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Teil 1: Der Beitritt der EU zur EMRK
Einführung
Bereits Ende der 1970er Jahre des vorigen Jhdt. kam es sowohl in der EG als auch im Europarat zu (in)formellen Gesprächen über die Möglichkeit eines Beitritts der Europäischen Gemeinschaft (EG) zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), bevor das Thema mit der Verabschiedung der „Charta der Grundrechte“ der EU, am 7. Dezember 2000, erneut in den Vordergrund rückte. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 und des Protokolls Nr. 14 zur EMRK am 1. Juni 2010 ist der Beitritt aber nicht länger nur ein Wunsch, sondern eine rechtliche Verpflichtung geworden.
Nach zwei negativen Gutachten des EuGH – Gutachten 2/94 vom 28. März 1996 und Gutachten 2/13 vom 18. Dezember 2014 – wurden die dadurch unterbrochenen Beitrittsverhandlungen im September 2020 wieder aufgenommen und im März 2023 vorläufig abgeschlossen. Dabei konnten alle offenen Fragen einer Klärung zugeführt werden, mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) in der EU. Im Mai 2024 nahm das Ministerkomitee des Europarates dann die vorläufige Einigung und die Absicht der EU, die noch offene „GASP-Frage“ intern zu klären, mit Genugtuung zur Kenntnis. Diese Vorgänge werden anschließend im Teil 1) näher dargestellt.
Sollte es tatsächlich zu einem Beitritt der EU zur EMRK kommen, dann wären die Gerichte der EU gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV an die EMRK gebunden und zwar im Lichte der Judikatur von deren Gerichtshof, nämlich dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Damit könnte der EuGH seine bisherige „elastische Judikatur“ der Übernahme von EMRK-Bestimmungen via allgemeine Rechtsgrundsätze[1] nicht mehr fortsetzen.
Was das Asyl– und Migrationsrecht im Speziellen betrifft, so müssten sich nach dem Beitritt die Maßnahmen auf dem Gebiet der Asylpolitik und -praxis konkret an der EMRK messen lassen. Zwar ist der ständigen Judikatur des EGMR in Bezug auf die EMRK kein Recht auf politisches Asyl zu entnehmen, trotzdem hat der EGMR, auf der Basis von Art. 3 EMRK, einen gewissen Maßstab für den Umgang mit Geflüchteten und den Schutz vor Abschiebungen judikativ entwickelt, der über den des EuGH hinausgeht.
Das, nunmehr über Art. 52 Abs. 3 EU-Grundrechte-Charta als Auslegungsmaßstab für die EU-Grundrechte heranzuziehende „Refoulement-Verbot“ aus Art. 3 EMRK, würde nach einem Beitritt der EU zur EMRK unmittelbar gelten und binden, sodass zB aktuell bereits vorgelagerte Maßnahmen, wie zB die Grenzüberwachung und das im „Asylpakt 2020“ vorgeschlagene „Screening“, damit in Konflikt kommen würden. Ganz allgemein würde ein Beitritt den bisherigen politischen Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten in Asyl- und Migrationsfragen stark beschränken und so deren Möglichkeiten beeinträchtigen, ihre Bevölkerungen ua vor kriminellen Straftätern zu schützen, wie dies auch im „offenen“ Brief der 9 Staats- und Regierungschefs vom 22. Mai 2025 angedeutet wurde. Diese Probleme werden im Teil 2) näher abgehandelt.
Der Grund für das Fehlen eines Grundrechtskatalogs im EWG-Vertrag
Im Gegensatz zum Europarat, in dessen Schoß am 4. November 1950 die „Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ (EMRK) unterzeichnet wurde, enthielt der EWG-Vertrag vom 25. März 1957 keinen eigenen Grundrechtskatalog. Lediglich zwei Bestimmungen, rein technischer Natur, bezogen sich auf die EMRK: gemäß der „Altvertragsregelung“ in Art. 234 EWGV[2] hatten die fünf, der damaligen sechs EWG-Gründungstaaten, die die EMRK bereits ratifiziert hatten, die Verpflichtung, „alle geeigneten Mittel anzuwenden“, um eventuelle Unvereinbarkeiten zwischen beiden Vertragsregimen zu beheben. Dazu kam noch die Bestimmung des Art. 230 EWGV[3], aufgrund derer die EWG jede zweckdienliche Zusammenarbeit mit dem Europarat herbeizuführen hatte. Inhaltliche Aussagen über eventuelle meritorische Auswirkungen der EMRK auf das Gemeinschaftsrecht der EWG fehlten allerdings vollständig.
Der Grund dafür war einfach der, dass die Gründungsväter der EWG diese regionale Präferenzzone iSv Art. XXIV GATT[4] als bloßen „Zweckverband funktioneller Integration“[5] zur Herbeiführung einer „Zollunion im Warenverkehr“ (Art. 9 EWGV) bzw. eines späteren „Gemeinsamen Marktes“ (Art. 8 EWGV) angesehen hatten, der aufgrund dieser – rein „technischen“ Ausgestaltung – niemals in die Lage kommen könnte, in geschützte individuelle Grundrechtspositionen einzugreifen. Dementsprechend verankerten sie auch keinen Grundrechtskatalog im EWG-Vertrag[6] und überließen es damit letztlich dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH), durch eine „prätorianische“ Judikatur einen Grundrechtsschutz richterrechtlich auszubilden, um damit das Rechtstaatlichkeitsgebot der EWG abzusichern.[7]
Die Wende kam am Ende der 12-jährigen Übergangszeit der EWG im Jahre 1969 mit der Rechtssache Stauder v. Stadt Ulm[8], in der sich der EuGH (mit Sitz in Luxemburg) erstmals auf die „in den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung (…) enthaltenen Grundrechte der Person“ berief, die zum einen auf den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten, und zum anderen, auf den von diesen abgeschlossenen völkerrechtlichen Menschenrechtsschutz-Verträgen beruhten. Damit war erstmals (auch) ein Bezug zur EMRK hergestellt, deren einzelne Bestimmungen eine den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten gleichrangige Rechtserkenntnisquelle darstellten. Die EMRK wurde dabei aber nicht als eine eigene Rechtquelle angesehen, sondern rechtsanalog – via allgemeine Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten – in das Gemeinschaftsrecht übertragen.[9]
„Staatsgewalt“ versus „Verbandsgewalt“ einer IO
Was dabei aber nicht entsprechend berücksichtigt wurde, war der Umstand, dass es sich bei der EMRK um eine völkerrechtliche Konvention zum Schutz der Menschenrechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt der Vertragsparteien handelte, die nicht zugleich auch gleichartig gegen Übergriffe der Verbandsgewalt einer Internationalen Organisation, wie der EWG, schützen konnte. Obwohl sowohl die Staatsgewalt der einzelnen Vertragsparteien der EMRK, als auch die Verbandsgewalt der EWG, hoheitliche öffentliche Gewalten darstellten, war deren Entstehung, Ausgestaltung, Eingriffstiefe und „Schranken“-Situation völlig unterschiedlich. Es verbot sich daher eine undifferenzierte Gleichsetzung einer möglichen Verletzung der EMRK durch Eingriffe der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten im Vergleich zu solchen, die durch das verbandliche Sekundärrecht der Organe der EWG gesetzt werden konnten.
Um die Probleme eines bloß richterrechtlich ausgebildeten Grundrechtsschutzes – der naturgemäß anlassbezogen, punktuell und unsystematisch erfolgte – gleichsam „mit einem Schlag“ zu beheben, wurde von den Organen der EWG schon vor nunmehr 45 Jahren (sic) ein Beitritt der EWG zur EMRK angeregt, literarisch inspiriert durch eine Publikation von Heribert Golsong, der rechtstechnisch dafür ein Protokoll vorschlug.[10] So forderte die Europäische Kommission in ihrem Memorandum vom 4. April 1979[11] erstmals einen Beitritt der EWG zur EMRK, dem sich das Europäische Parlament mit seiner Entschließung vom 29. Oktober 1982[12] anschloss und diesen Wunsch auch in regelmäßigen Abständen wiederholte.[13]
Bevor auf diese grundlegende Fragestellung näher eingegangen werden kann, muss zuvor aber eine vertiefte Darstellung der enormen Komplexität eines solchen Beitritts der EU zur EMRK gegeben werden, um die damit verbundenen Probleme näher zu veranschaulichen. Der Verfasser kann sich dabei ua auf drei von ihm bereits vor 15 Jahren (!) – nämlich 2010, 2011 und 2012 – verfasste Studien[14] stützen, in denen er diesen komplexen Fragestellungen schon einmal nachgegangen war.
Bindung der EU an die EMRK?
Zum Zeitpunkt der Gründung der EWG (1957) waren alle Gründungsmitglieder – bis auf Frankreich, das die EMRK erst am 3. Mai 1974 ratifizierte – bereits Ratifikanten der EMRK (1950), sodass diese für sie einen sog. „Altvertrag“ iSv Art. 234 EWGV (jetzt Art. 351 AEUV) darstellte, dessen Bestimmungen zu beachten waren. Aus völkerrechtlicher Sicht ist es nämlich unzulässig, dass sich Staaten ihrer völkerrechtlichen Pflichten dadurch entledigen, dass sie die dafür notwendigen Handlungsbefugnisse auf Internationale Organisationen (IO) übertragen.[15]
Damit waren die Gründungsmitglieder bei der Konzipierung der Verbandsgewalt der EWG an die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) gebunden, woran sie der Gerichtshof der EMRK (EGMR), mit Sitz in Straßburg, in seiner Judikatur auch erinnerte. Aus der Sicht des EGMR sind die EMRK-Vertragsstaaten, auch wenn sie einen Teil ihrer Hoheitsrechte auf die EU übertragen haben, weiterhin zur Einhaltung der EMRK verpflichtet.[16] Davon gibt es allerdings Ausnahmen. Für den Fall, dass ein Mitgliedstaat sich an eine ihm obliegende Verpflichtung aus dem Unionsrecht gehalten hat, vermutet der EGMR – aufgrund der Gleichrangigkeit zwischen EMRK und Unionsrecht – eine Grundrechtskonformität des Handelns.[17] Darüber hinaus sind die Staaten nur dann für Verstöße verantwortlich, sofern die nationalen Behörden in irgend einer Form daran beteiligt waren. So wurde im Fall des ehemaligen Beamten der Europäischen Kommission Bernard Connolly[18] dessen Beschwerde an den EGMR wegen Verletzung der Meinungsfreiheit gegen 15 EU-Mitgliedstaaten deswegen als unzulässig abgelehnt, weil die Entlassung nicht von den nationalen Behörden, sondern ausschließlich von Unionsinstitutionen durchgeführt wurde.
