schutzklauseln einzurichten, die in den Annexen II, III und IV des Vertrags von Asunción aufgelistet sind.
Aus einer Reihe von Gründen konnten die Mitgliedstaaten des Mercosur diese ambitionierten Zielsetzungen aber bis heute noch nicht effektiv umsetzen, sodass der aktuelle Zustand des Mercosur integrativ keinesfalls als „Gemeinsamer Markt“ angesehen werden kann, sondern bis heute nicht einmal die Integrationsstufe einer geschlossenen Zollunion iSv Art. XXIV Abs. 8 lit. a) GATT erreicht hat und bloß einer (erweiterten) Freihandelszone iSv Art. XXIV Abs. 8 lit. b) GATT entspricht.[31]
Sozio-ökonomische Basisdaten des Mercosur
Der Mercosur umfasst 72% der Fläche Südamerikas, erwirtschaftet 75% des südamerikanischen BIP und ist mit einem gemeinsamen BIP von über 4,3 Billionen Euro der sechstgrößte Wirtschaftsraum der Welt.[32] Die Gesamtbevölkerung beträgt 270 Mio. Menschen. Mehr als 30.000 kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in der EU exportieren in den Mercosur und die gesamten EU-Warenexporte in den Mercosur betrugen 2023 55,7 Mrd. €.[33] In umgekehrter Richtung betrug das Volumen der Warenexporte 53,7 Mrd. €.[34] Die Dienstleistungsexporte betrugen 29 Mrd. Euro.[35]
Rezenten Schätzungen zufolge wird das EU-Mercosur–Abkommen die jährlichen Exporte der EU in den Mercosur um bis zu 39 % (49 Mrd. €) steigern und damit mehr als 440.000 Arbeitsplätze in ganz Europa fördern.[36] Die Abschaffung der hohen Mercosur-Zölle wird es den EU-Exporteuren darüber hinaus ermöglichen, jährlich mehr als 4 Mrd. Euro an Zöllen einzusparen. Im Mercosur befinden sich über 84 Mrd. Euro an EU-Exporten (Waren, Dienstleistungen) und 388 Mrd. Euro an EU-Investitionsbeständen.[37]
Die fünf wichtigsten Handelspartner des Mercosur sind China (29% des Außenhandels), die EU (14%), die Vereinigten Staaten (12%), Chile (4%) und Mexiko (3%)[38]. Die fünf wichtigsten Exportprodukte sind Soja, Erdöl, Eisenerz, Mais und Zucker.[39]
Institutionelle Ausgestaltung des Mercosur
Was den Vorsitz im Mercosur betrifft, so treten zweimal pro Jahr die Staatsoberhäupter der Mitgliedstaaten zu Gipfeltreffen zusammen, wobei der Vorsitz, der jeweils sechs Monate dauert und in alphabetischer Reihenfolge unter den Mitgliedstaaten rotiert, übergeben wird.
Das oberste Organ des Mercosur ist der Rat des Gemeinsamen Marktes, der aus den Außenministern sowie den Wirtschaftsministern der Mitgliedstaaten besteht und die grundlegenden Entscheidungen für die regionale Integration trifft. Der Rat tritt mindestens einmal pro Halbjahr, gemeinsam mit den Staatspräsidenten, zusammen.
Was die Gruppe Gemeinsamer Markt, die für die Umsetzung der getroffenen Beschlüsse zuständig ist, betrifft, so ernennen die Mitgliedstaaten je vier Mitglieder der Gruppe, wobei aber das Außenministerium, das Wirtschaftsministerium und die Zentralbank der jeweiligen Mitgliedstaaten, in der Gruppe vertreten sein müssen. Die Gruppe Gemeinsamer Markt tritt mindesten einmal pro Quartal zusammen, wobei in allen Abstimmungen jeder Staat eine Stimme hat und die Entscheidungen in Anwesenheit aller Mitglieder im Konsens getroffen werden müssen.
Das Sekretariat des Mercosur, mit Sitz in Montevideo, ist für die zahlreichen administrativen Agenden, wie zB die Vorbereitung der Tagungen, die Veröffentlichung der Dokumente, das Archivieren der Beschlüsse uam, zuständig.
2005 wurde das Parlament des Mercosur, mit Sitz in Montevideo, eingerichtet, das zehn Plenartagungen pro Jahr abhält und zehn Fachausschüsse eingerichtet hat. Für die Vertretung im Parlament ist die Bevölkerungszahl des jeweiligen Mitgliedstaates ausschlaggebend, sodass die Mandate, wie folgt, verteilt werden: Brasilien 75, Argentinien 43, Uruguay und Paraguay jeweils 18 Mandate. Da bisher keine einheitliche Wahlordnung für die Mitglieder des Parlaments des Mercosur verabschiedet werden konnte, werden die Parlamentarier aus Argentinien und Paraguay direkt von der jeweiligen Bevölkerung in das Parlament des Mercosur gewählt, während jene aus Brasilien und Uruguay von den nationalen Parlamenten entsendet werden.
2004 wurde mit dem Revisionsgericht eine permanente Institution zur Klärung rechtlicher Fragen eingerichtet, in die jeder Mitgliedstaat eine Richterin oder einen Richter sowie eine Ersatzrichterin bzw. einen Ersatzrichter, entsendet. Ergänzend dazu wird eine zusätzliche Richterin bzw. ein zusätzlicher Richter, sowie deren Ersatz, von den Mitgliedstaaten einstimmig gewählt.[40]
Neben der Schaffung eines „Gemeinsamen Marktes“ soll die Integration der Mercosur-Staaten aber auch in anderen Politikbereichen verstärkt werden, wozu im Jahr 2004 auch ein „Fonds für die strukturelle Konvergenz des Mercosur“ (FOCEM)[41] eingerichtet wurde.
Zur Erhöhung der strukturellen Konvergenz der Mitgliedstaaten wurde auch ein „Statut der Bürgerschaft des Mercosur“[42] verabschiedet, in dem die Rechte und Vorteile von Staatsangehörigen eines Mercosur-Staates in den jeweils anderen Mitgliedstaaten festgehalten wurden, wie zB die Erleichterungen bei Grenzübertritten, bei der Arbeitssuche und, ganz allgemein, die Verbesserung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.
