Freitag, 14. Februar 2025
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Beziehungen Schweiz – EU: Scheitern des „Rahmen“- bzw. „Institutionellen Abkommens“ (InstA) und Bündelung einiger bilateraler Abkommen im sog. „Paketansatz“ („Bilaterale III“)

Bild © Willfried Wende, Pixabay (Ausscnitt) / Bild © jorono, Pixabay (Ausschnitt)

Einführung

Wirtschaftliche Verflechtung Schweiz – Europäische Union (EU)

Kein europäischer Drittstaat ist mit der EU wirtschaftlich so eng verbunden, wie die Schweiz: Die EU ist für die Schweiz der größte Handelspartner, während die Schweiz für die EU im Warenhandel – nach den USA, Großbritannien und China – der viertgrößte und im Dienstleistungshandel sogar der drittgrößte Handelspartner ist. Insgesamt beträgt damit der bilaterale Schweiz – EU – Handel 550 Mrd. Euro.[1] 2023 exportierte die Schweiz Waren im Wert von 138 Mrd. CHF in die EU, umgekehrt importierte sie Waren aus der EU im Wert von 158 Mrd. CHF (ohne Goldhandel). Damit gehen rund 51% aller Schweizer Waren-Exporte in die EU und knapp 69% aller Schweizer Waren-Importe stammen aus der EU. Die Schweiz verdient mit Warenexporten in die EU beachtliche 12.200 € pro Einwohner.

Speziell die Regionen in unmittelbarer Nachbarschaft zur Schweiz nehmen im Außenhandel der Schweiz einen gewichtigen Stellenwert ein: So sind Baden-Württemberg und Bayern etwa so wichtig wie ganz China, die französischen Grenzregionen wichtiger als Japan und die italienischen Grenzregionen sind wichtiger als die Vereinigten Arabischen Emirate[2].

Auf der Basis der bilateralen Verträge findet täglich ein Warenaustausch im Umfang von 1 Mrd. CHF statt – das ist so viel, wie mit Indonesien in einem ganzen Jahr – und jeden dritten Franken verdient die Schweiz im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Beziehungen mit der EU.[3]

Auch bei den Direktinvestitionen ist die EU der wichtigste Partner der Schweiz: über 80% des ausländischen Kapitals in der Schweiz stammt aus der EU, und umgekehrt sind über 45% der Schweizer Direktinvestitionen im Ausland in der EU platziert. Darüber hinaus sorgten im Binnenmarkt Schweizer Unternehmen für den Bestand und die Aufrechterhaltung von über 1 Mio. Arbeitsplätzen.[4]

Vom gesamten Arbeitsmarktvolumen der Schweiz von 5,1 Mio. Personen, sind 24% – das sind mehr als 1,24 Mio. Personen – Unionsbürger, von denen 320.000 Pendler aus benachbarten EU-Mitgliedstaaten sind. Was die Nettozuwanderung betrifft, so betrug sie im ersten Quartal 2020 18.386 Personen, von denen 12.167 aus den EU- und EFTA-Staaten kamen.[5]

Interessanter Weise hat sich diese enge wirtschaftliche Verflechtung der Schweiz mit der EU aber weder in einer Mitgliedschaft, noch in einer Assoziation (zB durch eine EWR-Mitgliedschaft) niedergeschlagen, sondern fußt lediglich auf einer Reihe von bilateralen Abkommen, deren Administration einen enormen Verwaltungsaufwand produziert. Der Grund dafür ist zum einen die überaus komplexe verfassungsrechtliche Situation der Schweiz[6] – mit direktdemokratischen Volksrechten, einer Konkordanz-Regierung, vielfältigen föderativen Institutionen – und zum anderen die von Christoph Blocher und seiner SVP in die Welt gesetzten plakativen Befürchtungen, wie zB einer „Unterwerfung unter fremde Richter“ uam.