Anhand dieses Judikats wird deutlich, welchen Nutzen ein Beitritt der EU zur EMRK bringen würde, da eine Beschwerde gegen die EU selbst fortan ratione personae zulässig wäre. Durch die Kontrolle des hoheitlichen Handelns der EU durch den EGMR würde damit ein umfassenderer Menschenrechtsschutz gewährleistet, aber auch die Kohärenz der Judikaturen zwischen dem EuGH und dem EGMR angestrebt.[19]
Die Übertragung der Hoheitsgewalt von EMRK-Vertragsstaaten auf eine IO, wie hier die EU, hat eben nicht automatisch zur Folge, dass auch diese an die EMRK gebunden ist. Obwohl alle EU-Mitgliedstaaten der EMRK beigetreten sind, und somit ihr Handeln am Maßstab der EMRK vom EGMR gerichtlich überprüft werden kann, ist eine Überprüfung von Handlungen der Unionsorgane mangels eines Beitritts der EU zur EMRK nicht möglich.[20] Die Organe der EG sind in ihrem Handeln daher nicht an die EMRK gebunden, solange die EG nicht selbst der EMRK beigetreten ist.
Wird die EU aber Vertragspartei der EMRK, dann kann der EuGH alle Rechtsakte der Organe und Einrichtungen der EU auf ihre Übereinstimmung mit der EMRK überprüfen. Dies würde bedeuten, dass jemand, der sich durch ein Organ der EU in seinen Rechten verletzt sieht – nach Erschöpfung aller innerstaatlichen Rechtsbehelfe – die Angelegenheit vor den EGMR bringen kann. Der EGMR wäre dann die letzte und höchste Instanz, um den Schutz der Grundrechte zu gewährleisten.
Bereits Ende der 1970er Jahre kam es sowohl in der EG als auch im Europarat zu (in)formellen Gesprächen über die Möglichkeiten eines Beitritts der EG zur EMRK, bevor das Thema mit der Verabschiedung der Charta der Grundrechte der EU[21], am 7. Dezember 2000, erneut in den Vordergrund rückte. Bereits im Vorfeld der Beitrittsverhandlungen forderte der Europäische Rat im sog. „Stockholmer Programm“ vom 11. Dezember 2009 die Kommission auf, „vordringlich einen Vorschlag für den Beitritt der EU zur EMRK vorzulegen“, da es „nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon äußerst wichtig ist, dass die Union rasch der EMRK beitritt“.[22] Auf der Seite des Europarates wiederum hatte die Parlamentarische Versammlung bereits am 17. April 2008 dem Ministerkomitee die sofortige Aufnahme von Verhandlungen mit der EU über deren Beitritt zur EMRK empfohlen,[23] nachdem sie sich bereits seit Mitte der 1990er Jahre mehrfach für einen solchen Beitritt ausgesprochen hatte.[24]
Was die Position Österreichs zum Beitritt der EU zur EMRK betrifft, so wird dieser bereits in der Stellungnahme des Ständigen Unterausschusses des Hauptausschusses in Angelegenheiten der Europäischen Union des Nationalrates vom 18. Jänner 2011 gem. Art. 23e Abs. 3 B-VG „ausdrücklich begrüßt“ und die Bundesregierung ersucht, auf einen raschen Abschluss der Beitrittsverhandlungen in diesem Sinne hinzuwirken.[25]
Das erste negative Gutachten 2/94 des EuGH
Mit nunmehr ganzen 45 Jahren Dauer ist die Diskussion über einen EMRK-Beitritt der Gemeinschaften bzw. der Union damit tatsächlich eine „unendliche Geschichte“ geworden, wie dies in der Literatur zutreffend festgestellt wurde.[26] Zunächst forderte die Kommission einen solchen Beitritt in ihrem Memorandum vom 4. April 1979[27], dem sich das EP in seiner Entschließung vom 27. April 1979[28] befürwortend anschloss. Drei Jahre später erließ das EP am 29. Oktober 1982 eine neuerliche Entschließung, der in der Folge weitere einschlägige Resolutionen folgten. Die Kommission legte Ende 1990 neuerlich einen weiteren Vorschlag[29] vor, aber auch dieser konnte den zögernden Rat nicht überzeugen. Um seine Zweifel zu zerstreuen, ersuchte der Rat – obwohl noch kein Text eines geplanten Beitrittsabkommens vorlag[30] – mit Antragsschrift gem. Art. 228 Abs. 6 EGV vom 26. April 1994 – den EuGH um die Erstellung eines (abstrakten) Gutachtens, das der Gerichtshof am 28. März 1996 auch vorlegte (Gutachten 2/94)[31] und in dem er die Zulässigkeit eines Beitritts der EG zur EMRK mangels Rechtsgrundlage verneinte.
Als Begründung dafür stellte der EuGH fest, dass der Beitritt der EG zur EMRK eine Systemänderung von „verfassungsrechtlicher Dimension“ sei und „eine wesentliche Änderung des gegenwärtigen Gemeinschaftssystems des Schutzes der Menschenrechte zur Folge habe, da er die Einbindung der Gemeinschaft in ein völkerrechtliches, andersartiges institutionelles System und die Übernahme sämtlicher Bestimmungen der Konvention in die Gemeinschaftsrechtsordnung mit sich brächte. Eine solche Änderung des Systems des Schutzes der Menschenrechte in der Gemeinschaft (…) wäre von verfassungsrechtlicher Dimension und ginge daher ihrem Wesen nach über die Grenzen des Art. 235 EGV hinaus. Sie kann nur im Wege einer Vertragsänderung vorgenommen werden“[32]. Damit war vorerst ein Beitritt der EG zur EMRK mangels Rechtsgrundlage nicht möglich.
Ausdrücklich wird im Bericht zum Gutachtensantrag des Rates aber auch ausgeführt, dass – trotz der notwendigen Änderung der EMRK und der einschlägigen Protokolle – „die „Gemeinschaft jedoch nicht beabsichtige, Mitglied des Europarats zu werden“.[33] Zwischen beiden Beitritten muss in diesem Zusammenhang begrifflich genau unterschieden werden. Zum einen stand, gemäß ihrem damaligen Art. 59 Abs. 1, die EMRK nur Mitgliedern des Europarates offen, und zum anderen mussten die Mitglieder des Europarates – gem. Art. 4 der Satzung des Europarates – europäische Staaten sein, sodass die EG, als Internationale Organisation, gem. der damaligen Rechtslage, weder dem Europarat noch der EMRK beitreten konnte.
Die Pflicht zum Beitritt der EU zur EMRK
Die Regierungskonferenz 1996 zur Ausarbeitung des Vertrages von Amsterdam (1997) begann zwar am 29. März 1996, dh einen Tag nach Verkündung des Gutachtens 2/94 (!), reagierte darauf aber nicht und schuf weder eine Rechtsgrundlage für den Beitritt noch ordnete sie die Ausarbeitung eines eigenen Grundrechte-Katalogs an. Es war erst dem „Verfassungs-Konvent“, der von Ende Februar 2002 bis Juli 2003 tagte, vorbehalten, die Frage eines EMRK-Beitritts der EU in seinem endgültigen Entwurf des „Verfassungs-Vertrages“ vom 12. Juni 2003 anzusprechen. Diesbezüglich sah dessen Art. I-7 Abs. 2 EVV ausdrücklich vor: „(…) die Union strebt den Beitritt zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten an“.[34]
Nach dem Scheitern des „Verfassungs-Vertrages“ (2004)[35], der in seinem Art. I-9 Abs. 2 EVV erstmals eine Rechtspflicht zum Beitritt vorgesehen hatte[36], wurde die Beitrittsverpflichtung durch den späteren Vertrag von Lissabon (2007) in Art. 6 Abs 2 EUV in hortativer Sprache, wie folgt, verankert: „Die Union tritt der EMRK bei“.[37]
Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 und des (Änderungs-)Protokolls Nr. 14 zur EMRK[38], am 1. Juni 2010, ist der Beitritt damit zu einer rechtlichen Verpflichtung geworden.
Art. 6 Abs. 2 EUV stattet in diesem Zusammenhang die EU aber nicht nur mit der Kompetenz zum Beitritt zur EMRK aus, sondern verpflichtet diese sprachlich geradezu zu einem solchen Beitritt. Damit kommt es aber genau zu der vom vorerwähnten Gutachten 2/94 prognostizierten „Systemänderung von verfassungsrechtlicher Dimension“. Die völlig anders strukturierte Verbandsgewalt der EU hat sich nunmehr der EMRK – einer völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzkonvention, die allein gegen Übergriffe der Staatsgewalt ihrer Mitgliedstaaten konzipiert wurde – zu unterwerfen und ihr Primär- und Sekundärrecht vom Gerichtshof der EMRK (EGMR) überprüfen zu lassen.