Ergänzend dazu soll noch auf das „Protokoll von Ushuaia“[43] hingewiesen werden, das von den Mitgliedern des Mercosur im Jahr 1998 unterzeichnet wurde und das ein grundlegendes Bekenntnis der Mercosur-Staaten zur Demokratie enthält, das im vorerwähnten Fall von Venezuela bereits schlagend wurde.[44]
Der Vorläufer: Das „Interregionale Rahmenabkommen EG-Mercosur“ (1995)
Die Handelsbeziehungen der EU mit den Ländern Lateinamerikas sind vielfältig und durchaus unterschiedlich ausgestaltet.[45] Was die Beziehungen der EU mit dem Mercosur betrifft, so basieren sie auf folgenden Abkommen:
Einem „Interregionalen Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten und dem Mercado Común del Sur und seinen Teilnehmerstaaten andererseits“[46], das am 15. Dezember 1995 in Madrid unterzeichnet wurde und am 1. Juli 1999 in Kraft trat.[47] Laut Art. 2 ist dessen Zielsetzung die Schaffung der Voraussetzungen für die Gründung einer interregionalen Assoziation. Vier Jahre später begannen die Verhandlungen zur Ausgestaltung des „Interregionalen Rahmenabkommens“ in Richtung auf den Abschluss eines wirtschaftlichen und politischen Assoziationsabkommens. Dieses erstreckt sich bereits auf die Bereiche Handel, Wirtschaft und Zusammenarbeit, enthält jedoch kein Freihandelsabkommen, das eine Präferenzbehandlung ermöglichen würde. Daher erfolgten die Handelsbeziehungen zwischen der EU und dem Mercosur unter WTO-Meistbegünstigungskonditionen,[48] mit einer beträchtlichen Anzahl von Spitzenzöllen auf beiden Seiten, sowie weiteren nichttarifären Handelshemmnissen.[49]
Am 28. Juni 1999 wurden die Verhandlungen um eine weitere Ausgestaltung des Rahmenkooperationsabkommens über die Errichtung des größten regionalen Präferenzraumes der Welt, der mehr als 700 Mio. Menschen umfassen würde, aufgenommen, die nach fast 20 Jahren (sic) am 29. Juni 2019 zu einer grundsätzlichen politischen Einigung („Agreement in Principle“) zwischen der EU und den Mercosur-Ländern über die handelsbezogenen Teile des Abkommens führten, was EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker beim G20-Gipfel 2019 veranlasste, von einem „historischen Augenblick“ zu sprechen.[50]
Parallel dazu unterzeichneten die sieben Anrainerstaaten des Amazonas-Beckens – Bolivien, Brasilien, Ecuador, Guyana, Kolumbien, Peru und Surinam – am 6. September 2019 in Kolumbien den „Pacto de Leticia por la Amazonía“[51], in dem sie in 16 Punkten ein verstärktes Zusammenwirken fordern, um den vielfältigen Gefährdungen des Regenwaldes – Entwaldung, illegaler Mineralienabbau, selektive Holzgewinnung uam. – zu begegnen.
Die Verhandlungen über die politischen und Kooperationskomponenten des Partnerschaftsabkommens EU-Mercosur wurden wiederum im Juli 2020 abgeschlossen.
Wenige Monate später stand das Abkommen jedoch unter massivem Druck der Öffentlichkeit und wurde von zumindest vier EU-Mitgliedstaaten – Frankreich, Irland, Luxemburg und Österreich – expressis verbis abgelehnt, die damit drohten, das Abkommen nicht zu ratifizieren.[52] Von diesen vier EU-Mitgliedstaaten war es aber allein Österreich, dessen Bundesregierung durch zwei Stellungnahmen des Nationalrates und des Bundesrates formell daran gehindert wurde, dem Abschluss des EU-Mercosur–Abkommens zuzustimmen.
Reaktionen im österreichischen Parlament
Neben zwei Entschließungen des Nationalrates[53] und des Bundesrates[54] verdienen vor allem die Stellungnahmen des Nationalrates und des Bundesrates gem. Art. 23e B-VG diesbezüglich Beachtung. Bei einer Stellungnahme gem. Art. 23e B-VG handelt es sich um eines der stärksten Mitwirkungsrechte des österreichischen Parlaments in der EU, da diese sowohl dem Nationalrat, als auch dem Bundesrat, die Möglichkeit einräumen, dem zuständigen österreichischen Mitglied der Bundesregierung eine Verhandlungs- oder Abstimmungsposition im Rat der EU vorzuschreiben, die unter Umständen sogar rechtsverbindlich sein kann. Die Voraussetzungen der rechtlichen Bindungswirkung ergeben sich dabei für den Nationalrat aus Art. 23e Abs. 3 B-VG und für den Bundesrat aus Art. 23e Abs. 4 B-VG.
So hat der Ständige Unterausschuss des Hauptausschusses EU des Nationalrates am 18. September 2019 – dh unter der „geschäftsführenden“ Bundesregierung unter BK Brigitte Bierlein – zwei Stellungnahmen gem. Art. 23e B-VG (mehrheitlich) – in Bezug auf den Handelsteil des Abkommens (EMPA) – mit folgenden Wortlauten angenommen:
(a) „Die zuständigen Mitglieder der Bundesregierung werden aufgefordert, auf Europäischer Ebene alle Maßnahmen zu ergreifen, um einen Abschluss des Mercosur-Abkommens zu verhindern“; und
(b) „Die Bundesregierung, insbesondere die zuständige Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort, wird aufgefordert, sicher zu stellen, dass Österreich in den EU-Gremien gegen den Abschluss des Handelsabkommens mit den Mercosur-Staaten auftritt. Dies ist bei allen Abstimmungen dementsprechend mit einer Ablehnung des Abkommens zum Ausdruck zu bringen. Der/die allfällige österreichische Vertreter/in im zuständigen EU-Gremium ist entsprechend anzuweisen“.[55]
Nicht angenommen wurde hingegen der Antrag der ÖVP mit folgendem Wortlaut: „Die Bundesministerin für Nachhaltigkeit und Tourismus, sowie die Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort werden aufgefordert, einer Unterzeichnung des Abkommens mit Mercosur in der derzeitig vorliegenden Form nicht zuzustimmen“.[56]
Diese ablehnende Haltung – aller Parlamentsparteien (SPÖ, ÖVP, FPÖ, Liste JETZT), mit Ausnahme der NEOS – wurde durch die Annahme zweier wortidenter Stellungnahmen gem. Art. 23e B-VG am 10. März 2020 im EU-Ausschuss des Bundesrates verstärkt.[57] Eine solche Bindung der Bundesregierung bzw. einzelner ihrer Minister durch eine initiative Stellungnahme des Nationalrates gem. Art. 23e Abs. 3 B-VG ist in Österreich äußerst selten.
Mit den beiden Stellungnahmen verpflichtete der Nationalrat gem. Art. 23e Abs. 3 B-VG den jeweils zuständigen Bundesminister dazu, „bei Verhandlungen und Abstimmungen in der EU nur aus zwingenden integrations- und außenpolitischen Gründen“ davon abzuweichen. Beabsichtigt der zuständige Bundesminister aber, von den Stellungnahmen abzuweichen, dann hat er den Nationalrat neuerlich zu befassen.
Dabei stellte sich eine interessante Rechtsfrage: Verpflichtete das Veto des Nationalrates nur die Mitglieder der damaligen, bloß „geschäftsführenden“ Bundesregierung, die in absehbarer Zeit ja durch eine neue, voll funktionsfähige Bundesregierung ersetzt werden würde, oder entstand damit eine mehr als außergewöhnliche „Selbstbindungsverpflichtung“ des österreichischen Nationalrates, der nunmehr selbst gebunden ist, die Zustimmung Österreichs zum Abschluss des EU-MERCOSUR–Abkommen zu verweigern?