In der über 50-jährigen bilateralen Annäherung der Schweiz an die EU ist es zum Abschluss von 20 Hauptabkommen und über 120 weiteren bilateralen Abkommen – dh zu insgesamt über 140 bilateralen Abkommen – gekommen,[7] durch die die Schweiz Zugang zum EU-Binnenmarkt erhalten hat. Einige der Abkommen davon wurden in zwei „Paketen“ zusammengefasst: Die „Bilateralen I“ wurden 1999 abgeschlossen, die „Bilateralen II“ folgten dann 2004. In der Folge verhandelte die Schweiz mit der EU sieben Jahre lang über ein „Rahmenabkommen“, dessen Abschluss im Jahr 2021 durch den Bundesrat aber verweigert wurde.

Nachdem man sich in der Folge auf ein sog. „Common Understanding“ geeinigt hatte, entschied der Bundesrat im März 2024, erneut Verhandlungen mit der EU über ein „Paket“ von bilateralen Abkommen („Bilaterale III“) aufzunehmen, was in der Folge im März 2024 auch geschah und nach neunmonatigen Verhandlungen im Dezember 2024 erfolgreich abgeschlossen werden konnte. Im Unterschied zum Rahmenabkommen macht die Schweiz mit dem „Paket“ auf dem bilateralen Weg weiter, auf dem die „Dosierung“ der institutionellen Elemente möglich ist, da diese ja auf jedes Abkommen einzeln zugeschnitten sind.[8]

Für den erleichterten Abschluss der „Bilateralen III“ will der Bundesrat das „Paket“ in zwei Teile aufteilen: einen „Stabilisierungsteil“, mit den bestehenden Verträgen, und einen „Weiterentwicklungsteil“, mit den drei neuen Abkommen.[9]

Nachstehend soll nun versucht werden, das Zustandekommen und die Wirkung der „Bilateralen“ in aller Kürze näher darzustellen.

Etappen der Annäherung der Schweiz an die EU

Nachdem zunächst neutralitätsrechtliche Gründe eine Teilnahme der Schweiz an der Gründung der als Zollunionen ausgestalteten Montanunion (EGKS) (1951) und der EWG (1957) verhindert hatten, wurde die Schweiz Gründungsmitglied der EFTA (1960), die als bloße Freihandelszone intergouvernementaler Natur keine neutralitätsrechtlichen Bedenken aufwarf. In der Folge traten die meisten EFTA-Staaten – mit Ausnahme von Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz – sukzessive der EWG/EG/EU bei.

Mit der Gründung der EWG und der EFTA bildeten sich in Europa zwei getrennte Integrationsmodelle. Um eine Aufspaltung in zwei Wirtschaftsblöcke zu vermeiden, wurden Anfang der 1970er Jahre zwischen der EWG und den einzelnen Mitgliedstaaten der EFTA Freihandelsabkommen geschlossen. Auch die Schweiz, eines der Gründungsmitglieder der EFTA, unterzeichnete 1972 mit der EWG ein Freihandelsabkommen,[10] das am 3. Dezember 1972 dem obligatorischen Referendum unterstellt wurde und beim Volk mit 72,5% Ja-Stimmen – sowie bei allen Ständen – breite Zustimmung fand. Das FHA verbietet Zölle und mengenmäßige Beschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung auf Industrieprodukte und verbessert den Marktzugang für verarbeitete Landwirtschaftsprodukte.

1992 schlossen sich Island, Liechtenstein und Norwegen dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) an, während die Schweiz, die dies ebenfalls versuchte, daran am 6. Dezember 1992 durch ein negatives EWR-Referendum gehindert wurde, das allerdings mit bloß 50,3 % der Stimmen äußerst knapp ausfiel. Eindeutiger fiel hingegen die Ablehnung bei der zusätzlich notwendigen Kantonsmehrheit aus, da nur 6 Kantone mit Ja, 16 aber mit Nein votierten. Durch dieses negative Votum gegenüber dem EWR wurde auch der Beitrittsantrag der Schweiz zur EU obsolet, den die Schweizer Regierung am 26. Mai 1992 eingebracht hatte.[11] Die sich daran anschließende Diskussion über einen Beitritt zur EU hatte sicherlich auf das negative Ergebnis der Volksbefragung über den EWR Einfluss gehabt, da man den EWR als „Vorstufe“ für einen späteren Beitritt angesehen hat. Damit ist die Schweiz der letzte der EFTA-Staaten, der sein Verhältnis zur EU noch bilateral regelt.[12]

