Samstag, 9. Dezember 2023
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Vom „Whistleblower“ zum „Hinweisgeber“ – Teil 1

Ansätze zur Reglementierung dieses Verhaltenstypus im Völkerrecht, im Europarecht und im Staatsrecht – unter besonderer Berücksichtigung Österreichs

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1. Einführung

Jahrhundertelang war das offene oder geheime Anzeigen rechtswidrigen Verhaltens durch davon nicht Betroffene negativ besetzt und mit einer Reihe von abwertenden Begriffen, wie Denunziant, Vernaderer, Verleumder, Aufdecker, Enthüller, usw., belegt. Auch drohten den (anonymen) Anzeigern im Falle ihrer Enttarnung empfindliche Strafen, sodass es nur selten zu direkten Anzeigen, unter Offenlegung der Identität des Anzeigenden, kam. Im Gegensatz dazu kam es des Öfteren zu anonymen Anzeigen, die für die Aufdecker aber meistens sanktionslos blieben. Dabei zeigte sich immer wieder die Ambivalenz im Verhalten von Gesellschaft und Rechtsstaat: „Whistleblower“[1] werden zwar meistens von den Bürgern unterstützt, und können sich damit auf eine moralische Legitimität berufen, der jedoch oftmals eine Illegalität dieses Handeln gegenübersteht, sodass die Rechtfertigung und die juristischen Konsequenzen auseinanderfallen.

Lange Zeit konnte man die außergewöhnliche Verhaltensweise von „Whistleblowern“ begrifflich nicht einordnen, vor allem aber die dahinterstehende Motivation für die Anzeige nicht juristisch bewerten. Da es für diese Aktivität menschlichen Verhaltens aber keine einschlägige Begrifflichkeit gab, traf die Wittgenstein’sche Aussage – „worüber man nicht sprechen kann, darüber muss man schweigen“[2] – vollumfänglich zu. Der Gesetzgeber war einfach nicht in der Lage, eine entsprechende Verhaltenstypik dafür zu normieren und deren variantenreiches Auftreten darunter eindeutig subsumieren zu lassen.

Die jeweils faktischen Ausgangslagen des Geheimnisbruchs und die damit verbundenen subjektiven Motivationen der Offenlegung rechtswidrigen Verhaltens waren einfach zu unterschiedlich, um in einem einheitlichen Begriffstypus erfasst und reglementiert zu werden. Die einzelnen Konstellationen waren sowohl objektiv, als auch von ihrer subjektiven Einschätzung her, zu vielfältig und differenziert, um einheitlich reglementiert und auch sanktioniert werden zu können. Der Gesetzgeber „verschwieg“ sich damit über viele Jahre, in denen das „Vernadern“ nicht als eigenständiger Sachverhalt erfasst und rechtsdogmatisch qualifiziert werden konnte:

 (a) Zum einen handelte es sich dabei vor allem um die Aufdeckung veritabler Kriegsverbrechen, die vom Militär des eigenen Heimatstaates begangen wurden, wie dies zB im Falle von Daniel Ellsberg[3], Mark Felt[4], Julian Assange[5], Bradley/Chelsea Manning[6], Edward Snowden[7] uam der Fall war. Die Gerichte standen dabei vor der grundlegenden Frage, ob das Geheimhaltungsinteresse des Staates an von Aufdeckern gelieferten geheimen Regierungsdokumenten im Zweifelsfall hinter der Aufklärung der Öffentlichkeit und der Pressefreiheit zurückstehen müsse. 

(b) Zum anderen ging es (lediglich) um die Offenlegung betriebsinternen Fehlverhaltens von leitenden Angestellten, wie zB von Korruption, Veruntreuung, Dokumentenfälschung und -unterschlagung, Geschenkannahme in Amtssachen, uam.[8] Dabei stand neben dem Schutz unternehmerischer Interessen vor allem der arbeitsrechtliche Schutz von hinweisgebenden Arbeitnehmern vor Kündigung, Entlassung, uam im Mittelpunkt.

Dementsprechend kam es zu keiner einheitlichen Normierung dieser unterschiedlichen Sachverhalte, wenngleich einige Staaten für einzelne Fallkonstellationen spezielle Sanktionen vorsahen. So hatten bis 2018 zehn EU-Mitgliedstaaten – darunter Frankreich, Island, Schweden und die Slowakei – eigene Schutzmaßnahmen für Hinweisgeber entwickelt, die sich oftmals aber nur auf einzelne Branchen (zB Finanzsektor, Journalismus uam.) bzw. bestimmte Missstände (zB Korruption) bezogen.