Dieser Paradigmenwechsel wird durch das Protokoll (Nr. 8) zu Artikel 6 Abs. 2 EUV[39] zu „mildern“ versucht, da dieses feststellt, dass trotz des EMRK-Beitritts „die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben“. Des Weiteren wird in der Erklärung (Nr. 2) zu Art. 6 Abs. 2 EUV[40] noch festgestellt, „dass der Gerichtshof der EU und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem regelmäßigen Dialog stehen; dieser Dialog könnte beim Beitritt der Union zur EMRK intensiviert werden“. Diese beiden „Beschwichtigungen“ können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich beim Beitritt der EG/EU zur EMRK um einen veritablen Paradigmenwechsel handelt, der zwei bisher getrennt voneinander agierende Menschenrechtsschutzregime, die nicht strukturgleich ausgestattet sind, zusammenführt und ineinander verzahnt.
Bisher wurde die Judikatur des EuGH durch die Rechtsprechung des EGMR des Öfteren (bloß) „inspiriert“, ohne dass allerdings direkter Bezug darauf genommen wurde. Lediglich in der Rs. Nold[41] verwies der EuGH auf ein Judikat des EGMR, ohne diesen allerdings namentlich zu erwähnen. Die Existenz eines gleichwertigen Schutzes der Menschenrechte in der Judikatur des EuGH und des EGMR, veranlasste den EGMR – unter bestimmten Umständen – von einer Vermutung der Vereinbarkeit mit der EMRK auszugehen, die er in seinem Urteil Bosphorus[42] auch näherausführte.
In der einschlägigen Literatur wird dazu allerdings die Vermutung geäußert, dass dieser „Solange“-Vorbehalt, nach dem Beitritt der EU zur EMRK, aufgegeben werden muss, da das sekundäre Unionsrecht dann der umfassenden Kontrolle durch den EGMR unterliegt.[43]
Das Änderungsprotokoll (Nr. 14) zur EMRK
Um aber den Beitritt der EG bzw. EU zur EMRK auf Seiten der EMRK rechtstechnisch überhaupt erst ermöglichen zu können – gem. Art. 59 Abs. 1 EMRK stand diese ja nur Mitgliedern des Europarates offen, die gem. Art. 4 der Satzung des Europarates (europäische) Staaten sein müssen – fügte Art. 17 des 14. (Änderungs)Protokolls zur EMRK (2004)[44] dem Art. 59 EMRK einen zweiten Absatz hinzu, der lakonisch feststellt: „Die EU kann dieser Konvention beitreten“, ohne dass dabei auch nur irgend eine Änderung/Anpassung der „staatenorientierten“ EMRK an die Besonderheiten der internationalen Organisation „Europäische Union“ und deren Verbandsgewalt vorgenommen wurde. Als „Änderungsprotokoll“ zur EMRK bedurfte das 14. Protokoll der Ratifizierung durch alle 47 Mitgliedstaaten des Europarates, ein Vorgang, der durch das Zögern Russlands, erst am 1. Juni 2010 abgeschlossen werden konnte.
Rechtstechnisch handelte es sich dabei um eine bloße „lex specialis“-Regelung, mittels derer die EU als Ratifikant der EMRK zugelassen wurde, ohne dass sie gleichzeitig aber Mitglied des Europarates werden musste, was für die anderen Konventionsstaaten gem. Art. 4 der Satzung des Europarates aber verpflichtend ist (sic). Da es, gleichzeitig dazu, aber zu keiner wie immer gearteten begrifflichen Anpassung der staatenorientierten EMRK an die Voraussetzungen der Internationalen Organisation EU kam, sind alle staatsbezogenen Begrifflichkeiten in der EMRK mutatis mutandis so zu verstehen, dass sie auch auf die EU, als Internationale Organisation, angewendet werden können. Folgerichtig soll, gem. Art. 1 Abs. 2 des Entwurfs des Beitrittsabkommens, Art. 59 Abs. 2 EMRK durch zwei Absätze dahingehend ergänzt werden.
Das zweite negative Gutachten 2/13 des EuGH
Am 26. Mai 2010 erteilte das Ministerkomitee des Europarates seinem Lenkungsausschuss für Menschenrechte (CDDH) ein Ad-hoc-Mandat, in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission, das notwendige Rechtsinstrument für den Beitritt auszuarbeiten. Unmittelbar danach, nämlich am 4. Juni 2010, erteilten wiederum die EU-Justizminister der Europäischen Kommission das Mandat, in ihrem Namen die Beitrittsverhandlungen zu führen.
Nachdem die EU im Juli 2010, unmittelbar nach dem Inkrafttreten des Protokolls Nr. 14 zur EMRK sowie des Vertrags von Lissabon, Verhandlungen mit dem Europarat über den Entwurf einer Beitrittsübereinkunft aufgenommen hatte, konnte am 5. April 2013 dieser Entwurf fertiggestellt werden, der aus einem umfassenden Paket von Rechtsinstrumenten bestand, in denen die Modalitäten des Beitritts der EU zur EMRK festgelegt wurden[45]. In der Folge forderte die Kommission am 4. Juli 2013 den EuGH auf, über die Vereinbarkeit dieses Entwurfs einer Beitrittsübereinkunft mit den Verträgen der EU zu entscheiden.
In seinem Gutachten gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV (Gutachten 2/13), vom 18. Dezember 2014[46], erklärte der EuGH den Beitritt der EU zur EMRK neuerlich für nicht mit Art. 6 Abs. 2 EUV und dem dazugehörigen Protokoll (Nr. 8)[47] vereinbar und begründete dies damit, dass im Falle eines Beitritts, so wie er im geplanten Beitrittsabkommen[48] vorgesehen war, der EGMR ermächtigt wäre – unter anderem – über die Vereinbarkeit bestimmter Handlungen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) mit der EMRK zu entscheiden, was darauf hinausliefe, die gerichtliche Kontrolle der genannten Handlungen der EU – wenn auch beschränkt auf die Beachtung der durch die EMRK gewährleisteten Rechte – ausschließlich einem unionsexternen Organ anzuvertrauen[49]. Wie der Gerichtshof schon in seinem Gutachten 1/09[50] vom 8. März 2011 festgestellt hatte, darf eine solche Übertragung aber keinesfalls vorgenommen werden.[51] Im Übrigen ist es „nicht unwahrscheinlich“, dass der EuGH in der Folge gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV aufgefordert wird, die Vereinbarkeit des Abschlusses des Beitrittsabkommens mit den primärrechtlichen Vorgaben gutachtlich zu prüfen.[52]
Damit hat der EuGH seinen „Widerwillen“ bestätigt, die Unionsrechtsordnung – und insbesondere seine eigenen Urteile – einer externen Überprüfung durch den EGMR zu unterwerfen, was vor allem eine Missachtung seiner ausschließlichen Zuständigkeit zur Streitbeilegung gem. Art. 344 AEUV darstellen würde.
Wohl unter dem Eindruck der differenzierten Schlussanträge der Generalanwältin Juliane Kokott, die ausführte, dass es ihr „nicht als zweckmäßig erschiene, den Abkommensentwurf beim derzeitigen Stand seiner Formulierung für mit den Verträgen als unvereinbar zu erklären“,[53] kommt ein Kommentator des Gutachtens 2/13 zu der Ansicht, „dass es zum ersten Mal erscheint, als ob der EuGH Sand ins Getriebe des EMRK-Beitritts streuen wollte“ (und) „dass sich der Eindruck kaum vermeiden lasse, dass der Gerichtshof den EMRK-Beitritt der EU vielleicht nicht unmöglich, aber wohl sehr schwierig gestalten wollte“.[54]
Das Gutachten 2/13 wurde in der einschlägigen Literatur sowohl heftig kritisiert[55], als auch verteidigt[56].
Präjudizwirkung des Urteils des EuGH in den verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P?
Bevor das Beitrittsabkommen der EU zur EMRK angenommen werden kann, muss jedoch noch eine unionsinterne Lösung für die gerichtliche Grundrechtskontrolle in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erarbeitet werden. Diesbezüglich hatte das Urteil des EuGH vom 10. September 2024 in den verbundenen Rs. C-29/122 P und C-44/22 P (KS und KD v. Rat)[57] das Potential, die EuGH-Zuständigkeit im Bereich der GASP zu präzisieren und damit eine Brücke für den Beitritt der EU zur EMRK zu schlagen.[58]
Den Hintergrund des Falles bildet eine Schadensersatzklage gem. Art. 268 iVm Art. 340 Abs. 2 AEUV. Gegenstand derselben sind die Handlungen und Unterlassungen der EU-Rechtsstaatlichkeitsmission im Kosovo (EULEX Kosovo), der unter anderem die Untersuchung schwerer Verbrechen, die sich im Umfeld des Kosovo-Konflikts 1998/1999 ereignet hatten, oblag. Bei KS und KD handelt es sich um hinterbliebene Familienangehörige der Opfer von Kriegsverbrechen, die diverse Menschenrechtsverletzungen im Zuge der Aufarbeitung dieser Verbrechen durch die EULEX Kosovo rügten und damit das EuG befassten, das sich aber 2021 mit dem Argument für unzuständig erklärte, dass es sich dabei um solche Handlungen und Unterlassungen gehandelt habe, die von politischem oder strategischem Charakter gewesen und damit von der Unionsgerichtsbarkeit ausgeschlossen seien.[59] Dagegen legten KS und KD, aber auch die Kommission, am 12. bzw. am 19. Januar 2022 Rechtsmittel beim EuGH[60] ein.
Mit seinem Urteil in den vorerwähnten Rs. KS und KD v. Rat hob der EuGH den Beschluss des EuG auf, mit dem es sich für offensichtlich unzuständig erklärt hatte, über die Klage von KS und KD zu entscheiden, weil diese politische oder strategische Fragen im Zusammenhang mit der Umsetzung der GASP betreffe. Im Übrigen wies der EuGH die Rechtsmittel aber zurück und verwies die Sache wieder an das EuG zurück, damit es über die Zulässigkeit und gegebenenfalls die Begründetheit der von KS und KD erhobenen Klagen entscheidet.
