Der Gerichtshof der EU (EuGH) erklärt den Verkauf von „Goldenen Pässen“ und „Goldenen Visa“ an Drittstaater durch die Republik Malta für unzulässig und setzt sich damit über die Schlussanträge des Generalanwalts zur Gänze hinweg

Einführung

Bedenkt man, dass die Urteile des Gerichtshofs der EU (EuGH) in der Regel – dh zu 86 Prozent (sic)[1] – mit den (nicht-verbindlichen) Schlussanträgen des Generalanwalts (GA) in derselben Rechtssache übereinstimmen, dann kommt der Divergenz derselben rechtsdogmatisch eine grundlegende Bedeutung zu. Aktuell ist dies wieder einmal in der komplexen Rechtssache C-181/23 (Vertragsverletzungsklage der Europäischen Kommission gegen Republik Malta)[2] der Fall, bei der er sich um die Frage der (Un)Zulässigkeit des Verkaufs von Staatsbürgerschaften („Goldene Pässe“) bzw. von Einreise- und Aufenthaltsgenehmigungen („Goldene Visa“) an Drittstaater durch Malta handelt. Diesbezüglich reichte die Europäische Kommission am 21. März 2023 gem. Art. 258 AEUV eine Klage gegen die Republik Malta beim Gerichtshof ein[3].

Mit ihrer Klage begehrt die Kommission vom Gerichtshof die Feststellung, dass die Republik Malta dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 20 AEUV (Unionsbürgerschaft) und Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit) verstoßen hat, dass sie ein institutionalisiertes Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren eingeführt hat, wonach die Einbürgerung – trotz des Fehlens einer echten Bindung der Antragsteller an das Land – gegen im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen erfolgen kann.

Die Komplexität der gegenständlichen Rechtssache liegt darin begründet, dass gem. Art. 9 EUV und Art. 20 AEUV ein Unionsbürger derjenige ist, der die Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht. Die Innehabung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der EU ist also begrifflich Voraussetzung für den damit automatisch verbundenen Erwerb der Unionsbürgerschaft in der EU. Verliert ein Unionsbürger seine nationale Staatsbürgerschaft in einem EU-Mitgliedstaat, dann geht zugleich auch seine Unionsbürgerschaft verloren[4].

Da die Unionsbürgerschaft eine Reihe von spezifischen Rechten umfasst – exemplarisch sei nur auf das Recht auf Zugang zum Binnenmarkt mit all seinen Rechten verwiesen – würde jeder Drittstaater, der sich die Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedstaates erkauft, (automatisch) in den Genuss dieser unionsbürgerschaftlichen Rechte kommen. Daraus ergibt sich aber der Umstand, dass die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust der Staatsbürgerschaft zwar in die Zuständigkeit der einzelnen EU-Mitgliedstaaten fallen, diese jedoch von dieser, ihrer Zuständigkeit, unter Beachtung des Unionsrechts Gebrauch machen müssen[5], dessen Vorrang zu den wesentlichen Merkmalen und damit zum verfassungsrechtlichen Rahmen der EU gehört[6].

Die entscheidende Frage ist dabei die, ob nach Unionsrecht für die rechtmäßige Verleihung der Staatsbürgerschaft irgendeine andere „tatsächliche“ oder „vorherige tatsächliche“ Verbindung zwischen dem Mitgliedstaat und einer Person bestehen müsse, als gemäß dem nationalen Recht des Mitgliedstaats erforderlich ist. Diesbezüglich weist GA Collins in seinen Schlussanträgen apodiktisch darauf hin: „Abgesehen von der vorliegenden Klage ist mir kein früherer Fall bewusst, in dem der Gerichtshof die Vorschriften eines Mitgliedstaats über den Erwerb der Staatsangehörigkeit im Lichte des Unionsrechts – und insbesondere in Bezug auf die Unionsbürgerschaft – geprüft hätte“[7].

