Dienstag 22. August 2017, 07:28

Aktuelles

Recht auf Asyl auch für „Umweltmigranten“ und „Klimaflüchtlinge“?

Um die gesamte Tragweite dieses Problems zu verstehen, muss zunächst ein Blick auf den Klimawandel und die langwierigen Versuche zu dessen Bekämpfung geworfen werden. © EU-InfothekVerschlechterungen von Umwelt und Klima begründen keinen „asylfähigen“ Fluchtgrund.

Im Zuge der gegenwärtigen Flüchtlingskrise werden eine Reihe von Begriffen verwendet, deren genaue völkerrechtliche, europarechtliche und staatsrechtliche Bedeutung nicht immer korrekt angegeben wird. So wird von Flüchtlingen, Konventionsflüchtlingen, Migrationsflüchtlingen, Kriegsflüchtlingen, Wirtschaftsflüchtlingen, Vertriebenen, subsidiär Schutzberechtigten uam gesprochen, die offensichtlich vor Gewalt, Bedrohung und Verfolgung außer Landes geflüchtet sind und in dritten Staaten Schutz suchen.[1])

Nicht erwähnt werden dabei aber diejenigen Personen, die im Gefolge von natürlichen, chemischen oder nuklearen Katastrophen, dh nicht konfliktbedingt, geflüchtet sind und in einschlägigen Dokumenten als „Umwelt“- oder „Zwangsmigranten“ bezeichnet werden.[2]) Unter diesen „Umweltmigranten“ stellen wiederum die „Klimaflüchtlinge“ die wichtigste Gruppe dar. Obwohl der Klimawandel und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Menschen und deren Habitat seit Langem bekannt sind, existieren bis heute – im Gegensatz zur Kategorie des „politischen Flüchtlings“ „Umweltmigranten“ und „Klimaflüchtlingen“. Es wurden lediglich, und auch das nur nach langwierigen, jahrelangen Verhandlungen, einige wenige Verträge über den Klimaschutz und die Eindämmung des Klimawandels abgeschlossen.

Diesem interessanten Umstand soll in der Folge nachgegangen werden, wobei es interessanterweise nicht die Europäische Union (EU), sondern einmal mehr ein Organ des Europarates war, das diese Frage vor kurzem aufgegriffen und erstmals politisch problematisiert hat. Um die gesamte Tragweite dieses Problems zu verstehen, muss zunächst aber ein Blick auf den Klimawandel und die langwierigen Versuche zu dessen Bekämpfung geworfen werden. In der Folge werden dann sowohl die „Umwelt“- als auch die „Klima“-Flüchtlinge darzustellen und deren rechtlicher Status zu bestimmen sein. Den Abschluss bildet dann der Forderungskatalog der Parlamentarischen Versammlung des Europarates zur Erfassung dieses Phänomens sowie eine Bewertung der Erfolgsaussichten der Umsetzung desselben.

 

Klimawandel

 

Unter „Umweltmigranten“ versteht man in diesem Zusammenhang Personen, die sich aufgrund von Umweltveränderungen oder Naturkatastrophen gezwungen sehen, entweder ihre Heimat zu verlassen, dh zu emigrieren, oder sich aber in sichere Bereiche ihres Heimatstaates zurückzuziehen („Binnenmigranten“). Besteht die Ursache der Umweltveränderung aber in einem Klimawandel, wie zB in der globalen Erderwärmung, dann spricht man von der Unterkategorie der „Klimaflüchtlinge“.   

Um aber den Klimawandel und seine Auswirkungen zu verstehen, muss zunächst zwischen Wetter und Klima unterschieden werden. Während das Wetter der physikalische Zustand der Atmosphäre an einem bestimmten Ort zu einer bestimmten Zeit – von wenigen Stunden bis hin zu wenigen Tagen – ist, versteht man unter Klima die atmosphärischen Zustände und Witterungsvorgänge während eines längeren Zeitraums. Erst wenn sich extreme Ereignisse, wie zB Hitzewellen, über viele Jahre und Jahrzehnte häufen und die Durchschnittstemperatur steigt – so hat sich zB die Erde seit dem Jahr 1900 global um 0.85 Grad erwärmt – kann man von einem Klimawandel sprechen.[3]) Hauptverursacher des Klimawandels ist dabei der „Treibhauseffekt“, der durch die Emission von Treibhausgasen, wie vor allem Kohlendioxid (CO2), verursacht wird, wobei laut Klimaschutz-Index 2015 die USA und China zusammen für rund 38 % des weltweiten jährlichen Ausstoßes an Kohlendioxid verantwortlich sind.