Nachstehend soll nun versucht werden, die bisherigen Ansätze für eine Reglementierung des Whistleblowing sowohl im Völkerrecht, als auch im Europarecht, sowie im Staatsrecht ausgewählter nationaler Rechtsordnungen, kurz darzustellen und zu systematisieren. Im Völkerrecht muss dabei zwischen rechtspolitischen Initiativen auf internationaler Ebene und völkerrechtlichen Verträgen unterschieden werden, die wiederum in universelle und regionale Verträge unterteilt werden können. Bei Beschlüssen Internationaler Organisationen muss zwischen solchen von regierungsamtlichen „International Governmental Organisations“ (IGOs) und privaten „International Non-Governmental Organisations“ (INGOs) unterschieden werden.   

2. Völkerrechtliche Ansätze

2.1. Rechtspolitische Initiativen

Standards für den Schutz von Whistleblowern sind in verschiedenen rechtspolitischen Instrumenten festgelegt worden, die vor allem in der G20 sowie von der OECD und im Europarat beschlossen wurden. Zum einen handelt es sich dabei um den am 12. November 2010 verabschiedeten G20-Aktionsplan zur Korruptionsbekämpfung 2013-2014[9], in dessen Rahmen auch die G20 Anti-Korruptions-Arbeitsgruppe (ACWG) gegründet wurde, die in der Folge zwei weitere Aktionspläne zur Korruptionsbekämpfung für die Jahre 2019-2021 und 2022-2024 vorlegte. Bei diesen Bemühungen wird die ACWG vor allem von der OECD unterstützt. 2011 hatten die G20-Staaten bei der OECD auch ein „Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation“ zum Schutz des Whistleblowings in Auftrag gegeben, das die OECD ein Jahr später auch vorlegte.[10] Des Weiteren ist in diesem Zusammenhang der OECD-Bericht „Committing to Effective Whistleblower Protection“, vom März 2016[11] zu erwähnen.

Im Rahmen des Europarates wurden sowohl von der Parlamentarischen Versammlung (PV), als auch vom Ministerkomitee (MK) eine Reihe einschlägiger Beschlüsse zum Schutz von Whistleblowern gefasst, wobei der Beginn dieser Aktivität mit dem Jahr 2010 zu veranschlagen ist. So wurde am 29. April 2010, auf der Basis des Berichts des Ausschusses für Recht und Menschenrechte,[12] von der PV des Europarates die Entschließung 1729 (2010) über den Schutz von „Whistleblowern“ angenommen, in der die PV die Bedeutung von Whistleblowern anerkennt, da deren Handlungen eine Gelegenheit bieten, die Rechenschaftspflicht und den Kampf gegen Korruption und Misswirtschaft zu stärken, und zwar sowohl im öffentlichen, als auch im privaten Bereich. Am selben Tag empfahl die PV dem MK des Europarates, eigene Grundsätze zum Schutz von Hinweisgebern zu schaffen. Dieser Empfehlung kam das MK am 30. April 2014 mit dem Erlass seiner Empfehlung CM/Rec(2014)7[13] nach, in der es erstmals seinen Mitgliedstaaten eine gesetzliche Regelung zum Schutz von „Whistleblowern“ iSd vorerwähnten Empfehlung der PV vorschlägt, deren nähere Ausgestaltung in einem eigenen Anhang spezifiziert wird. Whistleblowing wird dabei als eine spezielle Form der Ausübung des Grundrechts auf Meinungsfreiheit[14] qualifiziert.

Besonders betont die PV in ihrer Entschließung 1729 (2010), „dass die notwendigen gesetzlichen Verbesserungen von einer positiven Entwicklung der kulturellen Einstellung gegenüber Whistleblowing begleitet werden müssen, die von ihrer früheren Assoziation mit Illoyalität oder Verrat befreit werden muss (…) Um mit gutem Beispiel voranzugehen, fordert die PV den Europarat auf, ein starkes internes Whistleblowing-Verfahren einzurichten, das die Organisation selbst und alle ihre Teilabkommen abdeckt“.

In der Folge weist die PV, unter Bezugnahme auf die Entschließung 1729 (2010), in ihrer Empfehlung 1916 (2010) auf die Bedeutung des Whistleblowing als Instrument zur Erhöhung der Rechenschaftspflicht und zur Stärkung des Kampfes gegen Korruption und Missmanagement hin und empfahl dem MK, zum Schutz von Hinweisgebern, eine Reihe von Richtlinien – unter Berücksichtigung der in der Entschließung 1729 (2010) festgelegten Leitlinien – zu erstellen. In einer jüngeren Empfehlung vom Mai 2015[15] hat die PV diesbezüglich speziell darauf hingewiesen, vor allem auch „persons working for national security or intelligence agencies“ zu schützen.