Damit befasste sich der EuGH erstmals grundsätzlich mit dem in Art. 275 Abs. 1 AEUV iVm Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV vorgesehenen Ausschluss seiner Zuständigkeit in Bezug auf Maßnahmen der EU im Bereich der GASP, wobei der Ausschluss des Rechtsschutzes aber nur originär politische Entscheidungen, nicht aber Verwaltungsmaßnahmen, die in Vollzug solcher Entscheidungen getroffen werden, betrifft. In diesem reduzierten Umfang ist der Rechtsschutzausschluss laut EuGH auch mit den Rechtsschutz-Vorgaben der EMRK vereinbar.[61]
Der Ausschluss der Zuständigkeit der Unionsgerichte für GASP-Maßnahmen bildete bisher einen gravierenden Stolperstein für den in Art. 6 Abs. 2 EUV vorgesehenen Beitritt der EU zur EMRK, nachdem der EuGH in seinem vorerwähnten Gutachten 2/13[62] beanstandet hatte, dass der EGMR im Falle eines Beitritts der EU die Vereinbarkeit von GASP-Rechtsakten mit der EMRK prüfen könne, die der Unionsgerichtsbarkeit nicht unterworfen sind.[63]
Da nach dem Beitritt der EU zur EMRK diese Bestandteil des Unionsrechts würde, wäre auch der Bereich der GASP am Maßstab der EMRK zu messen. Es ergäbe sich also die Konstellation, dass der EGMR die Einhaltung der Rechte aus der EMRK im Bereich der GASP überprüfen würde, ohne dass der EuGH selbst die Kompetenz dazu besitzt. Genau das wird aber vom EuGH kritisiert, da es mit dem Unionsrecht unvereinbar wäre, dessen Kontrolle ausschließlich einem externen Organ anzuvertrauen.[64] Dabei wird aber vom EuGH selbst vergessen, dass das Rechtsschutzsystem der EU nicht ausschließlich auf den EuGH zentriert ist, sondern für den Fall, dass durch fehlende Kompetenzen der Unionsgerichte eine Rechtsschutzlücke entsteht, es Aufgabe der mitgliedstaatlichen Gerichte ist, diese zu schließen. Genau das ist der Fall im Bereich der GASP. Die Überwachung obliegt damit den nationalen Gerichten.[65]
Die Lösung dieser Rechtsschutzfrage ist damit entscheidend für die Erfüllung des Beitrittsauftrags gem. Art. 6 Abs. 2 EUV, über dessen Realisierung seit 2020 in der „46+1“-Verhandlungsgruppe wieder verhandelt wird, worauf nachstehend einzugehen sein wird.
Das weitere Schicksal des Entwurfs der Beitrittsübereinkunft
Am 7. Oktober 2019, also nahezu fünf Jahre nach dem Gutachten 2/13 des EuGH, informierte die Europäische Kommission den Generalsekretär des Europarates, dass die EU nunmehr wieder bereit sei, die Verhandlungen über ihren Beitritt zur EMRK aufzunehmen. Im Jänner 2020 stimmten die Ständigen Vertreter (COREPER) der Fortsetzung der Verhandlungen zu, die im Juni 2020 auch erfolgte.[66] Anlässlich der Wiederaufnahme der Verhandlungen gaben die Generalsekretärin des Europarates, Marija Pejčinović Burić, und die Vizepräsidentin der EU-Kommission, Vĕra Jourová, am 29. September 2020 folgende Erklärung ab: „Der Beitritt der EU zur EMRK wird für den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten in Europa ein wichtiger Meilenstein sein (…) Der Beitritt der EU zur EMRK wird auch dazu beitragen, dass das EU-Recht und das System der Verträge des Europarates aufeinander abgestimmt und miteinander im Einklang sind. Außerdem wird durch den Beitritt sichergestellt, dass die EU derselben internationalen Menschenrechtskontrolle unterliegt wie ihre 27 Mitgliedstaaten und die 20 weiteren Länder des Europarats, die nicht Mitglieder der EU sind. Auch werden Bürgerinnen und Bürger das Handeln der EU vor dem EGMR anfechten können. Bei Verfahren vor dem EGMR zu mutmaßlichen Verletzungen, die aus dem EU-Recht herrühren, wird sich die EU ihren Mitgliedstaaten zudem anschließen können“.[67]
In der Folge hielt die Ad-hoc-Verhandlungsgruppe des Leitungskomitees für Menschenrechte des Europarates – im Format „47+1“, bzw. seit dem Ausschluss Russlands aus dem Europarat,[68] im Format „46+1“ – zwischen September 2020 und März 2023 weitere 14 Sitzungen ab. Die bisher letzte formale 18. Sitzung über den Beitritt der EU zur EMRK wurde von der Ad-hoc-Verhandlungsgruppe vom 14. bis 17. März 2023 abgehalten[69]. Dabei ging es den Verhandlungspartnern im Wesentlichen darum, den Entwurf des Beitrittsvertrages von 2011, unter Berücksichtigung der Vorbehalte, die der EuGH in seinem vorerwähnten Gutachten 2/13 geäußert hatte, entsprechend anzupassen.[70]
Die meisten dieser Vorbehalte wurden in vier sog. „Verhandlungs–Körben“[71] zusammengefasst, wobei über die ersten drei Körbe
(a) spezifische Mechanismen des EU-Verfahrens vor dem EGMR;
(b) Parteibeschwerden nach Art. 33 EMRK und Gutachtensanträge gem. Protokoll Nr. 16 zur EMRK; sowie
(c) Berücksichtigung des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens zwischen EU-Mitgliedstaaten, vorläufiges Einvernehmen erzielt werden konnte.
Fragen des vierten Korbes – Rechtsschutz gegen Handlungen der EU im Bereich der GASP – will die EU-Kommission allerdings unionsintern lösen und danach alle Verhandlungspartner davon unterrichten. Außerhalb der Körbe wurde namentlich die fehlende Koordinierung zwischen Art. 53 EMRK und Art. 53 der Grundrechte-Charta erörtert.[72]
Nachstehend soll in aller Kürze versucht werden, die wichtigsten Einwände des Gutachtens 2/13 sowie die dafür ausgearbeiteten Lösungsvorschläge der Ad-hoc-Verhandlungsgruppe in den einzelnen Körben darzustellen und kurz zu kommentieren.
Ausgewählte Probleme der aktuellen Beitrittsverhandlungen: Die „vier Körbe“
Im ersten Korb war die Einigung auf den sog. „Mitbeschwerdegegner-Mechanismus“ („co-respondent mechanism“) die wohl wichtigste inhaltliche Frage. Zum einen handelt die EU im Rahmen der EMRK nicht (immer) anstelle ihrer Mitgliedstaaten und zum anderen beruht die häufigste Konventionsverletzung auf der nationalen Durchführung eines Rechtsakts der EU. Für diese Fallkonstellation der (un)mittelbaren mitgliedstaatlichen Vollziehung, die in Art. 3 Abs. 2 des Entwurfs des Beitrittsabkommens vorgesehen ist, wurde dieser Mechanismus als eigenes Rechtsinstitut – in der einschlägigen Literatur auch als „Co-Verteidigungsmechanismus“, „Mitbeklagter“ oder „passive Streitgenossenschaft“ bezeichnet – vorgesehen, der allerdings vom Fall der „Nebenintervention“ iSd Beteiligung Dritter gem. Art. 36 EMRK abzugrenzen ist.
Dieser Mechanismus soll es – in Verfahren vor dem EGMR, in denen es um die Frage geht, ob ein Mitgliedstaat in Anwendung von Unionsrecht gegen die EMRK verstoßen habe – ermöglichen, die Aufspaltung der ursprünglich staatlichen Kompetenzen auf die EU und ihre Mitgliedstaaten zu ignorieren und die EU sowie den betroffenen Mitgliedstaat in dem Sinne als Einheit zu behandeln, dass eine Individualbeschwerde nach Art. 34 EMRK gegen die eine oder den anderen genügt, um den jeweils anderen in das Verfahren einzubeziehen und sie damit beide zu belangen.
Dabei sind folgende drei Fallkonstellationen zu unterscheiden, nämlich (a) die EU als Mitbeschwerdegegner, (b) ein Mitgliedstaat als Mitbeschwerdegegner sowie (c) eine Änderung des Status zum Mitbeschwerdegegner. Letztere Fallkonstellation kommt dann in Betracht, wenn eine Beschwerde sich sowohl gegen die EU als auch gegen einen oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten richtet. Der Status einer der beiden Beschwerdegegner kann somit nach Art. 3 Abs. 4 des Entwurfs des Beitrittsabkommens in den des weiteren Beschwerdegegners geändert werden, sofern dafür die Voraussetzungen entweder der ersten oder der zweiten Fallkonstellation vorliegen.
Der erste Korb betrifft weiters die „Vorabbefassung des EuGH“ iSd vorherigen Befassung des EuGH in Fällen, in denen der EGMR über die Konventionskonformität von sekundärem Unionsrecht abzusprechen hat, ohne dass der EuGH davor die Möglichkeit hatte, über die Konformität von sekundärem Unionsrecht mit den Konventionsrechten zu entscheiden.[73] Diese Regelung, die dem Vorabentscheidungsverfahren gem. Art. 267 AEUV ähnelt, erscheint grundsätzlich sachgerecht, gegen ihren Erlass durch Beschluss des Rates bestehen aber Bedenken. Angesichts der abschließenden Aufzählung der Zuständigkeiten des EuGH in den Art. 263 bis 273 AEUV könnte das entsprechende Verfahren nur durch eine Vertragsänderung eingeführt werden, da der Beschluss über den Abschluss des Beitrittsabkommens gem. Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 Satz 2 AEUV keine Vertragsänderung bewirken kann.[74]
Der zweite Korb betrifft die Regelung von Parteibeschwerden nach Art. 33 EMRK sowie von Gutachtenanträgen gem. Protokoll Nr. 16 zur EMRK, wobei diesbezüglich die Vorbehalte des EuGH in seinem Gutachten 2/13 vollinhaltlich berücksichtigt wurden.