Aber auch der ständig steigende Flugverkehr ist ein wichtiger Verursacher des Klimawandels. Aus diesem Grunde startete die Europäische Kommission am 7. März 2016 eine mit 30. Mai 2016 befristete öffentliche Konsultation über die Ergreifung markt-basierter Maßnahmen zur Reduktion der Auswirkungen auf den Klimawandel durch den Flugverkehr und legte dafür einen detaillierten Fragebogen vor.[4])

Die Kosten des Klimawandels sind gigantisch. Einer, an der London School of Economics (LSE) erstellten, Studie[5]) zufolge bedeutet schon eine Erderwärmung von höchstens 2 Grad Celsius bis zum Jahr 2100 ein Risiko für private Finanzvermögen außerhalb von Banken – die sich 2015 laut Finanzstabilitätsrat (FSB) auf insgesamt 143 Billionen belaufen – in Höhe von 1,7 Billionen Dollar und bei einem Anstieg auf 2,5 Grad droht sogar ein Schaden in Höhe von 2,5 Billionen Dollar.

Die ersten Folgen des Klimawandels sind nicht mehr zu übersehen: Schmelzende Gletscher gefährden die Süßwasserversorgung in vielen Ländern; abschmelzende Eiskappen in Grönland, der Arktis und der Antarktis lassen den Meeresspiegel ansteigen, was vor allem pazifische Inselstaaten, wie zB Tuvalu und Kiribati, gefährdet; Starkregen, Dürreperioden und Phänomene wie „El Niño“, zerstören die Landwirtschaft und den Viehbestand in vielen äquatornahen Ländern usw. So sind zB 90% des Bodens im afrikanischen Staat Mali bereits unfruchtbar und damit für die landwirtschaftliche Nutzung unbrauchbar.

 

Die Ausarbeitung von Klimaschutzkonventionen

 

In diesem Zusammenhang wurde bereits 1992, auf der Konferenz der VN über Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Río de Janeiro, das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klima­än­derungen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) von 154 Staaten unterzeichnet, das im März 1994 in Kraft trat und in der Folge neben einer Vielzahl von Staaten auch von der damaligen Europäischen Gemeinschaft übernommen wurde.[6]) Mitte Dezember 1997 wurde, ergänzend zu diesem Rahmenübereinkommen, das „Protokoll von Kyoto“ unterzeichnet, das Mitte Februar 2005 in Kraft trat und erstmals völkerrechtlich verbindliche Zielwerte für den Ausstoß von Treibhausgasen in den Industriestaaten festlegte. Es sollte 2012 auslaufen, wurde aber auf der Klimakonferenz in Katar 2012 bis 2020 verlängert (Kyoto II). Es verlangte von den industrialisierten Ländern – die für 61,6% der CO2-Emissionen verantwortlich sind – in der Bemessungs­pe­rio­de von 2008 bis 2012 insgesamt eine Reduktion ihrer CO2-Emissionen von mindestens 8% gegenüber dem Stand von 1990. Die EG übernahm Ende Mai 2003 das „Kyoto-Protokoll“[7]) und ging damit eine entsprechende Reduktions­ver­pflich­tung ein.

Nach insgesamt 23 erfolglosen jährlichen Weltklima-Folgekonferenzen, auf denen vergeblich versucht wurde, eine zweite Reduktionsperiode zu vereinbaren, einigten sich am 12. Dezember 2015 im Klimaabkommen von Paris[8]) 195 Unterzeichnerstaaten auf ein neues Klimaschutzabkommen, das im Jahr 2020 in Kraft treten soll und als neues Limit eine maximale Erderwärmung von 1,5 Grad Celsius bis zum Ende des Jahrhunderts postuliert. Des Weiteren kam man überein, dass ab 2050 nicht mehr Treibhausgase ausgestoßen werden dürfen, als von der Natur absorbiert werden können.[9])

       

„Umwelt“- bzw „Klimaflüchtlinge“

 

Bei der „Umweltmigration“ handelt es sich um kein erst gegenwärtig auftretendes Phänomen. Schon immer haben Menschen weite Wanderungen als Reaktion auf Umweltveränderungen auf sich genommen, um wieder in fruchtbare und ertragreiche Gegenden zu kommen. Neu ist aber die Häufung von Umweltkrisen sowie der Umstand, dass aufgrund des Wachstums der Weltbevölkerung viel mehr Menschen davon betroffen sind und Umweltflüchtlinge nicht mehr in unbewohnte Gebiete abwandern können.[10])  Im Zuge des gegenwärtig zu beobachtenden Klimawandels und seiner Auswirkungen wird das Phänomen der Umweltmigration in den nächsten Jahrzehnten eine völlig neue Dimension erreichen.