Gegner des bilateralen Weges monierten immer wieder, dass eine umfassende Aktualisierung des vorerwähnten Freihandelsabkommens der Schweiz mit der EU aus dem Jahr 1972 einen Wegfall der bilateralen Verträge kompensieren könnte. Dabei wird aber übersehen, dass der bilaterale Weg für die Schweiz gleichsam „maßgeschneidert“ wurde, nachdem sie den EWR-Beitritt 1992 abgelehnt hatte. Man hat sich damals deswegen auf die bilateralen Verträge geeinigt, da ein Freihandelsabkommen alleine den Bedürfnissen der Schweizer Wirtschaft bei weitem nicht genügend Rechnung getragen hätte, wie dies bereits ein Bericht des Bundesrates aus 2015 bestätigt hatte.[13]

Von den „Bilateralen“ zum „Paketansatz“

Bilaterale I

Nach der Ablehnung des EWR-Abkommens suchte die Schweiz ihre drohende Isolierung durch bilaterale Verhandlungen mit der EU zu kompensieren, die Ende 1994 aufgenommen wurden. Nach fast fünfjährigen Verhandlungen konnten diese am 21. Juni 1999 abgeschlossen und dabei folgende sieben Liberalisierungs- und Marktöffnungsabkommen unterzeichnet werden: Personenfreizügigkeit; Abbau technischer Handelshemmnisse; reziproker Zugang zu öffentlichen Aufträgen; Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen; Forschung; Landverkehr und Luftverkehr.

Diese sog. „Bilateralen I[14] wurden am 21. Mai 2000 in einem Referendum durch das Schweizer Volk mit großer Mehrheit angenommen (67,2%) und am 1. Juni 2002 in Kraft gesetzt. Es handelt sich dabei um rechtlich voneinander unabhängige Abkommen, die allerdings durch eine sog. „Guillotine-Klausel“ dergestalt miteinander verbunden waren, dass die Kündigung eines Abkommens durch die Schweiz gleichzeitig auch alle anderen sechs Abkommen beenden würde. Die „Bilateralen I“ werden von „Gemischten Ausschüssen“ verwaltet, die paritätisch von der Schweiz und der EU beschickt werden und ihre Beschlüsse einstimmig fassen.

Bilaterale II

Den „Bilateralen I“ war eine „Gemeinsame Erklärung“ angefügt, in der die beiden Vertragspartner ihre Absicht bekräftigten, über die „left overs“ der „Bilateralen I“ weiter verhandeln zu wollen. Diese Verhandlungen führten in der Folge am 26. Oktober 2004 zur Unterzeichnung von neun weiteren bilateralen Abkommen, die – im Vergleich zu den „Bilateralen I“ – wirtschaftliche Kooperationsabkommen darstellen: Schengen/Dublin; automatischer Informationsaustausch; Betrugsbekämpfung; landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte; Umwelt; Statistik; MEDIA; Ruhegehälter pensionierter EU-Beamter; Bildung, Berufsbildung, Jugend („Bilaterale II“). Die „Bilateralen II“, denen das Schweizer Volk nur mehr mit 54,6% zustimmte, sind durch keine „Guillotine-Klausel“ mehr verbunden.