Der dritte Korb betrifft die Berücksichtigung des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens („mutual trust“)[75] der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der EMRK. So hat der EGMR die Bedeutung der unionsinternen justiziellen Zusammenarbeit ausdrücklich anerkannt und übt mit Rücksicht auf die EU nur eine zurückgenommene Kontrolle der Verantwortlichkeit der EU-Mitgliedstaaten aus, die nur bei Vorliegen erheblicher Fehler („manifest deficiencies“) eingreift. Der Grundsatz einer nur auf „manifest deficiencies“ begrenzten Kontrolle des EGMR ist allerdings nicht unumstritten, wie zB die Rs. Bivolaru & Moldovan/Frankreich[76] zeigt, bei der die Abstufung zwischen einer normalen Prüfung des Art. 3 EMRK und des Vorliegens einer „manifest deficiency“ verschwimmt.[77]
Der vierte Korb betrifft den Rechtsschutz gegen Handlungen der EU im Bereich der GASP, der, wie vorstehend erwähnt, durch Art. 275 Abs. 1 AEUV iVm Art. 24 Abs. 1 UAbs. 2 EUV ja weitgehend ausgeschlossen ist. Dieser Ausschluss der Zuständigkeit betrifft aber nur originär politische und strategische Entscheidungen, nicht aber Verwaltungsmaßnahmen, die in Vollzug solcher Entscheidungen getroffen werden.[78] Stattdessen normiert Art. 274 AEUV iVm Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, dass die mitgliedstaatlichen Gerichte für den Rechtsschutz sorgen[79]. Nach einem Beitritt der EU zur EMRK wäre der EGMR allerdings ermächtigt, über die Vereinbarkeit bestimmter Handlungen im Rahmen der GASP mit der EMRK zu entscheiden, für deren Rechtmäßigkeitskontrolle dem EuGH aber die Zuständigkeit fehlen würde.[80] Damit wäre aber die gerichtliche Kontrolle von Handlungen der EU – wenngleich auch nur beschränkt auf die Beachtung der durch die EMRK gewährleisteten Rechte – ausschließlich einem unionsexternen Organ anvertraut, was der EuGH in seinem Gutachten 2/13 aber als rechtswidrig angesehen hat.[81]
Dementsprechend wird zur GASP eine unionsinterne Lösung erarbeitet, sodass dieser Bereich aus den Verhandlungen herausgelöst wurde. Damit gilt das Problem der Überprüfung von GASP-Rechtsakten als letzte ungelöste Frage. Im Mai 2024 nahm das Ministerkomitee des Europarates dann die vorläufige Einigung und die Absicht der EU, die noch offene „GASP-Frage“ intern zu klären, mit Genugtuung zur Kenntnis.
Außerhalb der Körbe wurde das Problem der fehlenden Koordinierung von Art. 53 EMRK und Art. 53 der Grundrechte-Charta im Bereich der Menschenrechte und Grundfreiheiten behandelt, wozu der EuGH angemerkt hatte, dass sichergestellt werden müsse, dass beide Bestimmungen aufeinander abgestimmt werden. Dabei ist aber zu beachten, dass es in Art. 53 EMRK nicht um Befugnisse oder Zuständigkeiten geht, sondern es sich dabei nur um eine Auslegungsregel handelt, die die präemptive Wirkung der übrigen EMRK-Bestimmungen begrenzen soll.[82]
Institutionelle Ausgestaltung des Beitrittsverfahrens der EU zur EMRK
Der Beitritt der EU zur EMRK bedarf des Abschlusses eines völkerrechtlichen Vertrages zwischen der EU und den EMRK-Vertragsparteien, der eine Fülle rechtsdogmatischer und -technischer Fragen aufwirft, auf die in aller Kürze eingegangen werden soll.
Das Beitrittsabkommen erfordert, auf Seiten der EU, gemäß Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 Satz 2 erster Halbsatz AEUV einen einstimmigen Beschluss des Rates. Nach Art. 218 Abs. 6 lit. a) Ziff. ii) iVm Abs. 8 UAbs. 2 AEUV muss der Rat vorab die Zustimmung des Europäischen Parlaments zum Abschluss des Beitrittsabkommens einholen. Gem. Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 Satz 2 zweiter Halbsatz AEUV wiederum tritt der Ratsbeschluss erst dann in Kraft, nachdem alle Mitgliedstaaten – im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften – diesem explizit zugestimmt haben.
Diese Konstruktion eines ratifikationsbedürftigen Ratsbeschlusses musste deshalb gewählt werden, um durch die Beteiligung der Mitgliedstaaten – als „Herren der Verträge“ – die normale Konsequenz eines Vertragsschlusses durch die EU hinsichtlich des Ranges des abgeschlossenen Vertrages zu umgehen. Gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV kommt den von der EU abgeschlossenen Verträge im Recht der Union lediglich ein Zwischenrang[83] zwischen primärem und sekundärem Unionsrecht – der sog. „Mezzanin-Charakter“ – zu. Durch die Ratifikationsbedürftigkeit erhält das Beitrittsabkommen aber primärrechtlichen Charakter, ohne allerdings bestehendes Primärrecht ändern zu können. Dementsprechend handelt es sich dabei um ein „schwächeres“, sog. „hinkendes“ Primärrecht[84] – das ja auf einem sekundärrechtlichen Beschluss des Rates aufruht – und das daher vom EuGH überprüft werden kann.
Der Grund für diese Vorgangsweise liegt darin, dass es nicht angeht, die EMRK bloß sekundärrechtlich („mezzanin-rangig“) im Unionsrecht zu verankern, während die vom EuGH judizierten EU-Grundrechte, sowie die „EU-Grundrechte-Charta“, gem. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 zweiter Halbsatz EUV, im Range von Primärrecht stehen. Die EMRK musste daher durch dieses besondere Vertragsabschlussverfahren in den Rang von Primärrecht „gehoben“ werden, wobei dieses bloß „sekundärrechtlich“ geschaffene Primärrecht mit dem „echten“ Primärrecht aber nicht völlig gleichwertig ist.
In Österreich käme es dadurch „janusköpfig“ zu einer Verdoppelung der parlamentarischen Genehmigungsverfahren. Sowohl der Beitrittsvertrag – aus der Sicht Österreichs als EMRK-Vertragspartei – als „politischer“ Staatsvertrag (Art. 50 Abs. 1 Ziff. 1 B-VG), als auch der Ratsbeschluss – als weiterer Staatsvertrag (Art. 50 Abs. 1 Ziff. 2 B-VG) – bedürften jeweils einer parlamentarischen Genehmigung.
Hinsichtlich letzterer Fallkonstellation ist gem. Art. 23i Abs. 4 B-VG[85] für die Annahme des Ratsbeschlusses Art. 50 Abs. 4 B-VG sinngemäß anzuwenden, sodass der Genehmigungsbeschluss durch den Nationalrat und den Bundesrat mit der jeweiligen Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen erfolgen muss.
Rechtswirkungen des Beitritts der EU zur EMRK
Die Rechtswirkungen des Beitritts der EU zur EMRK lassen sich anschaulich als „doppelte Bindung“ darstellen, nämlich zum einen als (a) unionsrechtliche und zum anderen als (b) völkerrechtliche Bindung.
Ad (a) Unionsrechtlich sind die EU und ihre Organe – dh auch der Gerichtshof der EU iSv Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 EUV – gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV an die EMRK (die nach dem Beitritt der EU ja Bestandteil des Unionsrechts wird) gebunden, und zwar im Lichte der Judikatur ihres Vertragsanwendungsorgans, nämlich des EGMR. Damit könnte es aber zu Spannungen zwischen den Judikaturlinien des EGMR und des EuGH kommen, da sich letzterer bei der Auslegung und Anwendung der EMRK an der Judikatur des EGMR ausrichten müsste. Schon bisher herrschte – unausgesprochen – ein solcher „judicial restraint“, wenngleich es einige wenige, dafür aber spektakuläre, Judikaturdivergenzen zwischen beiden Gerichtshöfen gegeben hat: so wurde der Schutz des Privatlebens/Hausrechts (Art. 8 EMRK) vom EuGH in der Rs. Hoechst (1989) anders gesehen, als dies 1992 in der Rs. Niemitz/Deutschland durch den EGMR der Fall war – wobei sich der EuGH in der Folge in der Rs. Roquette Frères (2002) aber ausdrücklich der Judikatur des EGMR anschloss; hinsichtlich der Meinungsfreiheit (Art. 10 EMRK) nahm der EuGH in der Rs. SPUC/Grogan (1991) eine andere Haltung als der EGMR im Fall Open Door and Dublin Well Woman (1992) ein; in Bezug auf die Verweigerung einer Zeugenaussage (wegen Selbstbelastung) divergierten die Urteile des EuGH in der Rs. Orkem (1989) und des EGMR im Fall Funke/Frankreich (1993); weitere Unterschiede zeigten sich in der EuGH-Entscheidung in der Rs. ERT (1991) und dem EGMR-Urteil im Fall Informationsverein Lentia/Österreich (1994) etc.[86]
Weitere unionsrechtliche Konsequenzen eines EMRK-Beitritts der EU wären ua: gem. Verweis in Art. 6 Abs. 1 EUV, betreffend die Auslegung des Rechts der EU auf die Art. 52 und 53 der EU-Grundrechte-Charta, gibt die EMRK den Mindestschutzstandard im Unionsrecht vor und kann diesbezüglich auch dem Primärrecht vorgehen; gem. Art. 216 Abs. 2 AEUV müsste die EU ein gegen sie ergangenes Urteil des EGMR befolgen; Unzulässigkeit einer Staatenbeschwerde gem. Art. 33 EMRK im Bereich der Grundrechte zwischen den EU-Mitgliedstaaten bzw. zwischen den Mitgliedstaaten und der EU wegen Verletzung des Judikaturmonopols des EuGH gem. Art. 344 AEUV; eine Grundrechts-Beschwerde der EU gegen einen Mitgliedstaat an den EGMR verbietet sich deswegen, da damit das Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV umgangen werden würde; eine Grundrechts-Beschwerde eines Mitgliedstaates gegen die EU wiederum verbietet sich deswegen, da damit die Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 AEUV umgangen werden würde, uam.