In seiner Antwort vom 24. Januar 2011 auf die Empfehlung 1916 (2010) der PV[16] nimmt das MK des Europarates die Empfehlung mit Interesse zur Kenntnis, und leitete diese auch an die einzelnen Regierungen weiter. Ebenso teilte es die Empfehlung der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO), dem Europäischen Ausschuss für rechtliche Zusammenarbeit (CDCJ) und dem Europäischen Ausschuss für strafrechtliche Probleme (CDPC), entsprechend mit. Das MK stellt in diesem Zusammenhang fest, dass der Schutz von Hinweisgebern viele Rechtsbereiche betrifft, einschließlich Straf-, Zivil- und Verwaltungsrecht, Datenschutzrecht und Menschenrechtsgesetzgebung. Es stellt auch fest, dass es noch kein umfassendes Instrument des Europarates gibt, das dieses Thema abdeckt.

Daneben hat sich aber auch die Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) im Rahmen des Europarates[17] dem Schutz von Whistleblowern gewidmet und vor allem darauf hingewiesen, dass dieser nur bei einem integrierten Ansatz effektiv gestaltet werden kann.[18] Besondere Erwähnung verdienen in diesem Zusammenhang auch einige INGOs, die sich schon seit längerem für die Stärkung der Rechte von Whistleblowern einsetzen, wie zB Eurocadres, Transparency International und WeMove.[19]   

2.2. Völkerrechtliche Verträge

Neben diesen rechtspolitischen Initiativen in Form von Beschlüssen von Organen Internationaler Organisationen sowie von Staatengruppen enthalten aber auch veritable völkerrechtliche Verträge einschlägige Bestimmungen zum Schutz von Whistleblowern. Diese sind sowohl universell, als auch regional konzipiert.

Auf universeller Ebene sind in diesem Zusammenhang vor allem folgende vier Verträge zu erwähnen, die nachstehend in chronologischer Folge wiedergegeben werden sollen:

  1. a) Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt) vom 16. Dezember 1966[20] schützt in Art. 19 Abs. 2 die Freiheit der Meinungsäußerung, worunter nach dem mit der Implementierung des Paktes beauftragten Menschenrechtsausschuss auch der Schutz von Investigativjournalisten und Hinweisgebern verstanden werden muss;[21]
  2. b) Im ILO-Übereinkommen über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber vom 22. Juni 1982[22] wird in Art. 5 darauf hingewiesen, dass Whistleblowing keinen triftigen Grund für die Beendigung eines Arbeitsverhältnisses darstellt;
  3. c) Das OECD-Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr vom 17. Dezember 1997 stellt die erste Anti-Korruptionskonvention auf universeller Ebene dar, im Rahmen derer die „OECD-Working Group on Bribery in International Business Transactions“ eine Reihe von Empfehlungen zur Reglementierung des Whistleblowing erlassen hat;
  4. d) Das Übereinkommen der VN gegen Korruption (UNCAC) (2004)[23], das alle Mitgliedstaaten der VN sowie die EU ratifiziert haben und das in seinem Art. 8 Abs. 4 explizit auf den Schutz von Whistleblowern durch Amtsträger hinweist und in Art. 33 allgemeine Schutzvorkehrungen für Whistleblower fordert. Diese Bestimmungen stellen aber nur Normerlassanregungen und keine bindenden Normen dar, auch wenn eine systematische Prüfung verpflichtend ist.[24]

Auf regionaler Ebene sind in diesem Zusammenhang vor allem folgende Abkommen zu erwähnen:

  1. a) Die am 4. November 1950 abgeschlossene Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) schützt in Art. 10 Abs. 1 Satz 1 das Recht auf freie Meinungsäußerung umfassend. Gem. Satz 2 schließt das die Freiheit ein, Informationen autark zu empfangen und weiterzugeben. Diesbezüglich hat der EGMR in einer Reihe von Judikaten, die nachstehend aufgelistet sind, die aus Art. 10 Abs. 1 EMRK resultierenden Rechte von Whistleblowern systematisch gestärkt und weiterentwickelt;
  2. b) Die am 3. Mai 1996 im Rahmen des Europarates abgeschlossene Revidierte Europäische Sozialcharta[25] sieht im Anhang zu Art. 24 Abs. 3 lit. c) vor, dass die Meldung eines Whistleblowers von Missständen nicht als triftiger Grund für eine Kündigung angesehen werden darf;
  3. c) Das im Rahmen des Europarates am 27. Jänner 1999 geschlossene Strafrechtsübereinkommen über Korruption[26] sieht in seinem Art. 22 einen Schutz von „Zeugen“ – darunter sind auch Whistleblower zu verstehen – vor, die Aussagen bezüglich Korruptionsstraftaten machen;
  4. d) Das ebenfalls im Rahmen des Europarates am 4. November 1999 abgeschlossene Zivilrechtsübereinkommen über Korruption[27] sieht in seinem Art. 9 vor, dass Personen, die den zuständigen Behörden oder Personen einen begründeten Korruptionsverdacht mitteilen, angemessen vor ungerechtfertigten Nachteilen geschützt werden sollen.