Juristisch wäre in diesem Zusammenhang vor allem zu beurteilen, ob bzw. inwieweit das „Diskontinuitätsprinzip“ iSd Art. 28 Abs. 4 B-VG betreffend Gesetzgebungsperioden in diesem Fall anzuwenden ist oder nicht.[58] Dabei stellt sich des Weiteren die interessante Frage, ob und inwieweit die Vereinbarung von 2019 – auf die sich die Ablehnung des Nationalrates bezog – durch die danach mehrfach erfolgten inhaltlichen „Verbesserungen“ durch das EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommen (2025), nicht zu einem aliud bzw. überhaupt obsolet geworden ist.
Das „Partnerschaftsabkommen“ der EU mit dem Mercosur (2025)
Um den inhaltlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Interregionalen Rahmenabkommens EG-Mercosur von 2019 zu begegnen, führten die Vertragsparteien zwischen März 2023 und Dezember 2024 zusätzliche Verhandlungen, deren Ergebnis vor allem die Ausarbeitung eines Anhangs zum Kapitel „Handel und nachhaltige Entwicklung“ war, der eine Verpflichtung zur Verhinderung weiterer Brandrodungen im Amazonas-Becken und eine Erhöhung der Waldbedeckung ab 2030 vorsah. Auch wurde die Verpflichtung zur Umsetzung des Pariser Klimaübereinkommens (2015) als wesentlicher Bestandteil im Abkommen verankert.[59]
Am 6. Dezember 2024 schlossen die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, sowie die Präsidenten der vier Mercosur-Mitgliedstaaten – der brasilianische Präsident Lula, der argentinische Präsident Milei, der paraguayische Präsident Peña sowie der uruguayische Präsident Lacalle Pou – die Verhandlungen in Montevideo erfolgreich ab[60], und am 3. September 2025 präsentierten Kommissar Maroš Šefčovič und die Außenbeauftragte der EU, Kaja Kallas, den ausgehandelten Text des EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommens.
Im Nachgang zu den finalen Verhandlungen, teilte die Kommission das Abkommen faktisch in zwei Teile („Splitting“)[61], um den EU-rechtlichen Teil für die Liberalisierung von Handel und Investitionen schneller, dh ohne Ratifizierung durch die EU-Mitgliedstaaten, in Kraft setzen zu können (sog. „EU-only“-Option). Der politisch/kooperative Teil des Partnerschaftsabkommens würde hingegen – als „gemischtes Abkommen“ – in die geteilte Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und der EU fallen und daher die Ratifikation aller Mitgliedstaaten erfordern.
Das Verhandlungsergebnis besteht daher aus zwei parallelen Rechtsinstrumenten, nämlich
1) dem EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommen (EU-Mercosur Partnership Agreement, EMPA), das a) die Säule für Politik und Zusammenarbeit („politisch kooperativer Teil“) und b) die Säule für Handel und Investitionen /(„Handelsteil“) umfasst[62], und
2) dem Interims-Handelsabkommen (Interim Trade Agreement, ITA), das die Liberalisierung von Handel und Investitionen betrifft[63].
Da das ITA nur diejenigen Teile des Abkommens abdeckt, die gem. Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fallen, ist es von der EU im Rahmen ihrer ausschließlichen Außenkompetenz gem. Art. 91 Abs. 1, Art. 100 Abs. 2 und Art. 207 Abs. 4 UAbs. 1 AEUV umfasst und daher von dieser auch gem. Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 lit. a und Art. 218 Abs. 7 AEUV abzuschließen.
Das ITA tritt daher dann in Kraft, sobald das Europäische Parlament, mit einfacher Mehrheit, und der Rat, mit qualifizierter Mehrheit, zugestimmt haben. Das EMPA muss hingegen von allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert werden, bevor es in Kraft tritt, und damit auch das ITA ablösen wird.
Beide Abkommen werden am ersten Tag des Monats in Kraft treten, der auf den Tag folgt, an dem die Vertragsparteien einander den Abschluss der hierfür erforderlichen internen Verfahren schriftlich notifiziert haben.[64]
Unterzeichnung des EU-Mercosur-Partnerschaftsabkommens
Die für den 20. Dezember 2025 vorgesehene Unterzeichnung des EMPA scheiterte zunächst daran, dass die für eine Unterzeichnung nötige Mehrheit der 27 EU-Mitgliedstaaten nicht zustande kam. Vor allem Frankreich gab sich mit den zuletzt noch verstärkten Absicherungen für die Landwirtschaft nicht zufrieden. Auch Italien wollte diese Nachhaltigkeitsverpflichtungen noch näher prüfen und in einem Telefonat mit dem brasilianischen Präsidenten, Luiz Inácio Lula da Silva, forderte Italiens Premierministerin Giorgia Meloni mehr Zeit, um ihre Landwirte davon zu überzeugen.
Um vom Rat angenommen zu werden, benötigt das EMPA an sich eine qualifizierte Mehrheit von mindestens 15 der 27 EU-Mitgliedstaaten, die 65% der Bevölkerung der EU repräsentieren. Diesbezüglich kam es am Vormittag des 9. Jänner 2026, im Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der EU-Mitgliedstaaten (Art. 16 Abs. 7 EUV, Art. 240 Abs. 1 AEUV), zu einer positiven Abstimmung, bei der lediglich Frankreich, Polen, Irland, Ungarn und Österreich gegen das Abkommen stimmten, während sich Belgien der Stimme enthielt.[65] Am Nachmittag desselben Tages kam es dann auch noch zur entsprechenden Abstimmung im schriftlichen Verfahren.[66]
Damit war der Weg frei für die Unterzeichnung des EMPA – aber auch des ITA – durch die Europäische Kommission, die am 17. Jänner 2026 in Asunción, der Hauptstadt von Paraguay[67] – das mit 1. Jänner 2026 die Präsidentschaft der Mercosur-Gruppe übernommen hatte – stattgefunden hat. Die bloße Unterzeichnung des EMPA bedeutet aber nicht, dass das Abkommen damit endgültig in Kraft getreten ist. Es bedarf noch zusätzlich der Zustimmung des Europäischen Parlaments, die für die erste Plenarsitzung des Europäischen Parlaments im Jahr 2026, nämlich am 19. Januar 2026, vorgesehen war, aber scheiterte, da das Europäische Parlament am 21. Januar 2026 beschloss, das EU-Mercosur-Partnerschaftsabkommen dem EuGH zur Prüfung vorzulegen.[68] Das ITA tritt wiederum nach Zustimmung des Europäischen Parlaments vollständig in Kraft.
Da das EMPA als „gemischtes Abkommen“ iSv Art. 4 AEUV – durch geteilte Zuständigkeiten in den Materien Investitionen, Verkehr, Umwelt & Arbeit uam. – ausgestaltet ist,[69] müssen es die 27 EU-Mitgliedstaaten gemäß ihren eigenen Verfassungs- und Gesetzgebungsverfahren genehmigen bzw. ratifizieren, so wie dies im vorstehend erwähnten mehrheitlichen Ratsbeschluss vom 9. Jänner 2026 verpflichtend vorgeschrieben ist. Wird das Abkommen von einem EU-Mitgliedstaat aber nicht ratifiziert, so kann es nicht vollständig, dh als Ganzes, in Kraft treten. Je nach Ausgestaltung kann es aber teilweise angewendet werden – oder aber komplett blockiert sein.