Ad (b) Völkerrechtliche Konsequenzen eines Beitritts der EU zur EMRK wären ua die Zulässigkeit einer Individualbeschwerde gem. Art. 34 EMRK gegen die EU, wobei aber vor allem folgende Vorfragen zu klären wären: wie ist in diesem Fall die von Art. 35 Abs. 1 EMRK geforderte „exhaustion of local remedies“ ausgestaltet? Muss dafür seitens des Beschwerdeführers vorher ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH gem. Art. 267 AEUV angeregt worden sein? Wie soll eine Klarstellung erfolgen, dass Art. 35 Abs. 2 lit. b) EMRK der Ergreifung einer Individualbeschwerde nicht entgegensteht, obwohl der EuGH befasst worden ist? etc.
Weitere völkerrechtlichen Konsequenzen wären ua: falls ein letztinstanzliches Gericht eines Mitgliedstaates das Stellen eines Vorabentscheidungsersuchen willkürlich unterlässt, so könnte dies eine Verletzung des Rechts auf ein „faires Verfahren“ gem. Art. 6 EMRK darstellen; gem. Art. 46 Abs. 1 EMRK müsste die EU ein gegen sie ergangenes Urteil des EGMR befolgen, wobei allerdings die Durchsetzbarkeit desselben eigens geregelt werden müsste, etc.[87]
Mitwirkung der EU in Organen des Europarates
Im Gefolge eines Beitritts der EU zur EMRK erwachsen ihr eine Reihe von Rechten und Pflichten, denen sie nur durch eine entsprechende Mitwirkung in den Organen des Europarates bzw. der EMRK nachkommen kann. Zunächst steht der EU gem. Art. 20 EMRK das Recht zu, einen Richter für den EGMR zu nominieren, der gem. Art. 22 EMRK von der Parlamentarischen Versammlung (PV) des Europarates – aus einer von der EU erstellten Dreier-Liste – gewählt wird. Für diese Wahl des EU-Richters im EGMR durch die PV reklamiert das Europäische Parlament eine spezielle Mitwirkung. Der EU-Richter wird ein „Vollrichter“ und nicht bloß ein „judex ad hoc“ sein.
Da es dabei mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zur Wahl eines Richters kommen dürfte, der die Staatsangehörigkeit eines EU-Staates besitzt, würde dieser Staat im EGMR über zwei Richter seiner Nationalität verfügen. Es müsste daher der EGMR seine Satzung bzw Verfahrensordnung in dem Sinn ändern, dass in einem Verfahren gegen deren Heimatstaat nur ein einziger Richter auf der Richterbank vertreten ist.
Die EU wird aber auch im Ministerkomitee (MK) des Europarates vertreten sein müssen, das ja gem. Art. 46 Abs. 2 EMRK den Vollzug der Urteile des EGMR zu überwachen hat, wobei sich die grundlegende Frage stellt, an der Überwachung welcher Urteile der EU-Vertreter im MK mitwirken muss: an allen, oder nur an solchen, an denen die EU beteiligt ist? Auch das dem MK gem. Art. 47 EMRK zustehende Recht, beim EGMR ein Gutachten über die Auslegung der EMRK und ihrer Protokolle zu erbitten, soll nur unter Beteiligung des EU-Vertreters ausgeübt werden.
Da die EU und ihre Mitgliedstaaten unter dem Loyalitätsgebot (Art. 4 Abs. 3 EUV) stehen und daher regelhaft parallel abstimmen – vor allem, wenn die EU der Haupt- oder Mitbeklagte ist – muss durch eine Änderung der GO des MK dafür gesorgt werden, dass der Vollzug der Urteile oder die Bedingungen für eine gütliche Austragung der Rechtssache durch das MK[88] darunter nicht leidet. Eine denkbare Möglichkeit dafür wäre ein Vorgehen, dass das MK einen Beschluss fasst, ohne formell abzustimmen, wobei es genügen würde, dass eine Mehrheit von Nicht-EU – Mitgliedstaaten ihre Meinung dazu abgibt.
Schlussbetrachtungen
Die vorstehenden Ausführungen belegen die besondere Komplexität des Beitritts einer internationalen/supranationalen Organisation (IO), wie der EU, zu einem multilateralen völkerrechtlichen Vertrag (EMRK) der zwischen deren Mitgliedstaaten abgeschlossen wurde.
Erstmals in der Geschichte des Völkerrechts tritt eine supranationale IO, mit einer eigenen, anwendungsbevorrangten hoheitlichen Verbandsgewalt, einer regionalen Menschenrechtsschutz-Konvention (EMRK) bei, die an sich nur gegen Übergriffe staatlicher Hoheitsgewalt konzipiert wurde.[89]
Obwohl alle EU-Mitgliedstaaten der EMRK beigetreten sind, und somit ihr Handeln am Maßstab der EMRK vom EGMR gerichtlich überprüft werden kann, ist eine Überprüfung von Handlungen der Unionsorgane mangels eines Beitritts der EU zur EMRK bisher nicht möglich gewesen.[90]
Mit dem Beitritt der EU zur EMRK wird aber diese Anomalie, dass die EU bisher der einzige europäische Rechtsraum war, in dem der Einzelne die Hoheitsakte eines Rechtsträgers nicht direkt vor einer externen Kontrollinstanz auf ihre Grundrechtskonformität hin überprüfen lassen konnte, beseitigt. Der Beitritt ermöglicht Beschwerden gegen die EU (derzeit vom EGMR für unzulässig erklärt) sowie gegen EU-Mitgliedstaaten, wenn diese EU-Recht umsetzen und keinen Ermessensspielraum haben (derzeit aufgrund der widerlegbaren „Bosphorus-Vermutung“[91] vor Überprüfung geschützt).[92]
Obwohl im Entwurf des Beitrittsabkommens die sich beim Beitritt der EU zur EMRK stellenden institutionell-prozeduralen und meritorischen Probleme – mit Ausnahme der GASP – offensichtlich gelöst werden konnten, ist es nicht ausgeschlossen, dass gem. Art. 218 Abs. 11 AEUV ein Gutachten des EuGH über die Vereinbarkeit dieses Abkommens mit den Verträgen eingeholt wird, wozu ein EU-Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission antragsberechtigt wären. Das Einbringen eines solchen Gutachtensantrags wurde selbst von Vassilios Skouris, dem Präsidenten des EuGH, für „nicht unwahrscheinlich“ gehalten.[93]
Der Grund dafür könnte darin gelegen sein, dass nach einem Beitritt der EU zur EMRK, der EuGH die einzelnen Bestimmungen der EMRK im Lichte der Judikatur des EGMR „tel quel“ zu übernehmen hätte und damit seine bisherige „elastische Judikatur“ der Übernahme von EMRK-Bestimmungen via allgemeine Rechtsgrundsätze nicht mehr fortsetzen könnte. Inwieweit sich der EuGH diesbezüglich über seine bisherigen Bedenken, sich nicht einem fremden Richterspruch beugen zu müssen – so wie er dies in seinem Gutachten 1/91[94] zu den EWR I-Kriterien noch ausgeschlossen hatte – hinwegsetzen könnte, bleibt offen.[95]
Es wird aber auch argumentiert,[96] „dass der EGMR das innerstaatliche Recht seiner Konventionsparteien als Teil der Fakten des Falls betrachtet.[97] In der Prüfung des konkreten Rechtsverstoßes bewertet er allerdings das Recht unter Einbezug der Auslegung und Anwendung der nationalen Gerichte.[98] In jedem Fall führt er aber keine eigenständige Auslegung des innerstaatlichen Rechts durch. Dies ist auf das Unionsrecht zu übertragen. Somit ist festzustellen, dass der EGMR das unionale Recht nicht bindend auslegen wird und damit den EWR I-Kriterien genügt.
Warum der Beitritt der EU zur EMRK nicht gleichzeitig auch einen solchen zum Europarat bedingt, wurde bereits ausgeführt,[99] ebenso wie der Umstand, dass die EG bzw. EU bisher nicht beabsichtigt hat, Mitglied des Europarates zu werden.[100] Trotzdem werden die institutionellen Beziehungen zwischen der EU und dem Europarat immer enger, sodass zumindest eine weitere Verdichtung derselben angestrebt wird.
So hat zum einen das Ministerkomitee des Europarates auf seiner 132. Sitzung den Beschluss betreffend die Zusammenarbeit zwischen dem Europarat und der Europäischen Union[101] angenommen und das Europäische Parlament am 18. April 2023 eine Entschließung zu den institutionellen Beziehungen zwischen der EU und dem Europarat[102] gefasst.[103] Letzteres Dokument wurde mit großer Mehrheit – mit 494 Stimmen bei 76 Gegenstimmen und 76 Enthaltungen – verabschiedet und enthält, neben der intensiven Befürwortung des Beitritts der EU zur EMRK, noch weitere Bereiche einer möglichen Intensivierung der Zusammenarbeit, wie zB einer „Partnerschaft im Rahmen des EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte“, einer „Zusammenarbeit im Bereich Bildung, Kultur und Sprachenvielfalt“ sowie einer „Parlamentarischen Zusammenarbeit“.