Damit ist die besondere Relevanz dieser Rechtssache anschaulich belegt, der der gegenständliche Autor bereits mehrfach nachgegangen ist. Bereits vor über zehn Jahren, nämlich im Jahr 2013, legte er seine erste Untersuchung unter dem Titel „Ist der Verkauf von Staatsbürgerschaften an Drittstaater durch EU-Mitgliedstaaten zulässig“?[8] vor, der 2020 die weitere Untersuchung mit dem Titel „Ist der Erwerb „Goldener Pässe“ und „Goldener Visa“ EU-konform? Die Europäische Kommission ist anderer Meinung“[9] folgte. Nachdem GA Collins am 4. Oktober 2024 seine Schlussanträge in der Rs. C-181/23[10] vorgelegt hatte, verfasste der Autor seine dritte Untersuchung zum Thema „Die (Un)Zulässigkeit des Verkaufs „Goldener Pässe“ und „Goldener Visa“ von EU-Mitgliedstaaten an Drittstaater wird endlich gerichtsförmig geklärt“[11] und verwies damit auf das zukünftige Urteil des Gerichtshofs, das in der Folge am 29. April 2025[12] auch erging, sich aber diametral von den Schlussanträgen des GA unterscheidet.

Bevor auf die Frage der Zulässigkeit des maltesischen institutionalisierten Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren eingegangen werden kann, muss kurz auf die Voraussetzungen für die Erlangung desselben verwiesen werden.

Voraussetzungen für die Einbürgerung von Investoren in Malta

Das Gesetz über die maltesische Staatsbürgerschaft[13] regelt den Erwerb, die Entziehung und die Aufgabe der maltesischen Staatsbürgerschaft und enthält in seinem Art. 10 die Voraussetzungen für die ordentliche Einbürgerung. Mit einer Novellierung dieses Gesetzes im Jahre 2013 wurde einem Antragsteller, parallel zu dem in Art. 10 vorgesehenen Verfahren, die Möglichkeit eröffnet, eine Einbürgerungsurkunde durch die Teilnahme an einem „Programm für individuelle Investoren“ zu erhalten. Dieses „Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren“ wurde im Jahr 2020 geändert und erlaubt nunmehr ausländischen Investoren – wegen „außergewöhnlicher Dienste für die Republik Malta“ – die Beantragung einer Einbürgerung dann, sofern sie die folgenden Voraussetzungen erfüllen, oder sich zu deren Erfüllung verpflichten:

a) Entweder 600.000 € oder 750.000 € an die maltesische Regierung zu zahlen;

b) Das Eigentum an einer Wohnimmobilie in Malta mit einem Mindestwert von 700.000 € zu erwerben und zu halten, oder einen Mietvertrag über eine Wohnimmobilie in Malta für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren zu einer Mindestjahresmiete von 16.000 € abzuschließen;

c) Mindestens 10.000 € an eine eingetragene oder in sonstiger Weise behördlich genehmigte Nichtregierungsorganisation oder Gesellschaft zu spenden, die auf dem Gebiet der Philanthropie, der Kultur, des Sports, der Wissenschaft, des Tierschutzes oder der Kunst tätig ist;

d) Während eines Zeitraums von 36 Monaten in Malta ansässig gewesen zu sein (bei Zahlung von 600.000 €); dieser Zeitraum kann bei einer außergewöhnlichen Direktinvestition, nämlich einer Zahlung von mindestens 750.000 €, bis auf zwölf Monate verkürzt werden;

e) Die behördliche Zulässigkeitsprüfung bestanden zu haben und zur Einreichung des Einbürgerungsantrags berechtigt zu sein;

f) Die Anträge können sich auch auf Familienangehörige eines Antragstellers erstrecken. Dann sind zusätzliche Zahlungen in Höhe von je 50.000 € für den Ehegatten und für jedes Kind zu leisten.

Dabei darf die Zahl der Urkunden über den Erwerb der maltesischen Staatsbürgerschaft im Wege der Einbürgerung wegen außergewöhnlicher Dienste durch Direktinvestitionen – unter Ausschluss der Unterhaltsberechtigten – höchstens 400 jährlich betragen, und die Gesamtzahl der erfolgreichen Antragsteller – unter Ausschluss der Unterhaltsberechtigten – darf auf keinen Fall die Zahl von 1.500 übersteigen.

Liegen die jeweiligen Voraussetzungen für die Erfüllung des Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren von 2020 vor, dann kann jedem Drittstaater die maltesische Staatsbürgerschaft verliehen werden, ohne dass eine echte Bindung des Antragstellers an die Republik Malta erforderlich ist.

Am 2. März 2022 setzte die Republik Malta ihr Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020 für Staatsangehörige von Russland und Weißrussland aus, behielt es aber für Staatsangehörige anderer Drittstaaten bei.