3. Judikatur völkerrechtlicher Gerichte (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR))

3.1. Case of Heinisch v. Germany (2011)

Auf der judiziellen Ebene hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), ein Organ des Europarates, in seinem Urteil vom 21. Juli 2011[28], einem „leading case“ in Sachen Schutz von Whistleblowern, entschieden, dass die Veröffentlichung von Missständen in einem Unternehmen durch einen dort tätigen Arbeitnehmer von der in Art. 10 EMRK garantierten Meinungsfreiheit gedeckt sein kann. Im konkreten Fall ging es um eine deutsche Altenpflegerin, Frau Brigitte Heinisch, die in dem auf Gesundheitspflege, Geriatrie und Altenhilfe spezialisierten Pflegeheim Vivantes – das mehrheitlich im Eigentum des Landes Berlin stand – seit Januar 2002 beschäftigt war. Nachdem der medizinische Dienst der Krankenkassen (MDK) im selben Jahr erhebliche, auf die zu geringe Personalausstattung zurückzuführende Mängel bei der dort geleisteten Pflege festgestellt hatte, wiesen Frau Heinisch und ihre Kollegen die Geschäftsführung von Vivantes in den nächsten beiden Jahren mehrfach darauf hin, dass sie aufgrund des Personalmangels überlastet seien und infolge dessen Schwierigkeiten hätten, ihren Dienstpflichten nachzukommen. Im Übrigen seien die Leistungen des Pflegeheims Vivantes nicht ordnungsgemäß verrechnet worden.

In der Folge erkrankte Frau Heinisch zudem wiederholt und war teilweise arbeitsunfähig, was – ausweislich einer ärztlichen Bescheinigung – auf Überlastung zurückzuführen war. Nach weiteren Hinweisen an ihre Vorgesetzten, insbesondere im Oktober 2004, erkrankte Frau Heinisch erneut und wandte sich schließlich an einen Rechtsanwalt, der Anfang November 2004 die Geschäftsführung von Vivantes kontaktierte und die Missstände neuerlich anprangerte. Nachdem die Geschäftsführung Ende November 2004 die Vorwürfe der Beschwerdeführerin zurückgewiesen hatte, erstattete der Rechtsanwalt derselben im Dezember 2004 Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft wegen besonders schweren Betrugs.

Am 19. Januar 2005 kündigte das Pflegeheim der Beschwerdeführerin aufgrund wiederholter Krankenstände zum 31. März 2005, wogegen Frau Heinisch Kündigungsschutzklage vor dem Arbeitsgericht Berlin[29] erhob. In der Folge gaben sowohl das Landesarbeitsgericht Berlin, als auch das Bundesarbeitsgericht Vivantes Recht und auch das kontaktierte Bundesverfassungsgericht wies den Fall ohne Angabe von Gründen zurück. Daraufhin wandte sich Frau Heinisch am 9. Juni 2008 mit einer Individualbeschwerde gem. Art. 34 EMRK[30] an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), der in seinem Urteil vom 21. Juli 2011[31] feststellte, dass die Strafanzeige gegen Vivantes vom Recht auf Meinungsfreiheit gem. Art. 10 EMRK gedeckt war. Das deutsche Landesarbeitsgericht habe die Meinungsfreiheit einer Pflegefachfrau, die nach der Einbringung einer Strafanzeige gegen ihren Arbeitgeber – wegen gravider Mängel im Pflegebereich – fristlos gekündigt worden war, nicht entsprechend gewürdigt, sodass die Kündigung ungerechtfertigt war.

Da zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer ein besonderes Loyalitätsverhältnis anzunehmen ist, wäre für das Aufzeigen von Missständen grundsätzlich zuerst die jeweils zuständige Stelle des Arbeitgebers zu benachrichtigen, als letzte Option könnte unter Umständen aber auch der Gang an die Öffentlichkeit zulässig sein, vor allem dann, wenn es offenbar keine andere Möglichkeit mehr gibt, die Missstände zu beheben. Der Hinweis im Urteil des EGMR, „dass die heimischen Gerichte dabei versagt haben, einen fairen Ausgleich zwischen der Notwendigkeit des Reputationsschutzes des Arbeitgebers einerseits und dem Schutz der Meinungsfreiheit der Klägerin zu erreichen“, kann durchaus als grundsätzliche Anforderung an Gerichte zu einem deutlich besseren Schutz von Whistleblowern verstanden werden.[32]

3.2. Weitere einschlägige Judikate des EGMR

Neben der Rechtssache Heinisch sind noch folgende unmittelbar einschlägige Judikate des EGMR zu erwähnen, mittels derer der EGMR die nach Art. 10 EMRK zu sichernde Meinungsfreiheit, vor allem von Whistleblowern, abzusichern versuchte:

Case of Guja v. Moldova (2008)[33];

– Case of Marchenke v. Ukraine (2009)[34];

– Case of Sosinowska v. Poland (2011)[35];

– Case of Bucur and Toma v. Romania (2013).[36]

Als „einen der größten Erfolge für Whistleblower und ihr Recht auf Offenlegung“ wurde aber das rezente Urteil des EGMR vom 14. Februar 2023[37] im Zusammenhang mit den „Luxemburg Leaks“ vom Verein „Whistleblower-Netzwerk“ bezeichnet. Der Whistleblower Raphael Halet, der für die Beratungsfirma PricewaterhouseCoopers (PwC) arbeitete, hatte 2012 einem Journalisten mehrere Tausend geheimer Dokumente zugespielt. Weltweit berichteten daraufhin Medien Ende 2014 in den sog. „Luxleaks“ über zweifelhafte Steuerabsprachen von 343 multinationalen Konzernen aus 82 Ländern – darunter Apple, Amazon, Ebay, Heinz, Pepsi, Ikea, Deutsche Bank uam – mit der Luxemburger Finanzbehörde.[38] Nachdem er unter anderem wegen Diebstahls und der Verletzung des Berufsgeheimnisses zu einer Geldstrafe von 1.000 Euro verurteilt worden war, klagte Halet 2012 vor dem EGMR und bekam nunmehr – nach elf Jahren (sic) – vor der Großen Kammer Recht: Das öffentliche Interesse an der Aufklärung überwiege eindeutig die dadurch entstandenen Schäden[39]. Luxemburg muss Halet 55.000 Euro an Schadensersatz leisten und die Gerichtskosten übernehmen.[40]     

4. Der Schutz im Rahmen der EU

4.1. Initiative des Europäischen Parlaments

Wie aus einem umfassenden Bericht von Transparency International aus dem Jahr 2013[41] hervorgeht, verfügten zum damaligen Zeitpunkt lediglich vier Mitgliedstaaten der EU, nämlich Luxemburg, Rumänien, Slowenien und das Vereinigte Königreich (UK), in ihren Rechtsordnungen über einschlägige Bestimmungen für einen ausreichenden Schutz von Whistleblowern. Von den verbleibenden 23 Mitgliedstaaten der EU hatten 16 zumindest teilweise Schutzsysteme für Angestellte, die ein rechtswidriges Verhalten ihres Dienstgebers gemeldet haben. In den restlichen 7 Mitgliedstaaten bestanden lediglich sehr eingeschränkte bzw. überhaupt keine Regelungen zum Schutz von Whistleblowern.     

Diesbezüglich wurde zunächst das Europäische Parlament initiativ und forderte die Europäische Kommission im Oktober 2013 auf, tätig zu werden und einen Legislativvorschlag für ein umfassendes und effektives Programm zum Schutz von Whistleblowern sowohl im öffentlichen, als auch in den privaten Sektoren vorzulegen. In der Folge wurde auch der Europäische Bürgerbeauftragte 2014 einschlägig tätig, der eine Initiativanfrage über die Meldung von Missständen[42] zum Thema Whistleblowing an eine Reihe von Institutionen richtete, die aber erst am 26. Februar 2015 abgeschlossen werden konnte. In den Debatten auf dem zweiten Jahreskolloquium über Grundrechte zum Thema Medienpluralismus und Demokratie, das die Kommission im November 2016 organisierte, wurde hervorgehoben, dass der Schutz von Hinweisgebern als Informationsquelle für Journalisten von wesentlicher Bedeutung für den investigativen Journalismus sei, damit dieser seiner „Wächterrolle“ nachkommen könne.[43]

In der Folge bedauerte das Europäische Parlament im Jahr 2016 neuerlich, „dass die Kommission es bislang verabsäumt habe, Legislativvorschläge zur Schaffung eines Mindestschutzes für europäische Hinweisgeber vorzulegen“, und forderte die Kommission zugleich ultimativ auf, bis Ende 2017 einen entsprechenden Vorschlag zu erarbeiten.[44]

4.2. Die „Hinweisgeber-Richtlinie“ (EU) 2019/1937

In Verfolg zweier weiterer Entschließungen des EP – zum einen zur Rolle von Informanten beim Schutz der finanziellen Interessen der EU, vom 14. Februar 2017[45] und zum anderen zu legitimen Maßnahmen zum Schutz von Hinweisgebern, die aus Gründen des öffentlichen Interesses vertrauliche Informationen über Unternehmen und öffentliche Einrichtungen offenlegen, vom 24. Oktober 2017[46] – legte die Kommission am 23. April 2018 einen Vorschlag für eine Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden[47] vor, wobei sie sich – aufgrund eines nicht ausreichenden Hinweisgeber-Schutzes – auf jährlich geschätzte Einnahmenausfälle in Höhe von 179 bis 256 Mrd. Euro durch Korruption und Betrug stützte. Allein im Bereich des öffentlichen Auftragswesens beliefen sich diese jährlich auf 5,8 bis 9,6 Mrd. Euro.