Österreich wird anlässlich der Unterzeichnung des EMPA eine Erklärung abgeben, wonach es eine vorläufige Anwendung des Abkommens gem. dessen Art. 30.2 aus verfassungsrechtlichen Gründen erst ab dem Zeitpunkt vornehmen kann, an dem Österreich dem GS des Rates der EU, als Verwahrer des Abkommens, den Abschluss seiner erforderlichen innerstaatlichen Verfahren für das Inkrafttreten des Abkommens notifiziert hat.[70]
Flankierende Kooperationsbemühungen
Das EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommen (EMPA) ersetzt das vorerwähnte „Interregionale Rahmenabkommen“ EG-Mercosur vom 15. Dezember 1995 und steht voll und ganz im Einklang mit der allgemeinen Vision der EU für ihre Partnerschaft mit Lateinamerika und der Karibik, wie sie in der vom Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und der Kommission am 7. Juni 2023 angenommenen Gemeinsamen Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat der EU mit dem Titel „Eine neue Agenda für die Beziehungen zwischen der EU und Lateinamerika und der Karibik“[71] dargelegt ist.
Auf der Grundlage dieser neuen Agenda verabschiedete der Rat am 21. November 2023 seine „Schlussfolgerungen zu den Beziehungen zwischen der EU und Lateinamerika und der Karibik“[72]. Darin wird vorgeschlagen, die strategische Partnerschaft mit der Lateinamerikanischen und Karibischen Region (LAK) durch ein intensiviertes politisches Engagement, die Förderung von Handel und Investitionen und den Aufbau nachhaltigerer, fairer und stärker vernetzter Gesellschaften durch „Global Gateway-Investitionen“[73] zu stärken und zu modernisieren. Die Global-Gateway-Investitionsagenda EU-LAK ist ein politisches Engagement, mit dem sich die EU und die LAK-Staaten verpflichten, gemeinsam faire grüne und digitale Investitionsmöglichkeiten in Lateinamerika und der Karibik zu ermitteln, die von dem offenen Umfeld profitieren können, das durch das Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur geschaffen wird.[74] Dazu wird auch, im Rahmen von Global Gateway ein EU-Unterstützungsfonds für verstärkte Zusammenarbeit in Höhe von 1,8 Mrd. € eingerichtet.
Die Tatsache, dass die EU in Lateinamerika und der Karibik durch vier Gebiete in äußerster Randlage (Französisch-Guayana, Guadeloupe, Martinique und St. Martin) (OMR) sowie durch die Überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG)[75] präsent ist, stellt einen gewissen Vorteil für diese Partnerschaft dar.
Integrationspolitische Einordnung des „EU-Mercosur-Partnerschaftsabkommen“
Beim EU-Mercosur–Abkommen handelt es sich nicht um ein klassisches „Freihandelsabkommen“ gem. Art. XXIV Abs. 8 lit. b GATT, wie im Falle des EFTA-Mercosur-Abkommens[76] – wie dies des Öfteren irrigerweise festgestellt wird – sondern im Grunde um eine Art „Assoziierungsabkommen“ gem. Art. 217 AEUV[77], das über ein reines Freihandelsabkommen hinausgeht. Das EU-Mercosur–Abkommen, das rund 720 Mio. Menschen betrifft[78], enthält, neben Kapiteln über Handel und Investitionen, auch solche über Dienstleistungen, geistiges Eigentum (Schutz europäischer geografischer Herkunftsbezeichnungen), öffentliche Ausschreibungen, Arbeitsrechte, Umweltstandards, Klima uam. Neben dem Marktzugang (Waren, Dienstleistungen, Investitionen etc.) umfasst es aber auch den politischen Dialog, die Zusammenarbeit in Umwelt- und Sozialfragen, Menschenrechte und nachhaltige Entwicklung, was einige Autoren, vor allem aber auch die Kommission[79], veranlasst hat, von einem „Partnerschaftsabkommen“ zu sprechen.
Da das EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommen eine Reihe von Sachbereichen abdeckt, die in den unionalen Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik, des Verkehrs, der Entwicklungszusammenarbeit und der wirtschaftlichen, finanziellen und technischen Zusammenarbeit mit Drittländern fallen, könnte die Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates Art. 91 Abs. 1, Art. 100 Abs. 2, Art. 207 Abs. 4 UAbs. 1, Art. 209 Abs. 2 und Art. 212 AEUV iVm Art. 218 Abs. 5 bzw. Abs. 6 AEUV sein,[80] sodass die Europäische Kommission mehrere Möglichkeiten hat, diese auszugestalten[81]: So könnte die Kommission zum einen dem Rat und dem Europäischen Parlament vorschlagen, das Abkommen seitens der EU und ihrer Mitgliedstaaten als „gemischtes Abkommen“ abzuschließen. Dabei fasst der Rat seinen Unterzeichnungsbeschluss gem. Art. 218 Abs. 5 AEUV und erlässt, nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, seinen Beschluss über den Abschluss des Abkommens gem. Art. 218 Abs. 6 AEUV. Dazu kommt aber noch die Ratifizierung durch die einzelnen EU-Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften hinzu.[82] Da Handelspolitik, Verkehr und Entwicklung sowie die wirtschaftliche, finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Drittländern die vorherrschenden Komponenten des Abkommens bilden, gilt im vorliegen Fall die Abstimmungsregel der qualifizierten Mehrheit für den Rat gem. Art. 218 Abs. 8 AEUV.
Zum anderen könnte die Kommission aber auch ein „Splitting“[83] vorschlagen, und dabei die Bestimmungen über die Handelspolitik, die in die ausschließliche Kompetenz der EU fallen, separat vom Rat als Interims-Handelsabkommen (ITA) gem. Art. 207 AEUV iVm Art. 16 Abs. 4 EUV abschließen lassen.[84]
Wichtige inhaltliche Elemente des Partnerschaftsabkommens EU-Mercosur
Abbau von Zöllen
Das Abkommen wird die oft prohibitiven Zölle des Mercosur auf EU-Exporte senken, auch für wichtige Industriegüter wie Autos (derzeit 35%), Autoteile (14-18%), Maschinen (14-20%), Chemikalien (bis zu 18%), Arzneimittel (bis zu 14%) uam.[85]
Aktuell sind rund 85 % der europäischen Ausfuhren in die vier Mercosur-Staaten mit Zöllen belegt, was Zusatzkosten von rund 4 Mrd. € pro Jahr verursacht, die eingespart werden können. So exportieren zB 12.500 deutsche Unternehmen in den Mercosur, davon 72 % kleine und mittlere Betriebe (KMU). Diese Exporte sichern in Deutschland 244.000 Arbeitsplätze, EU-weit sogar 855.000. Das Handelsvolumen mit den Mercosur-Staaten lag 2024 bei über 26 Mrd. €, die deutschen Direktinvestitionen im Mercosur erreichten 2023 mehr als 35 Mrd. €.[86] Ganz allgemein wird von einem Anstieg der jährlichen Exporte in den Mercosur um schätzungsweise 39% – rund 49 Mrd. Euro – ausgegangen, der Hunderttausende Arbeitsplätze in der EU sichern wird.[87]
Die Agrar- und Lebensmittelexporte der EU in den Mercosur dürften um fast 50 % zunehmen, da durch das Abkommen die hohen Zölle auch auf wichtige Agrarprodukte aus der EU – vor allem auf Wein und Spirituosen (bis zu 35 %), Schokolade und Süßwaren (20 %) und Olivenöl (10 %) – gesenkt werden. Durch den Schutz von 344 geographischen Angaben der EU – darunter 13 österreichische Spezialitäten, wie Tiroler Speck, Steirisches Kürbiskernöl, Steirischer Kren uam. – soll dem unlauteren Wettbewerb durch Produkte aus dem Mercosur, die authentische EU-Erzeugnisse nachahmen, ein Ende gesetzt werden.[88]
Schutz des Agrarsektors
Zum Schutz des Agrarsektors der EU werden zum einen die jährlichen präferenziellen Agrar- und Lebensmitteleinfuhren aus dem Mercosur auf einen Bruchteil der EU-Erzeugung beschränkt, zB 1,5% für Rindfleisch (99.000 t)[89], 1,3% für Geflügel und 0,1% für Schweinefleisch. Daneben gibt es Einfuhrbeschränkungen für Honig, Mais, Reis, Ethanol uam.