Um das Netz von bilateralen Verträgen – das, wie vorstehend erwähnt, aus rund 140 bilateralen Abkommen besteht –  zu vereinfachen, kam in der Schweiz erstmalig 2002 der Vorschlag auf, „alle bilateralen Abkommen unter dem Dach eines Rahmenabkommens zu bündeln“. Diese Idee griff das Schweizer Parlament im Juni 2008 auf und beauftragte den Bundesrat, „Verhandlungen mit der EU über ein Rahmenabkommen aufzunehmen“. Die EU wiederum griff im Dezember 2008 diesen Gedanken auf und machte seither deutlich, dass sie künftige Abkommen über den Marktzugang der Schweiz zum Binnenmarkt nur noch auf der Basis eines zuvor abzuschließenden Rahmenabkommens abschließen wolle, in dem vor allem institutionelle Fragen und ein Mechanismus zur Streitbeilegung enthalten sein müsste.[15]

Rahmenabkommen bzw. „Institutionelles Abkommen“ (InstA)

Die Verhandlungen über das Rahmenabkommen[16], auch „Institutionelles Abkommen“ (InstA)[17] genannt, wurden am 22. Mai 2014 aufgenommen und endeten am 7. Dezember 2018 mit der Vorlage eines Vertragsentwurfes. Nachdem in der Folge dieser Entwurf – vor allem wegen unüberbrückbarer Differenzen beim Lohnschutz, bei der Unionsbürger-Richtlinie, die den Zugang zum Sozialstaat bzw das Aufenthaltsrecht regelt, und im Bereich staatlicher Beihilfen – am 26. Mai 2021 vom Bundesrat nicht angenommen wurde, verabschiedete der Bundesrat am 25. Februar 2022 die Grundzüge eines neuen Verhandlungspakets mit der EU, wofür bereits im März 2022 Sondierungsgespräche aufgenommen wurden.

„Paketansatz“ („Bilaterale III“)

In der Folge führte die Schweiz mit der Europäischen Kommission vom März 2022 bis Ende Oktober 2023 Sondierungsgespräche für einen „Paketansatz“ – inoffiziell auch „Bilaterale III“ genannt – deren Ergebnisse im „Common Understanding“ vom 27. Oktober 2023[18] festgehalten wurden. Die Verhandlungen über das „Paket“ hatten die Stabilisierung und Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU zum Ziel. Dabei soll die verfassungsrechtliche Ordnung der Schweiz, das Funktionieren der Institutionen sowie die aus der direkten Demokratie, dem Föderalismus und der Unabhängigkeit des Landes resultierenden Prinzipien gewahrt werden. Insbesondere sollen die Kompetenzen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie jene des Parlaments und der Gerichte aufrechterhalten werden.[19]

Es geht dabei nicht um einen Beitritt zur EU, sondern nur um den Abschluss partieller Marktzugangsabkommen iSe „Pakets“, aber ohne allgemeine Guillotineklausel. Das eröffnet die Möglichkeit, über die Dynamisierung der alten Abkommen und über die Umsetzung der drei neuen Abkommen getrennt abstimmen zu lassen.

Dass das „Paket“ (Bilaterale III) keine Neuauflage des „Rahmenabkommens“ ist, belegen die erheblichen Unterschiede und Verbesserungen im Vergleich zum damaligen Rahmenabkommen. Mit dem „Paketansatz“ der Bilateralen III werden die institutionellen Fragen (dynamische Rechtsübernahme, Streitschlichtung etc.) neu in jedem Binnenmarktabkommen individuell gelöst, und zwar im Sinn eines vertikalen, sektorbezogenen Ansatzes. Das ist ein essentieller Unterschied zum „Institutionellen Abkommen“ (InstA), wo über einen Rahmenvertrag für alle Binnenmarktabkommen iSe horizontalen Ansatzes diskutiert wurde. Des Weiteren wurde die im InstA vorgesehene Einführung einer neuen Guillotine-Klausel eliminiert uam.