Stellungnahme der Kommission

Da die Europäische Kommission das maltesische Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren von 2020 als mit dem Unionsrecht für unvereinbar ansah, leitete sie am 21. März 2023 beim Gerichtshof gem. Art. 258 AEUV eine Vertragsverletzungsklage gegen die Republik Malta[14] ein, die allein das Programm von 2020 betrifft und auf einem einzigen Klagegrund – Verstoß gegen den Unionsbürgerstatus (Art. 20 AEUV) und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) – beruht. Sie machte dabei geltend, dass die Festlegung der Voraussetzungen für die Verleihung und den Verlust der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats zwar in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten falle, doch müsse diese Zuständigkeit unter Beachtung des Unionsrechts ausgeübt werden.

Da die Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats automatisch die Verleihung des Unionsbürgerstatus nach sich ziehe, sei jeder Mitgliedstaat bei der Ausübung dieser ausschließlichen Zuständigkeit verpflichtet, den Wesensgehalt, den Wert und die Integrität der Unionsbürgerschaft weder zu beeinträchtigen, noch zu gefährden, damit das diesem Status zugrundeliegende gegenseitige Vertrauen gewahrt werde. Sowohl der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten, als auch der auf ihm beruhende Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung haben im Unionsrecht eine fundamentale Bedeutung, da sie die Schaffung und Aufrechterhaltung des Raums ohne Binnengrenzen ermöglichen. Im Gegensatz dazu verwies die maltesische Regierung auf die in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV verankerte Pflicht zur Achtung der nationalen Identität, weshalb die Kontrolle der Einhaltung des Unionsrechts in Bereichen, die eng mit der staatlichen Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten verknüpft sind, nur in eingeschränkter Form erfolgen dürfe.

Die Kommission fuhr mit ihrer Argumentation aber fort und erklärte, dass sich insoweit aus dem Urteil in der Rs. Micheletti u.a.[15] ergebe, dass zwischen den Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen im Bereich der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats bestehe. Unter diesen Umständen stehe die Einführung eines Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren mit transaktionalem Charakter, das es ermögliche, die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats systematisch gegen im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen Antragstellern zu verleihen, die keine echte Bindung an einen Mitgliedstaat hätten und daher offensichtlich nicht zu der Personengruppe gehörten, der die Verfasser der Verträge die Unionsbürgerschaft hätten verleihen wollen, im Widerspruch zum Wesen des Unionsbürgerstatus.

Die Kommission bestätigte in ihren mündlichen Erklärungen im Laufe des Verfahrens, dass ihre einzige Rüge auf das Bestehen eines Erfordernisses im Unionsrecht – wie auch in geringerem Maße, im Völkerrecht – gestützt sei, dass es nämlich zur Wahrung der Integrität der Unionsbürgerschaft einer „echten Bindung“ zwischen einem Mitgliedstaat und seinen Staatsangehörigen bedürfe.

Nachstehend sollen in aller Kürze die divergierenden Rechtsansichten des Generalanwalts Collins und des Gerichtshofs in Bezug auf das Erfordernis einer „echten Bindung“ nach unions- und völkerrechtlichem Staatsangehörigkeitsrecht dargestellt und miteinander verglichen werden.

Schlussanträge des Generalanwalts

Laut GA Collins ist die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ein „sine qua non“ bzw. eine „unabdingbare Voraussetzung“ dafür, ein Unionsbürger zu sein[16]. Wie er in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Préfet du Gers[17] ausgeführt habe, hätten sich die Mitgliedstaaten dafür entscheiden können, ihre Zuständigkeiten zu bündeln und der EU die Befugnis für die Regelung der Frage zu übertragen, wer das Recht hat, Unionsbürger zu werden. Sie haben sich aber dafür entschieden, dies nicht zu tun.

Auch die Erklärung Nr. 2 zur Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates, die der Schlussakte des Vertrags über die EU[18] beigefügt ist, enthält die Formulierung, dass „die Frage, welchem Mitgliedstaat eine Person angehört, allein durch Bezug auf das innerstaatliche Recht des betreffenden Mitgliedstaats geregelt wird“, sodass eine Bündelung nicht beabsichtig ist.

Nach Art. 9 EUV, Art. 20 Abs. 1 AEUV und der Erklärung Nr. 2 ist es daher weder den Unionsorganen noch anderen Mitgliedstaaten gestattet, die Anerkennung der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates an bestimmte Bedingungen zu knüpfen. Wie der Gerichtshof zunächst im Micheletti-Urteil[19], in der Folge aber auch im Zhu– und Chen-Urteil[20], entschieden hatte, ist es nicht Sache der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates, die Wirkungen der Verleihung der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedsstaats dadurch zu beschränken, dass eine zusätzliche Voraussetzung für die Anerkennung dieser Staatsangehörigkeit verlangt wird. Daraus folgt, dass die EU, ihre Organe und ihre Mitgliedstaaten grundsätzlich die Vorschriften aller anderen Mitgliedstaaten über die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit beachten müssen.