Bereits 1999 soll es unter den weltweit auf der Flucht befindlichen Personen erstmals mehr Umweltflüchtlinge (nämlich 25 Mio.) als Kriegsflüchtlinge (21 Mio.) gegeben haben[11]), wobei es mangels empirischer Untersuchungen nicht exakt feststeht, ob die Umweltflüchtlinge entweder „nur“ aufgrund von Umweltveränderungen, oder „in Zusammenhang mit“ anderen Faktoren, auf der Flucht waren.[12]) Dementsprechend schwanken auch die jeweiligen Angaben zu diesem Phänomen. So sind gemäß vom Zentrum für Katastrophenforschung (CRED) herausgegebenen Zahlen im Zusammenhang mit  Umweltkatastrophen im Jahr 2006 etwa 145 Mio. Menschen zur Flucht gezwungen worden.[13]) Laut einer Studie des Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC) waren 2010 über 42 Mio. Menschen infolge von Naturkatastrophen auf der Flucht und die International Organisation for Migration (IOM) schätzt die Zahl der Klimaflüchtlinge für das Jahr 2050 auf ca. 200 Mio. Menschen. Dieselbe Zahl von 200 Mio. erwähnte der deutsche Entwicklungsminister Gerd Müller in einem rezenten Interview mit der „Rheinischen Post“.

Die Zahl der chinesischen Klimaflüchtlinge dürfte bis 2050 auf 73 Mio. ansteigen und im Einzugsgebiet des Nildeltas könnten bis zu 5 Mio. Menschen ihre kultivierbaren Flächen, und damit ihre Lebensgrundlage, aufgrund des Meeresspiegelanstiegs verlieren, ganz zu schweigen von den pazifischen Atollen, die bei einem weiteren Ansteigen des Meeresspiegels überflutet und damit untergehen werden.

Aber auch die Binnenmigration wird dramatisch zunehmen. So gab es zB in China bereits 2001 an die 100 Mio. Binnenmigranten, deren Zahl kontinuierlich im Steigen begriffen ist.[14])

Diese Beispiele ließen sich beliebig fortsetzen und zeigen mit erschütternder Deutlichkeit auf, dass vor allem die Länder der sog. „Dritten Welt“ vom Klimawandel und ökologischen Katastrophen besonders betroffen, und deren Bürger daher auch von Hunger bedroht sind. Gegenwärtig hungern weltweit 795 Mio. Menschen und alle zehn Sekunden stirbt ein Kind an den Folgen von Mangel- und Unterernährung.[15]) Nach einer Studie der Weltbank sind im Jahr 2030 bis zu 100 Mio. Menschen mehr vom Hunger bedroht, als das heute der Fall ist.[16])

Die Folgen der Erderwärmung werden aber auch ein noch ruhendes, aber hohes Potential künftiger Armutsmigranten in einem bislang ungekannten Ausmaß mobilisieren. Eine jüngst erschienene Studie belgischer Wissenschaftler beziffert die Zahl derer, die schon heute ihre Heimat verlassen wollen, auf weltweit 400 Mio. Menschen, wobei die meisten von diesen entweder in die USA oder nach Europa kommen wollen.[17])      

 

Der Status von „Umwelt“- und „Klimaflüchtlingen“

 

„Umweltflüchtlinge“ im allgemeinen und „Klimaflüchtlinge“ im speziellen gelten deswegen nicht als „Flüchtlinge“ iSv Art. 1 des Genfer Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (1951)[18]), da dieser nur individuelle Verfolgungsgründe für das Vorliegen einer Flüchtlingseigenschaft anerkennt: „Als Flüchtling im Sinne dieses Abkommens ist anzusehen, wer: (…) 2.  sich aus wohlbegründeter Furcht, aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder der politischen Gesinnung verfolgt zu werden, außerhalb seines Heimatlandes befindet und nicht in der Lage oder im Hinblick auf diese Furcht nicht gewillt ist, sich des Schutzes dieses Landes zu bedienen …“. Da Umweltfaktoren die Menschen gleichermaßen betreffen und derartige Situationen daher keine Formen „individueller Verfolgung“ darstellen, wie dies für den Begriff des „Konventionsflüchtlings“ iSd der Genfer Flüchtlingskonvention (1951) aber konstitutiv ist, dürfen „Umwelt“- und „Klimaflüchtlinge“ grundsätzlich nicht als solche bezeichnet werden.