Erst im Endausbau in sechs Jahren dürfen die Mercosur-Länder jährlich maximal 54.450 t frisches oder gekühltes Rindfleisch und weitere 44.550 t gefrorenes Rindfleisch exportieren. Darüber hinaus kommt – wie bisher – der volle Zollsatz zum Tragen. Blickt man auf die Produktionsmenge an Rindfleisch in der EU kann selbst bei voller Ausschöpfung der Quote von einer „Flut“ keine Rede sein. Die EU-Staaten erzeugten im Vorjahr 6,58 Mio. t Rindfleisch, selbst die vollen 99.000 t machen nicht einmal 2% davon aus.
Bei Geflügel deckt die Quote sogar nur 0,7% und bei Schweinefleisch 0,1% der europäischen Produktion ab. Bei Zucker entspricht die zollfreie Quote von 190.000 t auch nur 1,2% der in der EU produzierten Menge.[90]
Neben den Importbeschränkungen werden aber auch robuste Schutzvorkehrungen zum Schutz empfindlicher europäischer Produkte vor einem schädlichen Anstieg der Einfuhren aus dem Mercosur festgelegt. Schließlich sieht die Regelung für die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) nach 2027 einen zweckgebundenen Haushalt in Höhe von mindestens 300 Mrd. € für Einkommensbeihilfen vor, um sicherzustellen, dass die Landwirte in der EU weiterhin ein hohes und stabiles Einkommen erzielen.[91]
Der öffentliche Beschaffungsmarkt in den Mercosur-Staaten – mit einem geschätzten Auftragsvolumen von 300 Mrd. € jährlich – ist bisher massiv geschützt. Da die vier Mercosur-Staaten, im Gegensatz zur EU, das „Government Procurement Agreement“[92] (GPA) der WTO nicht ratifiziert haben, können sie drittstaatliche Unternehmen bei öffentlichen Beschaffungsaufträgen von Waren und Dienstleistungen beliebig diskriminieren.[93]
Nicht-tarifäre Handelshemmnisse
Die Anzahl nicht-tarifärer Handelshemmnisse ist, in den vier Mercosur-Staaten zusammengenommen, deutlich höher als in der EU. Vor allem sanitäre und phytosanitäre (pflanzengesundheitliche) Maßnahmen, die Gesundheit, Sicherheit und Umweltschutz fördern sollen und den Agrarsektor betreffen, schränken den Handel ein, ebenso wie technische Handelshemmnisse (zB Konformitäts- oder Anerkennungsverfahren aufgrund unterschiedlicher Standards) und mengenmäßige Beschränkungen (Kontingente und Quoten).
Auch nach Inkrafttreten des Partnerschaftsabkommens entscheiden sowohl EU-, als auch Mercosur-Staaten eigenständig darüber, welche Produkte auf den jeweiligen Märkten zugelassen werden und welchen Standards diese entsprechen müssen. Dieses „Right-to-Regulate“ ist im Abkommen explizit festgehalten, ebenso wie das für die EU wichtige sog. „Vorsorgeprinzip“, gemäß dessen Produkte, ohne wissenschaftlichen Beweis, aber bei begründetem Verdacht, vom Markt ferngehalten werden können. Europäische und österreichische Standards im Sozial-, Umwelt- und Lebensmittelbereich werden daher durch das Abkommen nicht berührt und bleiben vollständig erhalten.[94]
Zu deren Sicherung stellte die Kommission am 10. März 2026 eine neue Plattform für künstliche Intelligenz (KI), TraceMap, vor, um die Aufdeckung von Lebensmittelbetrug, kontaminierten Lebensmitteln und lebensmittelbedingten Krankheitsausbrüchen in der gesamten EU zu beschleunigen.[95] Bereits am 5. März 2026 hatte die Kommission auch die zwischen dem Rat und dem Europäischen Parlament erzielte politische Einigung über den Vorschlag für gezielte Änderungen der „Gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse“ (GMO)[96] begrüßt, die die Position der Landwirte in der Lebensmittelversorgungskette stärken sollen.[97]
Beide Vertragsparteien verpflichten sich dazu, Arbeitnehmer- und Umweltschutzstandards nicht abzusenken, das Pariser Klimaschutzabkommen effektiv umzusetzen und gegen illegale Rodungen des Regenwaldes vorzugehen.
Export- und Investitionsmöglichkeiten der EU im MERCOSUR
Das EU-Mercosur–Partnerschaftsabkommen wird die weltweit größte Präferenzzone mit einem Markt von 720 Mio. Verbrauchern schaffen. Schätzungen zufolge wird das Abkommen die jährlichen Exporte der EU in den Mercosur um bis zu 39% (49 Mrd. €) steigern und damit mehr als 440.000 Arbeitsplätze in ganz Europa fördern.[98] Es wird die oft prohibitiv hohen Zölle des Mercosur auf wichtige EU-Exporte senken, wie zB auf Autos (derzeit 35%), Maschinen (14-20%), Arzneimittel (bis zu 14%) uam.[99] In diesen Sektoren wird auch der stärkste Anstieg der EU-Ausfuhren in den Mercosur erwartet: Kraftfahrzeuge (20,7 Mrd. Euro bzw. + 200%), Maschinen (5,4 Mrd. Euro bzw. +35%) und chemische Erzeugnisse (4,8 Mrd. Euro bzw. + 50%).[100]
Die EU-Ausfuhren landwirtschaftlicher Erzeugnisse in den Mercosur dürften insgesamt um fast 1,2 Mrd. Euro (+ 49%) steigen, was insbesondere für Obst und Gemüse (+ 185 Mio. Euro bzw. + 36%), Pflanzenöle (+ 185 Mio. Euro bzw. + 21%), Milchprodukte (+ 85 Mio. Euro bzw. + 102%) und Getränke (+ 608 Mio. Euro bzw. + 53%) der Fall sein wird.[101]
Die Ausfuhren der 27 EU-Mitgliedstaaten in die vier Mercosur-Staaten betrugen im Jahr 2022 55,668 Mrd. € (+25,3 % zu 2021). Die Einfuhren der EU aus den Mercosur-Staaten wiederum summierten sich im Jahr 2022 auf 63,114 Mrd. € (+45,0 % zu 2021). Damit summierte sich das Handelsvolumen EU-Mercosur 2022 auf 118,883 Mrd. €, was 2,2% des gesamten EU-Außenhandels mit den Staaten, die nicht Teil der EU sind (extra-EU-trade), entsprach. Die zweistelligen Wachstumsraten deuten auf das Potential engerer Handelsbeziehungen mit den südamerikanischen Ländern hin, wofür das „Partnerschaftsabkommen“ einen wichtigen Rahmen bilden würde. Da sich in den letzten Jahren China zum wichtigsten Handelspartner der Mercosur-Region entwickelt hat, könnte die EU damit ihre Rolle in der Region deutlich stärken und den Einfluss Chinas begrenzen.