Dieses System der zwingenden gegenseitigen Anerkennung resultiert aus der Überlegung, dass die Mitgliedstaaten keinen gemeinsamen Staatsangehörigkeitsbegriff haben müssen und daher die Verleihung ihrer Staatsbürgerschaft unterschiedlich regeln können. Dabei darf bei Sachverhalten, die im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegen, aber nicht gegen das Unionsrecht verstoßen werden. Daher ist ein Mitgliedstaat in der Ausübung seiner hoheitlichen Zuständigkeit, seine Staatsangehörigkeit zu verleihen oder zu entziehen, nicht uneingeschränkt frei, sondern diese Ausübung kann grundsätzlich sowohl durch Unionsrecht, als auch durch Völkerrecht, beschränkt sein.

Was das völkerrechtliche Erfordernis einer „echten Bindung“ angeht, so trifft es zwar zu, dass der Internationale Gerichtshof (IGH) im Nottebohm-Urteil 1955[21] entschieden hat, dass sich ein Staat weigern kann, die von einem anderen Staat vorgenommene Einbürgerung dann anzuerkennen, wenn es an einer „echten Bindung“ oder Verbindung zwischen der betreffenden Person und der Staatsangehörigkeit, auf die sie sich beruft, fehlt. Dabei hat der IGH aber weder den völkerrechtlichen Begriff einer „echten Bindung“ definiert, noch gar verlangt, dass Staaten Einbürgerungen unter Bezugnahme darauf vornehmen.

Was das Erfordernis des Bestehens einer „echten Bindung“ zwischen einer Person und dem Staat, dessen Staatsangehörige diese ist, betrifft, so gibt es keinen erheblichen Unterschied zwischen dem Unionsrecht und dem Völkerrecht, da keine der beiden Rechtsordnungen ein solches Erfordernis zwingend verlangt.

Daraus folgt für den Generalanwalt, „dass die Kommission nicht nachgewiesen hat, dass Art. 20 AEUV für eine rechtmäßige Verleihung der Staatsbürgerschaft voraussetzt, dass eine „echte Bindung“ oder eine „vorherige echte Bindung“ zwischen einem Mitgliedstaat und einer Person besteht, die eine andere ist als diejenige, die das nationale Recht eines Mitgliedstaats verlangen kann (…) Mangels Nachweises für jeglichen sonstigen Verstoß gegen das Unionsrecht empfehle ich dem Gerichtshof, die vorliegende Klage abzuweisen“.[22]

Urteil des Gerichtshofs

Zur großen Überraschung setzte sich das Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 29. April 2025 über die Rechtsansicht des Generalanwalts in seinen Schlussanträgen völlig hinweg und verurteilte die Republik Malta wegen der Einführung ihres Institutionalisierten Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren („Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment“) (2020)[23]. Seit der Einführung der ersten einschlägigen Regelung (Einzelinvestorenprogramm) im Jahr 2014 bürgerte Malta mehrere tausend Investoren und deren Familienangehörige ein. Nachdem im Rahmen dieser Regelung die Obergrenze von erfolgreichen Hauptantragstellern beinahe erreicht worden war, führte Malta Ende 2020 die vorstehend erwähnte neue Regelung ein. Damit hat Malta, nach Ansicht des Gerichtshofs, aber ein Einbürgerungsverfahren mit „transaktionalem Charakter“ gegen im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen eingeführt, das mithin einer Vermarktung bzw. Kommerzialisierung der Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats und damit auch des damit verbundenen Unionsbürgerstatus gleichkommt.

Eine Einbürgerung mit transaktionalem Charakter als Gegenleistung für im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen verstößt aber nicht nur gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, sondern ist auch geeignet, das diesem Anerkennungserfordernis zugrundeliegende gegenseitige Vertrauen in Frage zu stellen, denn die Prämisse dieses Vertrauens besteht darin, dass die Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats auf einem besonderen Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnis beruht, das die Einräumung der Rechte rechtfertigt, die sich insbesondere aus dem Unionsbürgerstatus ergeben.