Dasselbe trifft auch auf „Kriegsflüchtlinge“ zu, die in einem zwischenstaatlichen Krieg oder einem Bürgerkrieg zwar der generellen Gewaltsituation entgehen wollen, dabei aber nicht individuell verfolgt werden. Innerhalb der EU kann dieser Personengruppe aber gem. der „Anerkennungs“- oder „Qualifikationsrichtlinie“[19]) „subsidiärer Schutz“ und gemäß der „Massenzustrom-Richtlinie“[20]) „vorübergehender Schutz“ zuerkannt werden. Umwelt- und Klimaflüchtlinge werden durch diese beiden Richtlinien rechtlich aber deswegen nicht begünstigt, da sich diese als auslösende Faktoren explizit (nur) auf die Fälle von Vertreibung und Verfolgung beziehen, ein Umstand, der im Falle von Umwelt- und Klimabeeinträchtigungen an sich ja nicht vorliegt.

Wie fließend aber die Übergänge zwischen „Umwelt“- und „Kriegsflüchtling“ im Einzelfall aber sein können, belegt der Syrienkonflikt, dessen Flüchtlingswelle durchaus als Phänomen der Klimaflucht gesehen werden, da in diesem Raum ab 2006 über fünf Jahre eine extreme Dürre herrschte, die zu einem Verteilungskampf um Wasser und Kulturland führte, der sich in der Folge durch den Einbezug weiterer Faktoren zu einem Bürgerkrieg ausweitete.[21]) Aber auch die Abgrenzung eines „Umweltflüchtlings“ von einem „Wirtschaftsflüchtling“ ist fließend, wenn man bedenkt, dass zB die Bodenerosion im Zuge des Klimawandels etappenweise vor sich geht und sich daher der Bodenertrag sukzessive vermindert. Ab wann ist nun ein davon betroffener Landwirt ein „Wirtschaftsflüchtling“, der durch Wegzug nur sein karges Einkommen stabilisieren bzw verbessern will, oder aber ein „Umweltflüchtling“, der wegziehen muss, da er von den Ernteerträgen nicht mehr leben und seine Familie ernähren kann?[22])           

Umwelt- und Wirtschaftsflüchtlinge, die aus sicheren Herkunftsländern flüchten, in die sie auch wieder zurückgestellt werden können, können daher weder Asyl noch subsidiären Schutz beantragen und werden dementsprechend als Einwanderer bzw Migranten behandelt. Während aber der Status eines Flüchtlings als Asylwerber bzw als subsidiär Schutzberechtigter völkerrechtlich und europarechtlich determiniert ist, steht es einem Staat völlig frei, seine Einwanderungspolitik nach eigenem Gutdünken zu gestalten - er unterliegt diesbezüglich keinen speziellen völkerrechtlichen Vorgaben.

            Der Status eines sich in einem Staat aufhaltenden Migranten in einer irregulären Situation ist aber nicht völlig ungeregelt. So schreibt zB Art. 6 der Rückführungs-Richtlinie[23]) vor, dass EU-Mitgliedstaaten die Pflicht haben, Drittstaatsangehörige ohne Aufenthaltstitel nicht länger in einem Schwebezustand zu belassen, sondern deren Aufenthalt entweder zu legalisieren oder eine Rückkehrentscheidung zu erlassen. Gem. Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie sind die Staaten allerdings unter gewissen Umständen von dieser Verpflichtung entbunden. Neben humanitären und sonstigen Gründen kann der Aufenthalt aus dringenden Gründen im Zusammenhang mit der in Art. 7 der EU-Grundrechtecharta bzw Art. 8 EMRK verankerten Achtung des Privat- und Familienlebens legalisiert werden.[24])

            Die diesbezüglich ambivalente Staatenpraxis sei in diesem Zusammenhang exemplarisch an zwei Verfahren, die vor neuseeländischen Behörden bzw Gerichten abgeführt wurden, erläutert. Die neuseeländische Migrationsbehörde wies im Jahr 2013 einen Staatsangehöriger des pazifischen Inselstaates Kiribati - der aus rund 30 Korallenatollen in Äquatornähe besteht, die zum Teil nur wenige Meter aus dem Wasser ragen – ab, der sich als „Klimaflüchtling“ vor dem drohenden Untergang seiner Insel retten wollte. Ioane Teitiotas wollte unter Berufung auf die Genfer Flüchtlingskonvention (1951) gegen die Ablehnung seines Asylantrages vorgehen, unterlag mit seiner Berufung aber vor dem Berufungsgericht, da der Richter John Priestley ihn mit folgenden Worten als „Wirtschaftsflüchtling“ qualifizierte: „Jemand, der ein besseres Leben sucht, indem er den empfundenen Folgen des Klimawandels entflieht, ist nicht eine Person, (…) auf die die Konvention zutrifft. Das wirtschaftliche Umfeld sei in Kiribati womöglich weniger attraktiv als in Neuseeland. Aber der Antragsteller wäre bei einer Rückkehr individuell keiner Verfolgung ausgesetzt“.[25])  Mitte September 2015 ereignete sich ein ähnlicher Fall, der gleichartig ausging.[26])