Es ist davon auszugehen, dass zum Jahresende 2025 die Frage des Beitritts der EU zur EMRK in ihre finale Phase tritt und hoffentlich auch positiv entschieden wird. Experten aus allen 47 Mitgliedstaaten des Europarates haben bereits 2015 davor gewarnt, dass „im Falle eines Nicht-Beitritts die reale Gefahr eines Auseinanderdriftens der beiden wichtigsten europäischen Rechtssysteme besteht“.[104]
In der einschlägigen Literatur wird der Beitritt der EU zur EMRK durchaus unterschiedlich bewertet.[105] Zum einen wird darauf hingewiesen, dass der Beitritt die notwendige Abgleichung beider Menschenrechts-Schutzsysteme nach sich ziehen und auch den Individuen einen erhöhten Grundrechtsschutz zur Verfügung stellen wird.[106] Zum anderen wird aber auch behauptet, dass der Beitritt den Grundrechte-Schutzstandard vermindern wird.[107] Es wird aber auch darauf hingewiesen, dass der Beitritt eine weitere Vertragsänderung bedingen wird.[108]
[1] Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 1979, Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz, Rs. C-44/79, Slg. 1979, S. 3744 f., Rdnr. 15.
[2] Nunmehr Art. 351 AEUV.
[3] Nunmehr Art. 220 Abs. 1 AEUV.
[4] Vgl. Hummer, W. – Schmid, A. Die Doppelstellung der E(W)G im GATT 1947 und in der WTO – Regionale Integrationszone versus (de facto) Mitgliedschaft (Teil 1), in: ZöR 2/2010, S. 225 ff.; (Teil 2), ZöR 3/2010, S. 345 ff.
[5] Ipsen, H.-P. Europäisches Gemeinschaftsrecht (1972), S. 196 ff.
[6] Vgl. aber die grundrechtsartigen Bestimmungen des Art. 7 EWGV (allgemeines Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit) sowie des Art. 119 EWGV (Lohngleichheit von Mann und Frau).
[7] Hummer, W. Grundrechte in der Europäischen Union. Vom Richterrecht über eine Grundrechtscharta zur europäischen Verfassung, in: Karl/Brandl (Hrsg.), Völker- und Europarecht (2000), S. 289 ff.
[8] EuGH, Rs. 29/69, Stauder/Stadt Ulm, Slg. 1969, S. 419 ff.
[9] Hummer, W. Grundrechtsschutz in der EU durch die EMRK. Staatsgewalt versus Verbandsgewalt, in: Rill, B. (Hrsg.), Von Nizza nach Lissabon – neuer Aufschwung für die EU, Argumente und Materialien zum Zeitgeschehen, Nr. 69 (2010), S. 14 f.
[10] Golsong, H. Grundrechtsschutz im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften, in: EuGRZ 1978, S. 350.
[11] BullEG, Beilage 2/79.
[12] ABl. 1982, Nr. C 304, S. 253 ff.
[13] Vgl. Hummer, W. Der Reformbedarf für die Regierungskonferenz 1996, in: Pelinka ua. (Hrsg.), EUROPA. Mitbestimmen, Menschenrechte und mehr Demokratie (1995), S. 161.
[14] Hummer, Grundrechtsschutz in der EU durch die EMRK (Fn. 9), S. 13 ff.; Hummer, W. Der Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, EU-Infothek, vom 15. November 2011 (Teil 1), S. 3 ff. und vom 22. November 2011 (Teil 2), S. 1 ff.; Hummer, W. Strukturdivergenzen zwischen dem Grundrechtsschutz in der EU und nach der EMRK – unter besonderer Berücksichtigung des zukünftigen Beitritts der EU zur EMRK, in: Grundrechtsschutz, Minderheitenschutz, Datenschutz – Weichenstellungen für Europa, 9. Rechtsschutztag des BM.I, Schriftenreihe BM.I, Bd. 14 (2012), S. 23 ff.
[15] Vgl. Grabenwarter, C. – Pabel, K. Grundrechtsschutz in der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR, in: Stern/Tettinger (Hrsg.), Die Europäische Grundrechte-Charta im wertenden Rechtsvergleich (2005), S. 87.
[16] EGMR U 18. 2. 1999, Matthews versus Great Britain, Nr. 24833/94, EuGRZ 1999, S. 20 ff.
[17] EGMR U 30. 6. 2005, Bosphorus Airways versus Ireland, Nr. 45036/98, 30. Juni 2005, Rep. 2005-VI; vgl. Bröhmer, J. Die Bosphorus-Entscheidung des EGMR, EuZW 2006, S. 71 ff.
[18] Connolly v. 15 Member States of the EU, 9.12.2008, Appl. No. 73274/01.
[19] Schumacher, Ph. Darf die EU der EMRK beitreten?, StudZR Wissenschaft Online 1/2017, S. 32.
[20] Callewaert, J. To accede or not to accede: European protection of fundamental rights at the crossroads, EJHR 2014, S. 498.
[21] 2000/C 364/01.
[22] Stockholmer Programm, Ziff. 2.1. (ABl. 2010, Nr. C 115, S. 8).
[23] Recommendation 1834 (2008) vom 17. April 2008; vgl. auch die Resolution 1610 (2008) der PV vom selben Tag.
[24] Resolution 1068 on the Accession of the European Community to the ECHR, vom 27. September 1995.
[25] 4/SEU XXIV. GP.
[26] Vgl. Leutheusser-Schnarrenberger, S. Der Beitritt der EU zur EMRK: Eine schier unendliche Geschichte, in; FS Jaeger (2011), S. 135; Glaesner, H.-J. Eine unendliche Geschichte, in: FS Everling (1995), S. 327 ff.
[27] BullEG Beilage 2/79.
[28] EuGRZ 1979, S. 257.
[29] SEK(90) 2087 endg. vom 19. November 1990.
[30] Im Gutachten 1/91, EWR I, vom 14. Dezember 1991 (Slg. 1991, I-6079 ff.) hatte der EuGH noch anerkannt, dass sich die EG einem durch ein völkerrechtliches Übereinkommen geschaffenen Rechtsprechungsmechanismus unterwerfen könne, sofern sich die darin vorgesehene Gerichtsbarkeit auf die Auslegung und Anwendung dieses Übereinkommens beschränke und die Autonomie der Rechtsordnung der EG nicht beeinträchtige.
[31] EuGH, Gutachten 2/94, EMRK, Slg. 1996, S. I-1763 ff. (ECLI:EU:C:196 Rdnr. 36 und Tenor).
[32] EuGH, Gutachten 2/94 (Fn. 31), S. I-1763, Rdnrn. 34 ff.
[33] Bericht zum Gutachtenantrag des Rates, Punkt 6; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:61994CV0002
[34] CONV 797/1/03 REV 1 vom 12. 6. 2003; vgl. Karl, W. Der Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention aus der Sicht der EMRK, in: Busek/Hummer (Hrsg.), Der Europäische Konvent und sein Ergebnis. Eine Europäische Verfassung (2004), S. 90.
[35] Vgl. Hummer, W. Von der „Verstaatlichung“ der EU durch den Verfassungs-Vertrag (2004) zu ihrer „Entstaatlichung“ durch den Vertrag von Lissabon (2007) – Das Scheitern des „Verfassungs-Konzepts“, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon (2009), S. 24 f.
[36] Vgl. Vedder, Chr. Außenbeziehungen und Außenvertretung, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon (2009), S. 277.
[37] Vgl. Hummer, Grundrechtsschutz in der EU durch die EMRK (Fn. 9), S. 13 ff.
[38] SEV-Nr. 194; Text in: EuGRZ 2005, S. 278 ff.
[39] ABl. 2010, Nr. C 83, S. 273 ff.
[40] ABl. 2010, Nr. C 83, S. 337.
[41] EuGH, Rs. 4/73, Nold, Urteil vom 14. Mai 1974, Slg. 1974, S. 491 ff.
[42] EGMR, Bosphorus Airways/Irland, Nr. 45036/98, (Fn. 17) CEDH 2005-VI; das Bosphorus-Urteil des EGMR erinnert an die sog. „Solange-Entscheidung“ der Europäischen Menschenrechtskommission im Fall M & Co vom 9. 2. 1990; vgl. Hummer, W. – Vedder, Chr. Europarecht in Fällen, 4. Aufl. 2005, S. 321 ff.
[43] Haratsch, A. Die Solange-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, ZaöRV 66 (2006), S. 945 f.; vgl. dazu Peters, A. Völkerrechtsfreundlichkeit – mehr als ein Lippenbekenntnis, ZaöRV 83 (2023), S. 603 f.
[44] SEV-Nr. 194 (Fn. 38).
[45] https://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/cddh-documents/47_1(2013)008rev2_EN.pdf.
[46] EuGH, Gutachten 2/13, Beitritt zur EMRK, EuGRZ 2015, S. 56 ff. (ECLI:EU:2014:2454); Gerichtshof der EU, Pressemitteilung Nr. 180/14, vom 18. Dezember 2014.
[47] ABl. 2010, C 83, S. 273 ff.
[48] Europarat, Final Report to the CDDH, 47+1(2013)008rev2.
[49] EuGH, Gutachten 2/13 (Fn. 46), Rdnr. 255; vgl. dazu nachstehend.
[50] ECLI:EU:C:2011:123, Rdnrn.78, 80 und 89.
[51] Vgl. Jacqué, J. P. The accession of the European Union to the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, CMLR Vol. 48, No. 4. August 2011, S. 995 ff.; Lock, T. Walking on a tightrope: The draft ECHR accession agreement and the autonomy of the EU legal order, CMLR Vol. 48, S. 1025 ff.; Groussot, X. – Lock, T. – Pech, L. EU Accession to the European Convention on Human Rights: a Legal Assessment of the Draft Accession Agreement of 14th October 2011, Fondation Robert Schuman, European Issues No. 218, 7th November 2011.
[52] Vgl. Skouris, V. Aspekte des Beitritts der Europäischen Union zur EMRK, in: Müller-Graff/Schmahl/Skouris (Hrsg.), FS für Dieter H. Scheuing (2011), S. 212.
[53] Stellungnahme der GA Juliane Kokott vom 13. Juni 2014, Rdnr. 279.