Nach heftigen Diskussionen über den Umfang des persönlichen und sachlichen Anwendungsbereichs konnten sich im März 2019 Rat und EP vorläufig über den Inhalt der Richtlinie einigen. In der Folge beschloss das EP am 16. April 2019 – mit der großen Mehrheit von 591 zu 29 Stimmen, bei 33 Enthaltungen – in erster Lesung den Text der Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden („Hinweisgeber-Richtlinie“), die in der Folge am 23. Oktober 2019 vom EP und dem Rat definitiv verabschiedet und am 26. November 2019 im Amtsblatt der EU[48] veröffentlicht wurde. Die EU-Hinweisgeber-Richtlinie trat in der Folge am 16. Dezember 2019 in Kraft. Als Endtermin für die Umsetzung der Richtlinie ist der 17. Dezember 2021 vorgemerkt, wobei für juristische Personen mit 50 bis 249 Arbeitnehmern eine diesbezügliche Terminerstreckung – für die Einrichtung interner Meldekanäle – bis zum 17. Dezember 2023 vorgesehen ist.  

Mit dieser „Hinweisgeber-Richtlinie“ sollen gemeinsame Mindeststandards zur Gewährleistung eines wirksamen Hinweisgeberschutzes in der EU geschaffen und damit dokumentiert werden, dass Hinweisgeber einen wesentlichen Beitrag zu einer korrekten Rechtsdurchsetzung leisten. Die finnische Justizministerin Anna-Maja Henriksson erklärte in diesem Zusammenhang, „dass Niemand Gefahr laufen sollte, durch das Aufdecken von illegalem Verhalten sein Ansehen oder seinen Arbeitsplatz zu verlieren“.[49]

Die Hinweisgeber-Richtlinie erstreckt den persönlichen Anwendungsbereich des Begriffs „Hinweisgeber“ (Art. 5 Ziff. 7) auf folgende Personengruppen: Arbeitnehmer iSv Art. 45 Abs. 1 AEUV, einschließlich Beamte; Selbständige iSv Art. 49 AEUV; Personen, die dem Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgan eines Unternehmens angehören sowie Freiwillige und bezahlte oder unbezahlte Praktikanten; Personen, die unter der Aufsicht und Leitung von Auftragnehmern, Unterauftragnehmern und Lieferanten arbeiten, uam (Art. 4). Nicht umfasst sind etwa investigative Journalisten, die Informationen über Verstöße von Hinweisgebern enthalten[50], es steht aber den Mitgliedstaaten frei – aufgrund der nicht-taxativen Auflistung in Art. 4 – den Schutz auf weitere Personengruppen auszudehnen.

Die Richtlinie schreibt ein zweistufiges Meldesystem vor, nämlich die Schaffung von sowohl internen (Art. 7 ff.), als auch externen Meldekanälen (Art. 10 ff.) sowie letztendlich auch eine Offenlegung (Art. 15) derselben. Dieses Meldesystem ist hierarchisch ausgestaltet, sodass der Hinweisgeber zunächst die internen Meldekanäle ausschöpfen muss, bevor er sich direkt an die dafür zuständigen Behörden (externe Meldekanäle) wenden darf. Funktioniert auch dieser Meldekanal nicht, dann kann der Hinweisgeber die Informationen über einen Rechtsverstoß ausnahmsweise sogar öffentlich zugänglich machen, indem er diese zB einer Tageszeitung übermittelt.

Die Pflicht zur Einrichtung interner Meldekanäle gilt für alle juristischen Personen des öffentlichen Sektors sowie jene des Privatsektors, und zwar sowohl in speziellen Bereichen (zB in der Finanzbranche) als auch allgemein in Unternehmen mit 50 oder mehr Arbeitnehmern (Art. 8). Private juristische Personen mit 50 bis 249 Arbeitnehmern können gemeinsame Meldekanäle einrichten (Art. 8 Abs. 6). Die „Hinweisgeber-Richtlinie“ sieht stärkere Schutzmaßnahmen für die Personengruppe der Hinweisgeber vor, besonders durch die Vorschreibung einer Vertraulichkeitspflicht bezüglich der Identität der Hinweisgeber (Art. 6) bzw. einem Verbot von Repressalien (Art. 19). Die jährlichen Kosten der Einrichtung interner Meldestellen werden mit ca. 5.000 Euro (Sach- und Personalkosten) veranschlagt.[51]

Gem. Art. 11 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, auch externe Meldekanäle einzurichten und diese mit angemessenen Ressourcen auszustatten. Die Art. 12 ff. wiederum regeln die Form der Entgegennahme der Meldungen und die betreffenden Folgemaßnahmen sowie die Überprüfung der Verfahren durch die zuständigen Behörden.  