Wenige Monate später kam es allerdings zu einem bemerkenswerten Wandel dieser Rechtsprechung. Erstmals gewährte Neuseeland einer Familie, die sich als Fluchtgrund auf die Folgen des Klimawandels berief, ein Bleiberecht. Sigeo Alesana, seine Frau und die beiden minderjährigen Kinder im Alter von fünf und drei Jahren, die aus dem pazifischen Inselstaat Tuvalu stammten, dürfen in Neuseeland bleiben und werden nicht in ihren Heimatstaat zurückgestellt. Laut Auskunft ihrer Anwältin Carole Curtis gab die Migrationsbehörde als Begründung dafür an, dass zum einen die Kinder wegen ihres Alters besonders stark durch die Folgen des Klimawandels gefährdet seien und zum anderen bereits die gesamte Verwandtschaft der Familie in Neuseeland lebe.[27])

            Daneben muss aber auch auf die Stellung eines Umweltmigranten als bloßer „Binnenflüchtling“ bzw. „Binnenvertriebener“ („internally displaced people“) hingewiesen werden. Dieser flüchtet nämlich nicht in das (benachbarte) Ausland, sondern zieht sich in sichere bzw fruchtbarere Gegenden seines Heimatstaates zurück. Da er die Staatsgrenze nicht überschreitet, unterliegt er keiner wie immer gearteten völkerrechtlichen und europarechtlichen Regelung, sondern nach wie vor allein der Staatsgewalt seines Heimatstaates. Auf einzelne Fälle von Binnenmigration aus Umwelt- und Klimagründen können aber die „Leitlinien betreffend Binnenvertreibungen[28]) unter Umständen angewendet werden[29]), denen aber nur empfehlender Charakter zukommt.    

 

Die Debatte über „Zwangsmigration“ von Umwelt- und Klimaflüchtlingen in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates

Wie vorstehend erwähnt, war es ein Organ des Europarates, das die Flucht von Menschen aufgrund natürlicher, chemischer oder atomarer Katastrophen iSv „Umweltmigranten“ jüngst problematisiert hat. So nahm der Ausschuss für Migration, Flüchtlinge und Vertriebene der Parlamentarischen Versammlung (PV) des Europarates am 15. Dezember 2015 einen Entschließungsentwurf zum Thema „Zwangsmigration – eine neue Herausforderung“ einstimmig an, der in der PV diskutiert und in der Folge am 12. Februar 2016 in einem entsprechenden Bericht[30]) zusammengefasst wurde.

In diesem Bericht verweist der Ausschuss auf eine Feststellung des Weltklimarates der Vereinten Nationen (IPCC), aufgrund derer in den nächsten Jahren der Verkehr von Personen die größte Auswirkung auf den Klimawandel haben könnte. Des Weiteren schätzt der Weltklimarat, dass der Strom der Umweltmigranten bis zum Jahr 2050 insgesamt 150 Mio. Personen erreichen wird, eine Zahl die vom sog. „Stern-Report“[31]) noch weit übertroffen wird, der diese Zahl viel näher an die 200 Mio. Grenze rückt.[32])

Wenngleich sich laut Bericht die Auswirkungen des Klimawandels und von natürlichen, chemischen und nuklearen Katastrophen[33]) „je nach Vulnerabilität und Anpassungsfähigkeit der betroffenen Bevölkerungen sowie der Fähigkeit der Staaten, solche Ereignisse zu verhindern oder mit ihnen umzugehen, unterscheiden“, betont die PV „die Notwendigkeit, die Vulnerabilität der betroffenen Bevölkerungen anzuerkennen und Lücken in ihrem Schutzstatus zu beseitigen“. Was nun diesen Schutzstatus betrifft, stellt die PV eher undifferenziert fest, „dass die internationalen Übereinkommen ein indirektes Aufnahme- und Aufenthaltsrecht vorsehen, wenn die Rücksendung einer Person in ihr Herkunftsland einer unmenschlichen Behandlung gleichkäme, was die Anwendung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung ermöglicht“.