Gemäß dem neuen Mandat des Bundesrates vom 8. März 2024 wurden in der Folge am 18. März 2024 Verhandlungen mit der EU – auf der Basis des „Paketansatzes“ (Bilaterale III) – aufgenommen[20], die knapp vor Weihnachten – nach neun Monaten und knapp 200 Sitzungen der Unterhändler – materiell abgeschlossen werden konnten. Auf seiner Sitzung vom 20. Dezember 2024 nahm der Bundesrat davon mit Befriedigung Kenntnis und stellte fest, dass die Schweizer Delegation, unter der Leitung von Chefunterhändler Patric Franzen, die im Verhandlungsmandat vom 8. März 2024 festgelegten Ziele erreicht hat. In näherer Würdigung dieses Umstandes wird in der einschlägigen Literatur[21] festgestellt, dass die Schweizer Verhandlungsführer damit Zugeständnisse ausgehandelt haben, die vor drei Jahren noch unmöglich erschienen sind.

So kam es zur Aktualisierung der fünf bisherigen Binnenmarktabkommen über

  • Personenfreizügigkeit,
  • Landverkehr,
  • Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen,
  • Luftverkehr und
  • Abbau Technischer Handelshemmnisse, gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen (MRA)

und zum Abschluss von zwei neuen Binnenmarktabkommen über

  • Strom,
  • Lebensmittelsicherheit,

sowie einem weiteren Abkommen über

  • Gesundheit,

das allerdings kein Binnenmarktabkommen ist.

Daneben kam es zu Übereinkünften über

  • den dauerhaften und gerechten finanziellen Beitrag der Schweiz zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt innerhalb der EU („Kohäsionsbeitrag“),
  • die Teilnahme der Schweiz an mehreren Unionsprogrammen, die der Assoziierung von Drittländern offenstehen (Horizon Europa-Paket (2021-2027)[22], EURATOM-Forschung und -Ausbildung, ITER/F4E (Fusion for Energy), Digitales Europa, ERASMUS+ (2021-2027)[23], EU4Health), und
  • die Beteiligung der Schweiz an der EU-Weltraumagentur für Tätigkeiten im Zusammenhang mit den Komponenten Galileo und EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service).

Des Weiteren wurde Übereinstimmung hinsichtlich verbindlicherer Kooperationen in den Bereichen politischer Dialog, Forschung und Bildung und der Verstetigung des Schweizer Kohäsionsbeitrages erzielt.

Die wichtigsten Punkte des neuen „Vertragspakets“

In den neunmonatigen Verhandlungen – die unter der politischen Führung von Kommissionsmitglied Maros Šefčovič stattfanden – wurden über 200 Treffen der Unterhändler absolviert. Dabei betrafen die letzten offenen Fragen das Geld, die Zuwanderung, den Umgang mit Studierenden aus der EU und das Design der Volksabstimmung über das Verhandlungspaket.

Wie vorstehend bereits erwähnt, will der Bundesrat das Paket diesbezüglich in zwei Teile aufteilen: einen „Stabilisierungsteil“, mit den bestehenden Verträgen, den die Schweiz in toto annehmen muss, und einen „Weiterentwicklungsteil“, mit den drei neuen Abkommen zu Strom, Gesundheit und Lebensmittelsicherheit.[24] Damit würde sich der definitive Abschluss der beiden Teile des „Pakets“ ganz unterschiedlich gestalten: die drei neuen Abkommen würden dann in separaten Bundesbeschlüssen präsentiert, sodass es dereinst zu vier getrennten Volksabstimmungen über die „Bilateralen III“ kommen würde (sic). Was noch fehlt, ist ein offizieller Name für das „Paket“. EU-Freunde sprechen von den „Bilateralen III“, Kritiker vom „Kolonial[25]– oder „Unterwerfungsvertrag[26].

Konkret stellen sich die wichtigsten Bestimmungen des „Paketabkommens“ folgendermaßen dar:

Kohäsionszahlungen: Für die Übergangszeit von Ende 2024 bis zum Inkrafttreten des Vertragspakets soll die Schweiz ärmere EU-Mitgliedstaaten nachträglich – dh falls das Paket angenommen wird – mit Beiträgen in Höhe von knapp 140 Mio. Euro pro Jahr unterstützen. Die Höhe des ersten regelmäßigen Beitrags für die Periode vom Inkrafttreten des Vertragspakets bis 2036 beträgt in der Folge 375 Mio. Euro jährlich.[27] Damit kommt die Schweiz immer noch günstiger davon als Norwegen, das als EWR-Staat aber auch besseren Zugang zum Binnenmarkt der EU hat.[28]

Schutzklausel zur Zuwanderung: Die Schweiz hat eine Präzisierung der Schutzklausel zur Zuwanderung erreicht, die eine temporäre Einschränkung der Personenfreizügigkeit – bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen – erlauben soll. Die konkreten Voraussetzungen für die Auslösung der Schutzklausel wird die Schweiz im Rahmen des Ausländer- und Integrationsgesetzes festlegen.