Was den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie betrifft, so hat dieser nur eine begrenzte Reichweite, deren Bereiche in Art. 2 Abs. 1 normiert sind, wie zB öffentliches Auftragswesen (Vergabeverfahren), Finanzdienstleistungen, Verhütung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, Verkehrssicherheit, Verbraucherschutz, Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Produktsicherheit, Tierschutz, öffentliche Gesundheit, Verstöße gegen die Binnenmarktvorschriften iSv Art. 26 Abs. 2 AEUV uam. Damit gelten die Mindeststandards der „Hinweisgeber-Richtlinie“ gem. dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung iSv Art. 5 Abs. 2 EUV nur für Hinweise über Rechtsverstöße in bestimmten Bereichen des Unionsrechts, Fehlverhalten in anderen Bereichen, vor allem im nationalen Recht, wird von der Richtlinie inhaltlich nicht erfasst. 

Gem. Art. 2 Abs. 2 lässt die Richtlinie aber die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt, den Schutz nach nationalem Recht in Bezug auf Bereiche oder Rechtsakte, die nicht unter Abs. 1 fallen, weiter auszudehnen. Damit wird den Mitgliedstaaten gleichsam ein „Gold-Plating[52] ermöglicht, von dem Österreich auch Gebrauch gemacht hat. Diesbezüglich enthält das österreichische HinweisgeberInnenschutzgesetz (HSchG)[53] eine Ausdehnung des sachlichen Geltungsbereichs der Richtlinie auch auf Verstöße gegen nationales Recht, vorrangig in Bezug auf den Straftatbestand der Korruption.[54] 

Lesen Sie auch den interessanten zweiten Teil:

https://www.eu-infothek.com/vom-whistleblower-zum-hinweisgeber-teil-2/

[1] Ein „Whistleblower“ im wörtlichen Sinne ist Jemand, der in eine Trillerpfeife bläst („to blow the whistle“).

[2] Wittgenstein, L. Tractatus logico-philosophicus (1922), S. 7.

[3] Daniel Ellsberg legte 1971 die sog. „Pentagon-Paper“ vor, die die amerikanischen Kriegsverbrechen in Vietnam offenlegten.

[4] Mark Felt deckte 1974 den Watergate-Skandal auf, der zum Rücktritt von Präsident Nixon führte.

[5] Julian Assange gründete 2006 die Enthüllungsplattform „WikiLeaks“ und lud die Transsexuelle Bradley/Chelsea Manning dazu ein, die von ihm/ihr gehackten Geheimdokumente über amerikanische Kriegsverbrechen auf dieser Plattform zu veröffentlichen; vgl. Hummer, W. Der facettenreiche „Fall Julian Assange“, EU-Infothek vom 26. April 2019, S. 1 ff. 

[6] Bradley/Chelsea Manning spielte 2013 militärische Geheimdokumente über Kriegsverbrechen der US-Armee in Afghanistan und dem Irak der Plattform „WikiLeaks“ zu, die diese auch veröffentlichte.  

[7] Als früherer Mitarbeiter der amerikanischen Geheimdienste CIA, NSA und DIA gab Edward Snowden streng geheime Unterlagen über die Spionagepraktiken der USA an die Dokumentarfilmerin Laura Poitras und den Guardian-Journalisten Glenn Greenwald weiter, der diese im Juni 2013 veröffentlichte.

[8] Exemplarisch sei hier nur auf einen der weltgrößten Veruntreuungsskandale der Geschichte verwiesen. Der Schweizer Whistleblower Xavier Justo deckte 2015 auf, dass Offizielle des malaysischen Staatsfonds 1MDB (1 Malaysia Development Berhad) mithilfe der Firma Petrosaudi 4,5 Mrd. US-$ veruntreut hatten. Allein 700 Mio. US-$ tauchten später auf dem Konto des damaligen malaysischen Premiers Najib Razak auf; Lill, F. Staatsfonds als Selbstbedienungsladen, Wiener Zeitung vom 21. Februar 2023, S. 9.  

[9] G20 Anti-Corruption Action Plan 2013-2014, Paris final, Point 9.

[10] OECD, G20 Anti-Corruption Action Plan. Protection of Whistleblowers. Study on Whistleblower Protection Frameworks (2012); vgl. Wolfe, S. u.a., Whistleblower Protection Laws in G20 Countries. Priorities for Action, September 2014.

[11] OECD, Paris (2016).

[12] Berichterstatter Herr Omtzigt.

[13] Council of Europe, Protection of Whistleblowers, Recommendation CM/Rec(2014)7; vgl. Europarat, Der Schutz von Whistleblowern, Erläuternder Bericht zur Empfehlung (2014).