Mit diesen kryptischen Ausführungen scheint die PV wohl den sog. „subsidiären Schutz“ zu meinen, den „Umweltmigranten“ dann beanspruchen können, wenn ihre Zurückstellung in ihren Herkunftsstaat deswegen nicht zulässig ist, da dieser nicht als „sicherer Staat“ – in dem keine Gewalt und Verfolgung droht – angesehen werden kann. Sowohl die Effekte des Klimawandels als auch ökologische Katastrophen stellen in diesem Zusammenhang alleine aber noch keinen „Gewaltzustand“ dar. Wie schwierig aber auch hier im Einzelfall die Abgrenzung auch sein kann, geht aus dem vorstehend geschilderten Szenario hervor, dass zB die Heimatinsel eines Umweltmigranten als Teil des Staatsgebiets von Tuvalu oder Kiribati aufgrund des Steigens des Meeresspiegels unterzugehen droht und diesen zur Flucht veranlasst.     

In diesem Zusammenhang begrüßt die PV sowohl die von Schweden und Finnland unternommenen Maßnahmen in Fällen einer Vertreibung aus ökologischen Gründen, als auch die „Nansen-Initiative“ unter Führung der Regierungen Norwegens und der Schweiz, mit denen beabsichtigt wird, „die rechtliche Lücke beim Schutz von Menschen zu beseitigen, die infolge natürlicher, chemischer oder atomarer Katastrophen vertrieben wurden“ (Punkt 9.).

Zuletzt spricht die PV eine Reihe von Empfehlungen an die Adresse der Mitgliedstaaten des Europarates zur Ausarbeitung von Schutzmaßnahmen zugunsten eben dieser Personengruppen aus, wie zB, ganz allgemein, die Prüfung und Ausweitung der maßgeblichen internationalen Bestimmungen, damit diese eine Definition dieser Migranten einschließen, oder im Speziellen die Überarbeitung des Genfer Flüchtlingsabkommen (1951) mithilfe eines Zusatzprotokolls. Des Weiteren sollen Strategien für eine erfolgreiche Integration von Klimaflüchtlingen ausgearbeitet und umgesetzt werden, ganz gleich, ob es sich dabei um Binnenvertriebene, oder um Personen handelt, die gezwungen waren, in einen anderen Staat auszuwandern. Auch sollen alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden, um betroffene Bevölkerungsteile wieder anzusiedeln, insbesondere in den Fällen, in denen ihr Territorium infolge natürlicher, atomarer oder chemischer Katastrophen untergegangen ist. Ganz allgemein soll aber die übermäßige Nutzung von natürlichen Ressourcen verboten und dafür deren nachhaltiger Einsatz angeordnet werden.          

 

Schlussbetrachtungen

 

Mit ihrer Debatte über die „Zwangsmigration“ von Umwelt- und Klimaflüchtlingen hat die PV des Europarates wieder einmal ein „heißes Eisen“ aufgegriffen und öffentlichkeitswirksam aufbereitet, und zwar noch bevor die EU diesbezüglich tätig geworden ist. Auch in einer anderen wichtigen Frage, nämlich der Einleitung eines Monitoring-Verfahrens gegen Ungarn, stimmte die PV am 25. April 2013 für die Einleitung eines solchen,[34]) während es in der EU nicht gelang, gegen Ungarn das Frühwarnsystem des Art. 7 Abs. 1 EUV in Gang zu setzen. Diese Gegebenheiten belegen einmal mehr den Umstand, dass es in der EU zusehends schwieriger geworden ist, in heiklen (außen)politischen Fragen die erforderlichen Mehrheiten zustande zu bringen, ebenso wie auch die Tatsache, dass dem Europarat nach wie vor eine wichtige politische (Kontroll-)Funktion in Europa zukommt.