Im Gegensatz zur Europäischen Kommission, die in ihrer Klagsschrift vor allem auf das Fehlen einer „echten Verbindung“ zwischen den antragstellenden Investoren und dem Mitgliedstaat Malta verwies, verzichtet der Gerichtshof aber ausdrücklich darauf, den Begriff einer „echten Verbindung“ anzuwenden und konzentriert sich auf die Transaktionsstruktur des Systems und den Gesichtspunkt der Kommerzialisierung der Staatsangehörigkeit, um die Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht, insbesondere mit den Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV (Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit) und aus Art. 20 AEUV (Unionsbürgerstatus), festzustellen. Insofern dürften Regelungen über die Einbürgerung von Leistungssportlern oder von Personen mit besonderen (nicht-monetären) Verdiensten von dem Urteil nicht betroffen sein.

Der Gerichtshof kritisiert das maltesische System nicht dafür, dass es per se keine „echte Bindung“ – iSd vorerwähnten „Nottebohm-Judikatur“ des IGH[24] – verlangt, sondern dafür, dass der Einbürgerungsprozess auf eine finanzielle Transaktion reduziert wird, ohne Integrationsanforderungen oder sinnvolle individuelle Bindungen zu Malta zu verlangen. Damit untergraben solche Systeme aber den Wert und die Integrität der Unionsbürgerschaft. Diese Wortwahl des Gerichtshofs deutet darauf hin, dass er seine Argumentation lieber auf die Verfassungsprinzipien der EU – wie gegenseitiges Vertrauen, loyale Zusammenarbeit und die besondere Natur der Unionsbürgerschaft – stützt, als umstrittene Konzepte des Völkerrechts zu übernehmen. Die Begründung des Gerichtshofs ist daher eindeutig: Rein fiskalische Einbürgerungspolitiken missachten den sozialen Aspekt der Verbundenheit, der dem Rechtsanspruch der Staatsangehörigkeit zugrunde liegen sollte. Damit bekräftigt das Urteil die umfassendere normative Ordnung der Union und stellt fest, dass die Unionsbürgerschaft mehr ist als eine Rechtsfolge der nationalen Staatsbürgerschaft: Sie ist ein Status, der den einzelnen an das Gemeinwesen der Union bindet und der nicht kommerzialisiert werden kann.[25]

Vor diesem Hintergrund geht der Gerichtshof in den Randnummern 112-117 seines Urteils in seiner Analyse auch direkt auf die Bedenken hinsichtlich der Nutzung solcher Programme als potenzielles Mittel zur Geldwäsche, Steuerhinterziehung uam ein. Markantes Beispiel dafür war die Ermordung der maltesischen Investigativjournalistin Daphne Caruana Galizia durch ein Bombenattentat auf Malta am 16. Oktober 2017. Sie hatte intensiv zu Korruption, Geldwäsche, organisierter Kriminalität, dem Verkauf von Staatsbürgerschaften uam sowie zu Verbindungen der maltesischen Regierung im Rahmen der Panama-Papers-Affaire recherchiert.[26]

Obwohl die sog. „Investoren-Visa“ ein grundsätzliches Geldwäsche-Risiko darstellen, wurde dieses längere Zeit hindurch nicht reglementiert. Erst die 6. Geldwäsche-Richtlinie[27] der EU widmet sich diesem Umstand. Sie trat gem. Art. 79 am 20. Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU am 19. Juni 2024 in Kraft und ist von den Mitgliedstaaten bis spätestens 10. Juli 2027 in ihr nationales Recht umzusetzen. Art. 5 der Richtlinie sieht diesbezüglich vor, dass die Gewährung von Aufenthaltsrechten im Gegenzug für Investitionen jeglicher Art nur dann erlaubt sein soll, wenn die Mitgliedstaaten das Risiko der Antragsteller, Geldwäscher oder Terrorfinanziers zu sein, systematisch erheben und dabei Informationen über die Herkunft der Gelder und des Vermögens der Antragsteller einholen.[28]

Schlussbetrachtungen

Die Kernaussage des gegenständlichen Judikats lässt sich, wie folgt, zusammenfassen: Der Verkauf der Staatsangehörigkeit, und damit auch der Unionsbürgerschaft, ist unvereinbar mit der Konzeption eines Staatsangehörigkeitsbands, das ein besonderes Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnis, sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten, ausdrückt.[29] Dementsprechend erscheinen Regelungen, die sich am „ius sanguinis“ oder „ius soli“-Prinzip orientieren, unionsrechtlich unproblematisch. Kommerzielle Regelungen, wie jene Maltas, die die Staatsbürgerschaft zum Gegenstand eines auf Gewinn gerichteten Geschäfts machen, und mit einem Preis versehen, stehen dazu aber klar im Widerspruch.[30]