[1] Vgl. Mariano, K. – Junqueira, C. – Neves, B. Transoceanic relations between Latin America and Europe in the last 30 years: Identifying opportunities and challenges in the twenty-first century, in: Jeger, E. – Cruz, D. – Luciano, B. (Eds.), Multilateralism and regionalism in challenging times: Relations between Europe and Latin America and the Caribbean, EU-LAC Foundation (2022).
[2] Wurm, E. Cover, JUST, Oktober 2025, S. 4.
[3] WKO, Mercosur: der größte Binnenmarkt in Südamerika; https://www.wko.at/oe/oesterreich/factsheet-handelsbeziehungen-mercosur.pdf
[4] Europäische Kommission, Fragen und Antworten zum Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur, vom 3. 9. 2025, S. 1; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/qanda_24_6245.
[5] Governo Federal divulga íntegra do acordo de parceria entre Mercosul e Uniao europeia, Planalto vom 10. Dezember 2024, S. 8.
[6] Hummer, W. Wirtschaftliche Kooperation zwischen lateinamerikanischen und europäischen Integrationszonen, EU-Infothek vom 16. September 2019.
[7] Unter der Führung des argentinischen Nationalökonomen Raúl Prebisch.
[8] Vgl. J.P. Morgan Private Bank América Latina, El futuro de la integración regional, ?Puede América Latina prosperar en una nueva era?, Economist Impact vom 18. 7. 2025.
[9] „Subregionalismus“ bezeichnet kein geographisches Kriterium, sondern einen Präferenzraum, der durch einen „inter se“-Vertrag eines Teils der Mitglieder umfassender (regionaler) Präferenzzonen iSv Art. 41 der Wiener Vertragsrechtskonvention (1969) („Übereinkünfte zur Modifikation mehrseitiger Verträge zwischen einzelnen Vertragsparteien“) ausgebildet wurde; Hummer, W. Regionale und subregionale Integrationszonen in Lateinamerika und der Karibik, VRÜ 1976, S. 71 ff.; Hummer, W. Subregionale Präferenzzonen als Mittel lateinamerikanischer Integrationspolitik, Zeitschrift für Lateinamerika, Sonderband 1975, S. 11;
[10] Hummer, W. Rechtsfragen der Wirtschaftsintegration zwischen Entwicklungsländern, dargestellt am Beispiel Lateinamerikas und der Karibik (1976); Hummer, W. Integration in Lateinamerika und in der Karibik. Aktueller Stand und zukünftige Entwicklungen, in: Verfassung und Recht in Übersee 1/2005, S. 6 ff.
[11] SIECA, El desarrollo integrado de Centroamérica en la presente década (1973), Bd. 1, S. 6: „Desarrollo“ e „integración“ son dos conceptos inseparables que pertenecen a un ámbito común“.
[12] Siehe dazu die erste geschlossene Zusammenstellung aller regionalen und subregionalen Präferenzzonen in Lateinamerika bei Hummer, W. Integration in Lateinamerika und in der Karibik (Fn. 10), S. 39 ff.
[13] BID/INTAL (ed.), Integración latinoamericana, No. 167, mayo de 1991, S. 111 ff.
[14] Edler, Chr. Die Integration der südamerikanischen Staaten durch den Mercosur (2013).
[15] ABl. L 69 vom 19. 3. 1996, S. 4 ff.; vgl. Fn. 47.
[16] EFTA, Declaration on Trade and Investment Co-operation and Action Plan between the EFTA-States and the MERCOSUR Member States, Geneva, 12 December 2000, Florianópolis, 15 December 2000.
[17] Vgl. Mellado, N. B. El MERCOSUR en la reconfiguración del regionalismo sudaméricano, in: Mellado, N. B. – Cienfuegos Mateo, M. (eds.), ¿Integración o desintegración? Tendencias en el regionalismo sudamericano (2018), S. 158 f.
[18] República Argentina/Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (ed.), Acuerdo Mercosur – EFTA, Agosto 2019.
[19] Scibona, N. Ventajas y oportunidades de un nuevo acuerdo Mercosur-Unión Europea, La Nación vom 4. August 2025, S. 3.
[20] ABl. L, 2026/186, 27. 2. 2026.
[21] Comisión de Juristas para la Integración Regional (CJIR), Declaración No 03/2025 „Sobre la presentación de la Comisión Europea del texto del Acuerdo de Asociación Mercosur – Unión Europea“, Noticias MERCOSUR No 2025-09-10.
[22] ABl. L, 2026/184, 27. 2. 2026.
[23] EFTA, Gemeinsame Erklärung der Unterzeichnerstaaten des MERCOSUR (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) und der EFTA-Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz) zur Unterzeichnung eines Freihandelsabkommens, vom 29. 9. 2025, S. 1.
[24] Mercosur. Tratado de Asunción para la Constitución de un Mercado Común, 25 de marzo de 1991; https://www.mercosur.int/documento/tratado-asuncion-constitucion-mercado-comun/; 30 ILM 1991, S. 1041 ff.; BID/INTAL (ed.), Integración latinoamericana, No. 167, mayo de 1991, S. 111 ff.; deutsche Version in: Max Planck-Institut für ausländisches und internationales Privatrecht (Hrsg.), Rechtsquellen des MERCOSUR, Bd. I (2000), S. 19 ff.
[25] Vgl. Hummer, W. Verblüffende Parallelität der Sanktionen gegen Polen in der EU und gegen Venezuela im MERCOSUR, EU-Infothek vom 28. August 2017, S. 1.
[26] https://www.mercosur.int/documento/protocolo-ushuaia-compromiso-democratico-mercosur-bolivia-chile/
[27] Am 4. Juli 2024 wurde das Gesetz Nr. 1567 über den Beitritt Boliviens zum MERCOSUR in Kraft gesetzt (www.gacetaoficialdebolivia.gob.bo/edicions/view/1778NEC); Pereira, J. Bolivien ist nun Vollmitglied des Mercosur, GTAI vom 15. Juli 2024, S. 1; https://www.gtai.de/de/trade/bolivien/recht/bolivien-ist-nun-vollmitglied-des-mercosur-1801118.