[14] ISv Art. 10 Abs. 1 EMRK und Art. 11 Abs. 1 der EU-Grundrechte-Charta; vgl. Feytl, B. Die EU-Richtlinie zum Hinweisgeberschutz, DA JKU Linz, April 2021, S. 12 ff.

[15] Empfehlung 13791, vom 19. Mai 2015.

[16] Dok. 12479.

[17] Errichtet durch Entschließung (99) 5 des Ministerkomitees vom 1. Mai 1999.

[18] Vgl. Speckbacher, Ch. The protection of whistleblowers in the light of GRECO’s work, vom 20. März 2009.

[19] Vgl. Löffler, D. Der Schutz von Whistleblowern in der Europäischen Union (2020), S. 4.

[20] Der UN-Zivilpakt ist am 23. März 1976 in Kraft getreten.

[21] Vgl. Fasterling, B. – Lewis, D. Leaks, legislation and freedom of speech: How can the law effectively promote public-interest whistleblowing? in: International Labour Review 153 (2014), S. 71 ff.

[22] ILO-Übereinkommen Nr. 158.

[23] A/58/422, vom 31. Oktober 2003; öBGBl. III Nr. 47/2006 (Art. 33).

[24] Fischer-Lescano, A. Internationalrechtliche Regulierung des Whistleblowing. Anpassungsbedarf im deutschen Recht, Juristisches Kurzgutachten, ZERP Universität Bremen, September 2015, S. 18.

[25] öBGBl. III Nr. 112/2011.

[26] öBGBl. III Nr. 1/2014.

[27] öBGBl. III Nr. 155/2006.

[28] 28274/08, Heinisch/Deutschland; vgl. Schachter, M. Kündigung wegen „Whistleblowing“?, in: RdA 2012, S. 108 ff.

[29] 35 Ca 3077/05.

[30] Nr. 28274/08.

[31] EGMR, Urteil vom 21. Juli 2011, 28274/08.

[32] Vgl. Lüke, F. Europäischer Menschenrechtsgerichtshof schützt Whistleblower, heise online, vom 21. Juli 2011.

[33] EGMR, Urteil vom 12. Februar 2008, 14277/04.

[34] EGMR, Urteil vom 19. Februar 2009, 4063/04.

[35] EGMR, Urteil vom 18. Oktober 2011, 10247/09.

[36] EGMR, Urteil vom 8. Jänner 2013, 40238/02.

[37] Rechtssache Halet gegen Luxemburg, Az. 21884/18.

[38] Vgl. Deppe, G. Informant Halet zu Unrecht bestraft, tagesschau, vom 14. Februar 2023, S. 2.

[39] In seinem Urteil vom 11. Mai 2021 hatte der EGMR die durch Halet begangene schwerwiegende Verletzung des Berufsgeheimnisses und die dadurch verursachte Rufschädigung seines Arbeitsgebers PWC noch höher eingeschätzt als das öffentliche Interesse; vgl. „Luxleaks“: Kein Dieb, sondern Whistleblower, Redaktion Haufe vom 23. 2. 2023.

[40] Kessler, V. EGMR gibt Whistleblower in Luxemburg Leaks recht, derStandard.at, vom 14. Februar 2023; Warnand, J. Whistleblower zu Unrecht verurteilt, lto.de vom 15. Februar 2023.

[41] Transparency International, Whistleblowing in Europe. Legal protections for Whistleblowers in the EU (2013), S. 5, 24 ff.

[42] OI/1/2014/PMC.

[43] https://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2016-50/2016-fundamental-colloquium-conclusions_40602.pdf

[44] Initiativbericht Justizausschuss des EP (2016/2055 (INI)).

[45] 2016/2055(INI); P8_TA(2017)0022.

[46] 2016/2224(INI); P8_TA(2017)0402.

[47] COM(2018) 218 final; 2018/0106 (COD).

[48] ABl. 2019, L 305, S. 17 ff.

[49] GPA-DJP, Whistleblowing, S. 8.

[50] Vgl. Winter, J. – Mitschka, M. Die Whistleblower-Richtlinie der EU – was Sie wissen sollten, cms.law vom 26. Februar 2020, S. 6.

[51] https://www.parlament.gv/dokument/XXVII/ME/210/fnameorig_1450391.html

[52] Siehe dazu Hummer, W. Was versteht man eigentlich unter „Gold-Plating“ und warum wird es von der österreichischen Bundesregierung bekämpft?, EU-Infothek vom 28. Mai 2018, S. 1 ff.; Hummer, W. Konkrete Fälle von „Gold-Plating“ in der österreichischen Rechtsordnung, ÖGFE, Policy Brief 21‘2018, vom 19. August 2018, S. 1 ff.

[53] Siehe dazu nachstehend.

[54] Siehe dazu nachstehend.

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