[54] Lock, T. Hoppla! Wir haben es wieder geschafft – das Gutachten des EuGH zum EMRK-Beitritt der EU, verfassungsblog.de/oops-das-gutachten-des-eugh-zum-emrk-beitritt-der-eu/, vom 18. Dezember 2014, S. 5 f.
[55] Vgl. etwa Breuer, M. „Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass“, Das zweite Gutachten des EuGH zum EMRK-Beitritt der EU, EuR 2015, S. 330.
[56] Halberstam, D. „It’s the Autonomy, Stupid!“ A Modest Defence of Opinion 2/13 on EU Accession to the ECHR, and the Way Forward, GLJ 16 (2015), S. 134 ff. verweist auf De Schutter, O. Bosphorus Post-Accession: Redefining the Relationship between the European Court of Human Rights and the Parties to the Convention, in: Kosta/Skoutaris/Tzevelekos (Hrsg.), The EU Accession to the ECHR (2016), S. 177.
[57] KS und KD versus Rat, ECLI:EU:C:2024:725 (10. September 2024); vgl. auch die Rs. C-351/22, Neves 77 Solutions und C-48/22 P, Google Shopping.
[58] Vgl. Blaschke, A. Dealbreaker: GASP – Wie die verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22 P die Frage um den Beitritt der EU zur EMRK endgültig entscheiden könnten, Saar Blueprint 05/24, vom 28. Mai 2024; Blaschke, A. Zwischen Fortschritt und Widerspruch beim Grundrechtsschutz in der GASP – Das EuGH-Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-29/22 P und C-44/22, jean-monnet-saar, vom 7. Oktober 2024; Gruber, S. Der Beitritt der EU zur EMRK nach dem Gutachten 2/13 des EuGH, Diss. WU Wien (2019), S. 60 ff.
[59] KS und KD versus Rat (Fn. 57), Rdnr. 113 ff.
[60] Gem. Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der EU (ABl. 2012, C 326, S. 210 ff.).
[61] Vgl. Krommendijk, J. Nach KS und KD einen Schritt näher: Beitritt der EU zur EMRK, REALaw.blog, vom 1. Oktober 2024, S. 3 f.
[62] Gutachten 2/13, Beitritt zur EMRK (Fn. 46).
[63] Vgl. Stein, T. Der Beitritt der Europäischen Union zur EMRK im Hinblick auf mögliche Konsequenzen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, in: Breuer et al (Hrsg.), FS Eckart Klein (2013), S. 655 ff.
[64] EuGH, Gutachten 2/13 (Fn. 46), Rdnr. 255 f.
[65] Schumacher, Ph. Darf die EU der EMRK beitreten? (Fn. 19), StudZR Wissenschaft Online 1/2017, S. 52 f.; Hillion, C., „A powerless Court?“ – The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy, in: The European Court of Justice and External Relation Law (2014), S. 67.
[66] Note 15134/23 der Präsidentschaft an das COREPER vom 17. November 2023.
[67] Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention: Gemeinsame Erklärung im Namen des Europarates und der Europäischen Kommission, Council of Europe, pressunit@coe.int, Réf. DC 123(2020).
[68] Nach der Annahme des Beschlusses des Ministerkomitee des Europarates vom 16. März 2022, ist die Russische Föderation nicht mehr Mitglied des Europarates und auch nicht mehr eine Hohe Vertragspartei der EMRK; Schlussfolgerungen des Rates der EU zu den Prioritäten der EU für die Zusammenarbeit mit dem Europarat (2023-2024), S. 3.
[69] https://rm.coe.int/meeting-report-18th-meeting/1680aa9807; Steering Committee for Human rights (CDDH), Interim Report to the Committee of Ministers; CDDH(2023)R_EXTRA ADDENDUM, 04/04/2023.
[70] https://rm.coe.int/report-to-the-cddh/1680aa9816.
[71] CDDH Ad hoc Negotiation Group (“46+1”) on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights: Report to the CDDH (46+1(2023)35FINAL, 30 March 2023, Punkt 6.
[72] Schilling, Th. Der revidierte Entwurf einer Übereinkunft über den Beitritt der EU zur EMRK und die Rechtsprechung, EuR 3/2025, S. 261; Mohay, Ă. EU Accession to the ECHR: At the End of the Long and Winding Road?, Pécs Journal of International and European Law, 2024/II, S. 54.
[73] Schilling, Der revidierte Entwurf einer Übereinkunft über den Beitritt der EU zur EMRK und die Rechtsprechung (Fn. 72), S. 264 ff.
[74] Schilling, Der revidierte Entwurf einer Übereinkunft über den Beitritt der EU zur EMRK und die Rechtsprechung (Fn. 72), S. 266.
[75] Vgl. Mohay, EU Accession to the ECHR (Fn. 72), S. 57 ff.
[76] EGMR 25. 3. 2021, 40324/16 u 12623/17, Bivolaru & Moldovan v. Frankreich.
[77] Ress, G., Presumption of equivalent protection of EU-law, EuZW 2021, S. 711 ff.
[78] Vgl. Gundel, J. Die rechtsstaatliche Einhegung des primärrechtlichen Zuständigkeitsausschlusses der Unionsgerichte im Bereich der GASP: ein Schritt auf dem Weg zum EMRK-Beitritt? – Anmerkungen zum Urteil des EuGH v. 10. 9. 2024, verb. Rs. C-29/22 P und C-44/22 P (KS und KD/Rat), in: EuR 1/2025, S. 84 ff.
[79] Vgl. Hillion, C, „A powerless Court?“ – The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy, in: The European Court of Justice and External Relation Law (2014), S. 67.
[80] Vgl. Schumacher, Darf die EU der EMRK beitreten? (Fn. 19), S. 52.
[81] Gutachten 2/13 (Fn. 46), Rdnr. 256.
[82] Vgl. Polakiewicz, J. Ist mit einem Beitritt der EU zum Europarat und zur EMRK überhaupt noch zu rechnen?, in: Fremuth (Hrsg.), 70 Jahre Europäische Menschenrechtskonvention (2022), S. 78.
[83] Schweitzer/Hummer/Obwexer, Europarecht (2007), S. 92 Rdnr. 320.
[84] Vgl. Hummer, W. Der Beitritt der EU zur EMRK (Teil 1), in: EU-Infothek, vom 15. November 2011, S. 3.
[85] IdF der Lissabon-Begleitnovelle 2010, BGBl. I 2010/57.
[86] Vgl. Cassebohm, J. Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention: Voraussetzungen, Weg und Folgen, Bremen ZERP-Diskussionspapier 5/2008, S. 22 Fn. 124; Philippi, N. Divergenzen im Grundrechtsschutz zwischen EuGH und EGMR, ZEuS 2000, S. 97 ff.
[87] Hummer, Grundrechtsschutz in der EU durch die EMRK (Fn. 9), S. 14.
[88] Vgl. Hummer, W. Der Vollzug der Urteile und „gütlichen Einigungen“ des EGMR und dessen Überwachung, in: Hummer (Hrsg.), Österreich im Europarat 1956-2006, Teilband 1 (2008), S. 597 ff.
[89] Vgl. Gragl, P. A Giant Leap European Human Rights? The Final Agreement on the European Union’s Accession to the European Convention on Human rights, CMLR 51 (2014), S. 56; Odermatt, J. The EU’s Accession to the European Convention on Human Rights: An International Law Perspective, KU Leuven, Working Paper No. 136, S. 43 f.
[90] Callewaert, J., To accede or not to accede (Fn. 20), S. 498.
[91] EGMR (GK), Bosphorus v. Irland, Nr. 45036/98 (Fn. 17).
[92] Krommendijk, J. Nach KS und KD einen Schritt näher: Beitritt der EU zur EMRK, REALaw.blog, vom 1. Oktober 2024, S. 5.
[93] Skouris, V. Aspekte des Beitritts der Europäischen Union zur EMRK, in: Müller-Graff/Schmahl/Skouris (Hrsg.), FS für Dieter H. Scheuing (2011), S. 212.
[94] EuGH, Gutachten 1/91(Fn. 30).
[95] Vgl. dazu Hoffmann, A. Der Beitritt der EU zur EMRK – überflüssig oder überfällig? EuropaUnion Hamburg, vom 20. 7. 2022; Breuer, M. „Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass!“ (Fn. 55).
[96] Kullak, E. M. Der Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention der Menschenrechte, WHI – Paper 05/2014, S. 20.
[97] EGMR, Nr. 11105/84, Serie A Nr. 176-B, Rn. 28 (Huvig/France).
[98] Lock, Walking on a tightrope (Fn. 51), S. 1035.
[99] Vgl. dazu vorstehend.
[100] Vgl. dazu vorstehend.
[101] CM/Del/Dec(2022)132/4.
[102] 2022/2137(INI).
[103] P9_TA(2023)0103; A9-0056/2023.
[104] Council of Europe, The longer-term future of the system of the European Convention on Human Rights, Report of the CDDH, vom 11. Dezember 2015, S. 99 Rdnr. 187, ii); vgl. Kuijer, M. The report on the longer-term future of the European Convention on Human Rights, Linkedin, vom 31. Dezember 2015; Callewaert, J. Der Beitritt der EU zur EMRK: Eine Schicksalsfrage für den europäischen Grundrechtsschutz, StV 8 (2014), S. 506.
[105] Vgl. Mańko, R. EU accession to the European Convention on Human Rights (ECHR), EPRS Briefing, July 2017, S. 7.
[106] Łazowski, A. – Wessel, R. A. When Caveats Turn into Locks: Opinion 2/13 on Accession of the European Union to the ECHR, German Law Journal 1/2016, S. 212.
[107] Peers, S. The EU’s Accession to the ECHR: The Dream Becomes a Nightmare, German Law Journal 1/2016, S. 222.
[108] Nergelius, J. The accession of the EU to the European Convention on Human Rights: A critical analysis of the Opinion of the European Court of Justice, Swedish Institute for Policy Studies (2015), S. 50.