[28] Khatsenkova, S. Kann Frankreich das Mercosur-Handelsabkommen blockieren?, Euronews, vom 2. Dezember 2024, S. 2; vgl. Dorten, P. EU-Kommission fixiert Mercosur-Pakt trotz Widerstand – Wie das?, vom 6. Dezember 2024, S. 1; Vetter, G. Mercosur und Österreichs Provinzialismus, Die Presse, vom 5. Jänner 2026, S. 16; Ladurner, U. Ein geopolitischer Glücksfall, DIE ZEIT, vom 9. Januar 2026.
[29] Islas, P. Mercosur oder EFTA – wer profitiert stärker vom Freihandelsabkommen?, S. 2; https://www.swissinfo.ch/ger/aussenpolitik/mercosur-oder-efta-wer-profitiert-stärker-vom- freihandelsabkommen/89649203.
[30] Roitman, L. Ventajas y desventajas de pertenecer al Mercosur, Noticias 12 de enero de 2024; https://noticias.perfil.com/noticias/economia/ventajas-y-desventajas-de-pertenecer-al-mercosur.phtml
[31] Hummer, Wirtschaftliche Kooperation zwischen lateinamerikanischen und europäischen Integrationszonen (Fn. 6), S. 4.
[32] WKO, Mercosur: der größte Binnenmarkt in Südamerika; https://www.wko.at/oe/oesterreich/factsheet-handelsbeziehungen-mercosur.pdf; Was das Mercosur-Abkommen für Wirtschaft und Verbraucher bedeutet, nachrichten.at, vom 9. Jänner 2026, S. 2.
[33] Die wichtigsten EU-Exporte betrafen Maschinen (27%), Chemie, Pharma (25%) und Transportmittel (12%); https://orf.at/stories/3378157/; Bruckner, R. – Prager, A. Genlachs, Billigrind, Zankapfel, Der Standard, vom 20./21. Dezember 2025, S. 6.
[34] Die wichtigsten Mercosur-Importe betrafen Rohstoffe (30%), Lebensmittel (19%) und pflanzliche Produkte (18%); https://orf.at/stories/3378157/.
[35] Factsheet: Partnerschaftsabkommen EU – Mercosur, S. 2 f.
[36] Vertretung der Kommission in Deutschland, Handel: EU-Kommission schlägt Mercosur- und Mexiko-Abkommen zur Annahme vor, Presseartikel vom 3. September 2025, S. 2; Brüssel stellt Weichen für weltgrößte Freihandelszone, tagesschau.de vom 3. September 2025; Bircher, M. – Reyser, H. Mercosur-UE: la oportunidad de hacer las cosas bien, vom 13. 7. 2025, Revista PARLASUR Nr. 43, Julio 2025; Mayer, Th. – Bruckner, R. EU-Staaten stimmen für Abkommen – Mercosur soll mehr Handel schaffen, ganz ohne Waffen, derStandard, vom 9. Jänner 2026, S. 1.
[37] Infoblatt: Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur, S. 3.
[38] Vgl. Abkommen über wirtschaftliche Partnerschaft, politische Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen der europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den Vereinigten Mexikanischen Staaten andererseits, ABl. 2000, L 276, S. 45 ff.
[39] Vgl. Diaz, M. Opinión: el acuerdo Unión Europea-Mercosur, una oportunidad para crecer, LaNación, vom 8. Mai 2025.
[40] Mercosur, Tribunal permanente de revisión. Estructura del TPR; https://www.tprmercosur.org/es/estr_arbitros.htm
[41] https://www.mercosur.int/temas/focem/
[42] https://www.mercosur.int/ciudadania/estatuto-ciudadania-mercosur/
[43] Vgl. Fn. 26.
[44] Vgl. dazu vorstehend.
[45] Vgl. dazu Arnold, R. – Klamert, M. Grundregeln des Außenhandelsrechts, in: Ludwigs, M. (Hrsg.), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Bd. 2, März 2020, § 44, Rdnr. 50.
[46] Text des Abkommens ABl. 1996, L 69, S. 4 ff.; vgl. dazu KOM(1995) 504 endg. vom 23. 10. 2005.
[47] 1999/279/EG: Beschluss des Rates vom 22. März 1999 über den Abschluss – im Namen der EG – des Interregionalen Rahmenabkommens über die Zusammenarbeit zwischen der EG und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem MERCOSUR und seinen Teilnehmerstaaten andererseits, ABl. 1999, L 112, S. 65 ff.; vgl. dazu Europäische Kommission, Zentrale Elemente des Handelsabkommens EU-MERCOSUR, Qanda/19/3375, vom 28. Juni 2019.
[48] Agreement establishing the World Trade Organization (WTO), ABl. 1994, L 336, S. 3 ff. Gemäß der Meistbegünstigungsklausel („Most Favoured Nations Clause“) der WTO darf kein WTO-Mitglied ein anderes handelspolitisch diskriminieren, jedes WTO-Mitglied muss also alle anderen WTO-Mitglieder gleichbehandeln.
[49] Österreichisches Parlament, Parlamentsdirektion/Dossier EU & Internationales zum Thema Mercosur und die Europäische Union, vom 29. April 2025, S. 12.
[50] Maihold, G. Frühtod eines Abkommens? Das EU-Mercosur–Abkommen droht an fehlendem Vertrauen zu scheitern, SWP-Aktuell vom 16. 10. 2020, S. 1; Maihold, G. Amazonas-Schutz und Freihandel. Das EU-Mercosur-Abkommen steht auf der Kippe, SWP-Aktuell vom 51. Oktober 2019, S. 1.
[51] https://cancilleria.gov.co/en/newsroom/news/siete-paises-suscriben-pacto-leticia-amazonia
[52] Fritz, Th. EU-Mercosur-Abkommen. Risiken für Klimaschutz und Menschenrechte, Juni 2020.
[53] Entschließung des Nationalrates vom 24. Februar 2021 betreffend Nein zum Mercosur-Abkommen (135/E); https://www.parlament.gv.at/gegenstand/XXVII/E/135?selectedStage=100
[54] Entschließung des Bundesrates vom 13. Februar 2020 betreffend Nein zum Mercosur-Abkommen (270/E-BR/2020); https://www.parlament.gv.at/gegenstand/BR/E-BR/270
[55] SPÖ, FPÖ und JETZT setzen sich im EU-Unterausschuss mit Forderung nach Veto gegen Mercosur-Abkommen durch, Parlamentskorrespondenz Nr. 905 vom 18. September 2019; Hummer, W. Österreichs Veto gegen den Abschluss des Abkommens Mercosur-EU und seine Implikationen. Politische und rechtliche Konsequenzen bindender Stellungnahmen des Nationalrates, EU-Infothek vom 21. Oktober 2019, S. 6;
[56] Auszugsweise Darstellung – Ständiger Unterausschuss des Hauptausschusses EU vom Mittwoch, 18. September 2019 (V-12 d.B.), S. 11, vom 3. März 2025.
[57] Österreichisches Parlament/Parlamentsdirektion, Dossier EU & Internationales zum Thema Mercosur und die Europäische Union (Fn. 49), S. 16.
[58] Hummer, Österreichs Veto gegen den Abschluss des Abkommens Mercosur-EU und seine Implikationen, (Fn. 55), S. 7.