Die Auswirkungen des Urteils werden in der einschlägigen Literatur durchaus unterschiedlich dargestellt.[31] Ein Autor versteigt sich sogar zu der Aussage: „Obwohl das Urteil mutig, innovativ und weit über etablierte Präzedenzfälle hinausgeht, bleibt die Begründung des Gerichtshofs kurz, mehrdeutig, in manchen Teilen sogar obskur und sibyllinisch (…) Zweifellos wird „Kommission gegen Malta“ Gegenstand vieler, sehr unterschiedlicher, positiver oder kritischer Interpretationen sein“.[32]

Versucht man eine Systematisierung der vielfältigen Aussagen, so variieren diese zwischen folgenden zwei Annahmen:

ex nunc: Malta darf keine neuen Staatsbürgerschaften im Rahmen des Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren erteilen, oder

ex tunc: Alle maltesischen Staatsbürgerschaften, die im Rahmen des Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren verliehen wurden, müssen von Malta entzogen werden.[33] Dies müsste im Grunde bis zum Jahr 2014 gelten.

Mehrheitlich wird aber davon ausgegangen, dass das Urteil die bisher verliehenen Staatsbürgerschaften nicht aufhebt, sondern nur eine Verpflichtung für Malta enthält, die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen – was immer das auch bedeuten soll.

Was den unionsrechtlichen Grundsatz der automatischen gegenseitigen Anerkennung der Staatsangehörigkeit betrifft, so können die Mitgliedstaaten, bei einem konkreten Verdacht der Umgehung desselben, die Anerkennung wohl verweigern, da der zugrundeliegende Erwerb derselben, unionsrechtswidrig war.[34]

Am gegenständlichen Urteil des Gerichtshofs wurde in der einschlägigen Literatur heftige Kritik geübt. Die heftigste findet sich in dem Artikel von Dimitri Kochenow: „Kommentar: „Kümmern Sie sich nicht um das Gesetz, noch einmal: Kommission gegen Malta (C-181/23)“[35] vom 30. April 2025, der im Judikat eine „Politisierung im Sinne einer deutlichen Abkehr vom Rechtsstaatsprinzip“ sieht und abschließend feststellt, dass der Fall Kommission gegen Malta „eine weitere öffentliche Demütigung des Rechtsstaatsideals der EU durch den Gerichtshof ist“. Auch der Schweizer Prof. Carl Baudenbacher ist sehr skeptisch und schreibt auf Linkedln: „Der EuGH hat die Zuständigkeit zur Verleihung der Staatsbürgerschaft, welche den Kern der Staatlichkeit ausmacht, in einem Handstreich ein grosses Stück weit europäisiert (…) Ohne Rechtsgrundlage, entgegen den Schlussanträgen von Generalanwalt Collins und der Ansicht sämtlicher führender Wissenschaftler hat er entschieden, das maltesische Programm „Staatsbürgerschaft gegen Investitionen“ verletze EU-Recht“.[36]

Die zukünftige Vorgehensweise der Republik Malta, um diesem Urteil entsprechend gerecht zu werden, ist damit mehr als komplex. Wie vorstehend erwähnt, sind die unionsrechtswidrig verkauften Pässe durch das Urteil nicht per se aufgehoben, sondern Malta hat lediglich die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen, die aber (noch) nicht spezifiziert sind. Diesbezüglich wird es vor allem zu einer Abstimmung mit der Kommission kommen müssen, damit dieser am Ende nicht die Möglichkeit offensteht, gem. Art. 260 Abs. 2 AEUV erneut vor dem Gerichtshof zu klagen, der dann uU Malta zur Zahlung eines Pauschalbetrages und eines Zwangsgelds verurteilen könnte.