Was die konkrete Forderung der PV des Europarates betrifft, den umwelt- und klimabedingten „Zwangsmigranten“ einen eigenen internationalen Schutzstatus zuzuerkennen und diesen in den einschlägigen flüchtlings- und migrationsrechtlichen Bestimmungen zu verankern, so kann dieser nur uneingeschränkt zugestimmt werden. Zugleich muss man sich allerdings die komplexe Rechtssetzung im Völkerrecht vor Augen führen, die entweder durch Gewohnheitsrechtsbildung oder durch den Abschluss von Verträgen geschehen kann. Solange es unter den Staaten für die Behandlung eines „Umwelt“- bzw. „Klimaflüchtlings“ aber keine einheitliche Rechtsüberzeugung („opinion iuris“) gibt und sich dementsprechend auch keine konsistente Staatenpraxis („consuetudo“) herausgebildet hat, kann es nicht zum Entstehen von Völkergewohnheitsrecht - iSv allgemeinem Völkerrecht - kommen. Zum Abschluss von Verträgen – iSv partikulärem Völkerrecht – kommt es wiederum deswegen nicht, da sich die größten „Umweltsünder“ und Schadstoffemittenten dagegen wehren und den extrem restriktiven Ansatz der Genfer Flüchtlingskonvention (1951) in Bezug auf die Stellung eines „Flüchtlings“ als legalem Asylwerber nicht (uferlos) ausweiten wollen. Aber auch das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) hat Bedenken gegen eine Etablierung der Begriffe „environmental refugee“ bzw „climate refugee“, da der Gebrauch einer solchen Terminologie das bestehende asylrechtliche System für politische Flüchtlinge unterwandern könnte.[35])

Die Konsequenzen einer solchen „Aufwertung“ eines (Umwelt)Migranten - der einwanderungsrechtlich ad libitum behandelt werden darf - zu einem asylberechtigten Flüchtling, für den nicht nur der „Non-Refoulement“-Grundsatz an der Grenze, sondern auch eine Reihe weiterer rechtlicher Begünstigungen gelten, wären enorm – und zwar sowohl in politischer als auch in wirtschaftlicher Hinsicht.

Das ist wohl auch der Grund, warum sich die Staatengemeinschaft bis heute stets geweigert hat, das bereits in den 1970’er Jahren von Lester Brown entwickelte und von Essam El-Hinnawi (1985) und Jodi Jacobson (1988) in der Folge weiter ausgestaltete Konzept eines „environmental refugee[36]) ernsthaft zu diskutieren und uU völkerrechtlich zu verankern. Erst seit wenigen Jahren beschäftigen sich einige Institutionen in anlassbezogener - und daher nicht systematischer - Weise mit dem Phänomen und der Bekämpfung der Auswirkungen des Klimawandels auf das Migrationsverhalten. So befasst sich das United Nations Environmental Programme (UNEP) erst seit Anfang 2008 formell mit dieser Personengruppe. Der Sicherheitsrat der VN wiederum hielt 2007 seine erste Debatte zum Thema Klimawandel in Verbindung mit Sicherheitspolitik ab und in der EU legten der damalige Hohe Vertreter für die GASP, Javier Solana, und die Europäische Kommission im März 2008 erstmals einen Bericht an den Europäischen Rat unter dem Titel „Klimawandel und Internationale Sicherheit“[37]) vor.[38])      

Es wird erst einer eigenen „umweltbedingten“ Flüchtlingskrise bedürfen, um den Ländern der „ersten Welt“ diesbezüglich die Augen zu öffnen. Dass eine solche in absehbarer Zeit auf uns zukommt, ist mehr als wahrscheinlich. Hoffentlich haben wir bis dahin aus der Bewältigung der gegenwärtigen mehrheitlich kriegsbedingten Flüchtlings- und Migrationskrise genug gelernt, um diese Erfahrungen dann auch entsprechend meistern zu können. Aus heutiger Sicht ist dazu aber mehr als Skepsis angebracht.     

    




[1] Vgl. dazu Hummer, W. „Flüchtlinge“ und „Migranten“ aus völkerrechtlicher und europarechtlicher Sicht. Eine längst fällige Begriffsklärung, in: Stepan, D. - Karas, O. - Biffl, G. (Hrsg.), Europa und die Globalisierung. Politische Herausforderungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts (2016).

[2] Konsequenter Weise sind diese daher auch nicht in dem ansonsten umfassend konzipierten „Handbuch zu den europarechtlichen Grundlagen im Bereich Asyl, Grenzen und Migration“, enthalten, das von der Europäischen Grundrechteagentur (FRA) im Jahr 2014 herausgegeben wurde.

[4] Consultation on market-based measures to reduce the climate change impact from international aviation; http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0029_en.htm

[5] Dietz, S. – Bowen, A. – Dixon, C. – Gradwell, P. ,Climate value at risk’ of global financial assets, Nature Climate Change, February 2016.

[6] Vgl. dazu den Beschluss 94/69/EG des Rates vom 15. Dezember 1993; ABl. 1994, L 33, S. 11 ff.

[7] Entscheidung 2002/358/EG des Rates vom 25. April 2002; ABl. 2002, L 130, S. 1 ff.