[59] Vgl. Rudloff, B. – Stoll, T. EU-Mercosur-Abkommen: Die EU muss raus aus ihrer handelspolitischen Sackgasse, SWP vom 22. 9. 2023.
[60] Mercosur y Unión Europea cierran histórico acuerdo de asociación comercial, MRREE Pressemitteilung vom 6. Dezember 2024; EU und Mercosur erzielen politische Einigung über bahnbrechende Partnerschaft, Pressemitteilung vom 6. Dezember 2024; https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6244
[61] Vgl. dazu Teil 3.
[62] COM(2025) 356 final, vom 3. September 2025, S. 2; ABl. L, 2026/184, 27. 02. 2026.
[63] COM(2025) 357 final, vom 3. September 2025, S. 2; ABl. L, 2026/186, 27. 02. 2026.
[64] Vgl. Bergoend, A. – Arboleas, M. S. – Sanchez Manzanaro, S. Mercosur-Handelsabkommen: Standpunkt der EU-Länder, Euractiv.de
[65] Abstimmung in Brüssel: Weg für Mercosur-Abkommen frei, BRF Nachrichten, vom 9. Januar 2026, S. 1.
[66] EU-Mehrheit für Handelsabkommen Mercosur, trend/APA, vom 9. Jänner 2026; Busch, A. Mit Mercosur können die EU und Südamerika Trump die Stirn bieten, Handelsblatt, vom 9. Januar 2026.
[67] Laczynski, M. Wird der Pakt EU-Mercosur am 12. Jänner unterzeichnet?, Die Presse, vom 20. Dezember 2025, S. 2; KK, EU verschiebt Mercosur-Deal auf Jänner, Kurier vom 20. Dezember 2025, S. 5.
[68] EU-Mercosur Abkommen: EuGH soll Vereinbarkeit mit EU-Verträgen prüfen, EP-Pressemitteilung vom 21. Januar 2026.
[69] Vgl. dazu vorstehend.
[70] Vortrag an den Ministerrat 44a/1, Geschäftszahl: BMEIA: 2026-0.083.596, S. 6.
[71] JOIN(2023) 17 final.
[72] Rat 15737/23 COLAC152.
[73] Vgl. Europäische Kommission, Das globale Gateway, JOIN(2021) 30 final, vom 1. Dezember 2021.
[74] Neue Agenda zur Stärkung der Partnerschaft der EU mit Lateinamerika und der Karibik, europa.eu vom 7. Juni 2023, S. 2 f.
[75] ÜLG sind 13 autonome Gebiete außerhalb Europas, die verfassungsrechtlich mit Dänemark (zB Grönland), Frankreich (zB Neukaledonien) oder den Niederlanden (zB Aruba) assoziiert sind. Sie sind nicht Teil des EU-Hoheitsgebiets, genießen aber Zollpräferenzen für viele Waren. Sie sind nicht mit den Gebieten in äußerster Randlage (OMR) zu verwechseln, die integraler Bestandteil der EU sind.
[76] Siehe Teil 2).
[77] Declaración No 03/2025 „Sobre la presentación de la Comisión Europea del texto del Acuerdo de Asociación Mercosur-Unión Europea“ (Fn. 21).
[78] Maihold, G. Amazonas-Schutz und Freihandel, SWP-Aktuell Nr. 51 Oktober 2019, S. 2.
[79] Europäische Kommission, Fragen und Antworten zum Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur, Qanda/24/6245, vom 3. September 2025; Remarks by High Representative/Vice-President Kallas and Commissioner Šefčovič on the EU-Mercosur Partnership Agreement (…), Brussels, 3 September 2025.
[80] Vgl. Europäische Kommission, Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der EU – und die vorläufige Anwendung des Partnerschaftsabkommens (…), 2025/0191 (NLE).
[81] https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2024/767166/EPRS_ATA(2024)767166_EN.pdf
[82] Vgl. Haidenhofer, G. Die parlamentarische Mitwirkung im Hinblick auf die vorläufige Anwendung von gemischten Abkommen der EU und ihrer Mitgliedstaaten, JfRP 24/2016, S. 324 ff.
[83] Siehe Teil 3).
[84] Vgl. Hoffmann, R. T. – Krajewski, M. Rechtsgutachten und Vorschläge für eine mögliche Verbesserung oder Neuverhandlung des Entwurfs des EU-Mercosur-Assoziierungsabkommens, Mai 2021, S. 22 ff.
[85] Kommission legt Vorschläge für Abkommen mit dem MERCOSUR und mit Mexiko zur Annahme vor, europa.eu vom 3. September 2025, S. 2.
[86] Treier, V. Höchste Zeit, das Mercosur-Abkommen zügig zu ratifizieren, dihk.de vom 2. September 2025, S. 1 f.
[87] Topal-Gökceli, S. EU und Mercosur besiegeln Partnerschaft, ZfRV 02/2026, S. 57.
[88] Kommission legt Vorschläge für Abkommen mit dem MERCOSUR und mit Mexiko zur Annahme vor (Fn. 83), S. 12.
[89] Pelikan, J. – Döbeling, T. EU-Mercosur-Abkommen: Folgen für den Agrar- und Ernährungssektor, Thünen Institut für Marktanalyse, 2020/11, S. 2; Böhm, W. – Gabriel, A. Mercosur-Deal mit Sicherheitsnetz, Die Presse, vom 4. September 2025, S. 6 sprechen irrigerweise von nur 99 Tonnen Rindfleisch.
[90] Auer, M. Flut an Billigfleisch? Märchen gegen Mercosur, Die Presse, vom 18. September 2025, S. 17.
[91] Handel: EU-Kommission schlägt Mercosur- und Mexiko-Abkommen zur Annahme vor, Vertretung der Kommission in Deutschland, vom 3. September 2025, S. 2.
[92] WTO, Agreement on Government Procurement 2012 and related WTO legal texts (2014), S. 8 ff.
[93] IV-Standpunkt, Das Partnerschaftsabkommen zwischen der EU und Mercosur, September 2025, S. 3.
[94] IV-Standpunkt, Das Partnerschaftsabkommen zwischen EU und Mercosur, (Fn. 93), S. 4.
[95] EU-Kommission stellt neues KI-Tool für Warnmeldungen und Betrugsbekämpfung bei Lebensmitteln vor, IP/26/584.
[96] Eingeführt durch die Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des EP und des Rates vom 17. Dezember 2013, ABl. L 347, vom 20. 12. 2013, S. 671 ff.
[97] Kommission begrüßt politische Einigung über Stärkung der Position der Landwirte in der Lebensmittelversorgungskette, Pressemitteilung, vom 6. 03. 2026.
[98] Vgl. Fn. 36.
[99] Kommission legt Vorschläge für Abkommen mit dem MERCOSUR und mit Mexiko zur Annahme vor, Pressemitteilung vom 3. September 2025, S. 1 f.
[100] Europäische Kommission, Fragen und Antworten zum Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur, QANDA/24/6245, vom 17. 01. 2026, S. 2.
[101] Europäische Kommission, Fragen und Antworten zum Partnerschaftsabkommen EU-Mercosur (Fn. 100), S. 3.