Was die Sanktionierung der Vorgangsweise Malta’s betrifft, so fehlt es offenkundig an einer Rechtsgrundlage, um die in der Vergangenheit unrechtmäßig erwirtschafteten Einnahmen der Republik Malta abzuschöpfen. Bestandskräftige Einbürgerungen, die aufgrund des Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020 vorgenommen wurden, dürften jedenfalls – von Unionsrechts wegen – nicht zwingend zurückzunehmen sein. In diesem Sinne versprach die maltesische Regierung zwar umgehend, die maltesischen Gesetze „mit den im Urteil dargelegten Grundsätzen in Einklang zu bringen“, weigerte sich jedoch, das Programm auszusetzen und behauptete, „dass Entscheidungen sowohl im Rahmen des aktuellen als auch des vorherigen Rechtsrahmens weiterhin gültig bleiben“.[37] Vielmehr setzt die Aufhebung einer Einbürgerung, die zum Verlust des Unionsbürgerstatus führt, nach der Judikatur des Gerichtshofs eine individuelle Prüfung und die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit voraus. Es ist letztlich ein Gebot der ebenfalls in Art. 2 EUV erwähnten Rechtsstaatlichkeit, hiervon auch bei zweifelhaften Begünstigten nicht abzuweichen.[38]

Dazu kommt, dass die Republik Malta das Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020 öffentlich als „Einbürgerungsprogramm“ präsentiert und beworben hat, das hauptsächlich die aus der Unionsbürgerschaft resultierenden Vorteile biete, unter anderem das Recht, sich in den übrigen EU-Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Damit hat sie die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte genutzt, um für dieses Einbürgerungsprogramm aus kommerziellen Gründen Werbung zu machen. Dieser Vorgangsweise bedienten sich auch einige Kanzleien, wie zB Henley & Partners, die sich auf diesem Bereich spezialisiert haben und daher offensiv mit den wirtschaftlichen Vorteilen solcher Programme für die beteiligten Staaten warben.[39]

Zuletzt ist in diesem Zusammenhang aber auch zu beachten, dass neben der Republik Malta auch eine Reihe anderer EU-Mitgliedstaaten – wie zB Bulgarien, Zypern, Portugal, Holland, Griechenland, Irland und Spanien[40] – ähnliche Regelungen über den privilegierten Erwerb ihrer Staatsbürgerschaften, oder zumindest nur von Aufenthaltstiteln, als Gegenleistung für Zahlungen oder Investments eingeführt, inzwischen aber wieder aufgehoben haben. Sie reagierten dabei auf die Einleitung der Vertragsverletzungsklage der Kommission Ende März 2023 gegen Malta[41] und antizipierten den möglichen negativen Ausgang dieses Verfahrens. Diesbezüglich sendet das gegenständliche Urteil ein klares Signal an alle anderen EU-Mitgliedstaaten: Die Ära des rein transaktionalen Zugangs zur EU-Staatsbürgerschaft ist vorbei.[42]

[1] Aussage von Generalanwältin Juliane Kokott im Jus-Kurzinterview vom 24. April 2018, unter Berufung auf die FAZ, www.Jus.de

[2] Fn. 23.

[3] Fn. 14.

[4] EuGH, Rs. C-135/08, Rottmann/Freistaat Bayern, Slg. 2010, S. I-1449 ff.

[5] EuGH, Rs. C-369/90, Micheletti u.a., Slg. 1992, S. I 04239, Rdnr. 10; Rottmann (Fn. 4), Rdnr. 45.

[6] Vgl. Gutachten 2/13, Beitritt der Union zur EMRK, vom 18. Dezember 2014, Rdnr. 166 (ECLI:EU:C:2014:2454)

[7] Schlussanträge des GA Anthony Michael Collins, vom 4. Oktober 2024, Rdnr. 50 (ECLI:EU:C:2025:849).

[8] EU-Infothek, vom 3. Dezember 2013, S. 1 ff.

[9] EU-Infothek, vom 4. Dezember 2020, S. 1 ff.

[10] Fn. 7.

[11] EU-Infothek, vom 10. Februar 2025, S. 1 ff.

[12] Fn. 23.

[13] Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta).

[14] EuGH, Rs. C-181/23, Europäische Kommission/Republik Malta, ABl. 2023, C 173, S. 27 ff.

[15] Fn. 5.

[16] Schlussanträge (Fn. 7), Rdnr. 42.

[17] EuGH, Urteil vom 9. Juli 2022, Rs. C-673/20, Rdnr. 22 (ECLI:EU:C:2022:449).

[18] ABl. 1992, C 191, S. 98.

[19] Fn. 5.

[20] EuGH, Rs. C-200/02, Zhu und Chen, vom 19. Oktober 2004 (ECLI:EU:C:2004:639).

[21] IGH, Liechtenstein/Guatemala, Urteil vom 6. April 1955, ICJ-Reports 1955, S. 4 ff.