[8] UN – Framework Convention on Climate Change, FCCC/CP/2015/L.9/Rev. 1, 12 December 2015.

[9] Historisches Klimaschutzabkommen in Paris verabschiedet, 13. Dezember 2015; http://www.welthungerhilfe.de/blog/historisches-klimaschutzabkomme...

[10] Vgl. Nuscheler, F. Internationale Migration. Flucht und Asyl (2004), S. 110.

[11] Nuscheler (Fn. 10), S. 112.

[12] Vgl. Jurek, M. – Weber, S. R., Umweltmigration, ÖIF-Dossier 7/2009, S. 13.

[13] Stichwort „Umweltflüchtling“ in Wikipedia.

[14] Jurek, M. – Weber, S. R., Umweltmigration, ÖIF-Dossier 7/2009, S. 3.

[15] Welthungerhilfe, Hunger – Verbreitung, Ursachen und Folgen; http://www.welthungerhilfe.de/hunger.html

[16] World Bank Group (ed.), Shock Waves. Managing the Impacts of Climate Change on poverty (2016), S. xi, 2, 119, 179, 185, 191.

[17] Merkel, R. Das Leben der anderen ist armselig und kurz, FAZ.net vom 22. September 2015.

[18] öBGBl. 1955/55 idF des New Yorker Protokolls vom 31. 1. 1967 (BGBl. 1974/78).

[19] Art. 18 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (Neufassung), ABl. 2011, L 337, S. 9 ff.

[20] Art. 2 lit. c) der Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen (…), ABl. 2001, L 212, S. 12 ff.

[21] Rahmstorf, S. Sicherheitsrisiko Klimawandel – Erst Dürre, dann Krieg; http://www.taz.de/!161233/; Frey, A. Auf der Flucht vor dem Klima?, FAZ.net vom 22. Februar 2016.

[22] Umweltflüchtling (Fn. 13).

[23] Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger, ABl. 2008, L 348, S. 98 ff.

[24] Für die einschlägige Judikatur des Conseil d’État, des EGMR und des EuGH vgl. FRA, Handbuch (Fn. 2), S. 53 ff.

[25] Familie aus Inselstaat Tuvalu; http://orf.at/stories/2240495/2240491/

[26] Vgl. Hein, C. Kommen bald die Klima-Flüchtlinge?, FAZ vom 20. November 2015.

[27] Familie aus Inselstaat Tuvalu (Fn. 25).

[28] Vereinte Nationen/Wirtschafts- und Sozialrat, Menschenrechtskommission, Bericht des Beauftragten des Generalsekretärs, Herrn Francis M. Deng, vorgelegt gemäß Resolution 1997/39 der Kommission, Addendum „Leitlinien betreffend Binnenvertreibungen“; E/CN.4/1998/53/Add.2 vom 11. Februar 1998, S. 5 ff.

[29] Vgl. Guterres, A. Climate change, natural disasters and human displacement: a UNHCR perspective (2009), S.  3 ff.

[30] Dok. 13983 vom 12. Februar 2016; Berichterstatter war der Franzose Philippe Bies von der Sozialistischen Gruppe (SOC).

[31] Stern, N. Stern Review on the Economics of Climate Change (2006)

[32] So auch Jakobeit, C. – Methmann, C. Klimaflüchtlinge – die verleugnete Katastrophe, Studie, erstellt im Auftrag von Greenpeace, März 2007, S. 27.

[33] In der EU werden zur Zeit von 14 Mitgliedstaaten 131 Atomkraftwerke mit einer Kapazität von rund 121 Gigawatt betrieben, die allerdings im Durchschnitt bereits 30 Jahre alt sind. Für die Probleme des Neubaus des britischen Atomkraftwerks Hinkley Point siehe Hummer, W. Hinkley Point C – Der Kampf Österreichs gegen Bau und Betrieb von Atomkraftwerken, ÖGfE Policy Brief 36‘2015, S. 1 – 7.

                                                             

 

[34] Vgl. dazu Hummer, W. Die Reaktionen der EU und des Europarates auf die vierte Novellierung der ungarischen Verfassung (Teil 2), EU-Infothek vom 21. Mai 2013.

[35] Vgl. Guterres, Climate change (Fn. 28), S. 8 f.

[36] Vgl. Terminski, B. Towards recognition and protection of forced environmental migrants in the public international law: Refugee or IDPs umbrella? (2012).

[37] Papier des Hohen Vertreters und der Europäischen Kommission für den Europäischen Rat, S113/08, vom 14. März 2008.

[38] Vgl. Jurek/Weber, Umweltmigration (Fn. 14), S. 12.

 




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