[22] Schlussanträge (Fn. 7), Rdnr. 58; Gerichtshof, Pressemitteilung Nr. 165/24, vom 4. Oktober 2024.

[23] Urteil des Gerichtshofs vom 29. April 2025 (ECLI:EU:C:2025:283).

[24] Siehe Fn. 21.

[25] De Falco, E. Meinungsbeitrag: „Das Ende der käuflichen Staatsbürgerschaft? Ein juristischer Wendepunkt im Verfahren Kommission gegen Malta (C-181/23)“, EU Law Live, vom 30. April 2025, S. 2.

[26] Vgl. Vogt, J. Am Anschlag – Daphne Caruana Galizia, Das Magazin 12/2018 (https://jonas-vogt.com/am-anschlag/).

[27] Richtlinie (EU) 2024/1640 des EP und des Rates vom 31. Mai 2024; ABl. 2024, L 2024/1640 vom 19.6.2024, S. 29/94 f.

[28] Grimm, O. Der Verkauf von „goldenen Pässen“ ist fortan verboten, Die Presse, vom 30. April 2025, S. 7.

[29] Vgl. Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Januar 2014 zum Verkauf der Unionsbürgerschaft (2013/2995[RSP]).

[30] Vgl. Wagner, L. J. Mit Geld allein lässt sich nicht alles kaufen, Die Presse, vom 12. Mai 2025, S. 15; vgl. auch Sommavilla, F. SPÖ sieht nach EuGH-Urteil gegen Maltas „goldene Pässe“ Ende der „käuflichen Unionsbürgerschaft“, Der Standard, vom 29. April 2025; Fleming-Jones, J. „Goldener Pass“: Malta verstößt gegen EU-Recht, Euronews, vom 29. 4. 2025.

[31] Vgl. zB van den Brink, M. A qualified defence of the primacy of nationality over European Union Citizenship, ICLQ vol 69, January 2020, S. 177 ff.; Cox, S. Der freie Markt der EU erstreckt sich nicht auf die Staatsbürgerschaft, VerfBlog, 30.04.2025, S. 5.

[32] Spieker, L. D. Das ist Solidarität, Dummkopf!; https://verfassungsblog.de/its-solidarity-stupid/.

[33] Vgl. Barbist, J. „MAL-TAming” – Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Kommission gegen Malta (Staatsbürgerschaft durch Investitionen) und seine Auswirkungen auf das österreichische Recht, Binder Grösswang, law-blog, 21.05.2025.

[34] Wagner, Mit Geld allein lässt sich nicht alles kaufen (Fn. 30).

[35] EU Law Live, 30.04.2025; https://eulawlive.com/op-ed-never-mind-the-law-again-commission-v-malta-c-181-23/; vgl. auch Kochenow, D. – Surak, K. Lehren aus der Investitionsmigration, SSRN vom 16. Februar 2022.

[36] https://x.com/LuitpoldvZ/status/1923341196098674702; vgl. Baudenbacher, C. Der EuGH europäisiert die Kompetenz zur Verleihung der Staatsbürgerschaft, vom 16.05.25; https://nzz.ch/meinung/der-eugh-europaeisiert-die-kompetenz-zur-verleihung-der-staatsbuergerschaft-ld.1882832.

[37] Cox, Der freie Markt der EU erstreckt sich nicht auf die Staatsbürgerschaft (Fn. 31). S. 4.

[38] Vgl. Kaltenecker, L. Rote Karte für goldene Pässe – Der EuGH setzt ein Zeichen gegen den Ausverkauf der Unionsbürgerschaft, Saar Case Notes, vom 5. Mai 2025, S. 3.

[39] https://www.henleyglobal.com/countries.

[40] Zypern schaffte den „Goldenen Pass“ 2020 ab, Bulgarien 2022, Portugal speckte sein goldenes Visumsystem 2023 ab, die Niederlande folgten 2024 diesem Konzept und Spanien hat versprochen, goldene Visa für Diejenigen abzuschaffen, die in Immobilien investieren; Fleming-Jones, J. „Goldener Pass“: Malta verstößt gegen EU-Recht, Euronews, vom 29. April 2025.

[41] Fn. 14.

[42] Nach Malta: Ist dies der Anfang vom Ende des Goldenen Visums und der Staatsbürgerschaft durch Investitionen in Europa?, MCS vom 29. April 2025; https://mcs.pt/end-of-golen-visa-in-portugal-ecj-malta-ruling/.