Will die Schweiz die Schutzklausel anwenden, gelangt sie zunächst an den sog. „Gemischten Ausschuss“, bestehend aus Experten der Schweiz und der EU. Für eventuell dabei entstehende Streitigkeiten ist die Anrufung eines Schiedsgerichts vorgesehen, das der Bundesrat davon überzeugen muss, dass die Schweiz in ernsthaften wirtschaftlichen Schwierigkeiten steckt, die auf die Zuwanderung aus der EU zurückzuführen sind. Führen die Schutzmaßnahmen laut dem Schiedsgericht zu einem Ungleichgewicht der Rechte und Pflichten der Vertragsparteien unter dem Freizügigkeitsabkommen (FZA), kann die EU als Reaktion Ausgleichsmaßnahmen im Rahmen des FZA ergreifen, die allerdings verhältnismäßig sein müssen.[29]

Dass es dem Bundesrat gelingen könnte, das Schiedsgericht zu überzeugen, dass in der Schweiz eine wirtschaftliche Notlage herrscht, die eine Folge der Zuwanderung ist, ist dabei aber wohl auszuschließen. Sowohl die Arbeitslosen- als auch die Sozialhilfequote liegen auf einem niedrigen Niveau. Die Sozialhilfequote beträgt 2,8%, das ist der niedrigste Stand seit Jahren. Die Arbeitslosenquote wiederum ist immer noch besser als der Durchschnitt in der EU.[30]

Diese Vorgangsweise wird aber schon jetzt sehr unterschiedlich interpretiert. Während Bundesrat Jans betonte, dass die Schweiz die Zuwanderung eigenständig begrenzen könne, geht die EU, im Gegensatz dazu, davon aus, dass es sich dabei ja um ein bilaterales Instrument handle, das der EU entsprechende Mitwirkungsrechte einräume. Zudem sei es der Schweiz nicht gestattet, ganz allgemein eine Obergrenze bei der Zuwanderung in die EU zu setzen.[31]

Dynamische Rechtsübernahme: Die dynamische Rechtsübernahme kommt nur im Bereich der fünf bestehenden und drei neuen Binnenmarktabkommen zur Anwendung, wobei „dynamisch“ heißt, dass die Schweiz über jede Rechtsübernahme in nationales Recht eigenständig und gemäß ihren üblichen Verfahren entscheidet. Sind sich die beiden Parteien politisch aber uneinig, ob die Schweiz eine Rechtsänderung übernehmen muss, oder nicht, kann eine Seite ein Schiedsgericht anrufen. Das Schiedsgericht muss dann eine Stellungnahme des EuGH einholen, wenn es in einem Streitfall „relevant und notwendig“ ist, Unionsrecht auszulegen. Hält sich eine Partei nicht an den Spruch des Schiedsgerichts kann die andere Ausgleichsmaßnahmen ergreifen.

Streitbeilegung: Die Beilegung von Streitigkeiten erfolgt zunächst in den „Gemischten Ausschüssen“ des jeweiligen Abkommens. Sollte man sich dort aber nicht einigen, dann kann jede Streitpartei die Frage einem paritätisch zusammengesetzten Schiedsgericht zur Entscheidung vorlegen. Sollte die Meinungsverschiedenheit grundsätzliche Fragen über die Auslegung von Unionsrecht aufwerfen, dann muss das Schiedsgericht den EuGH beiziehen. Unabhängig vom EuGH entscheidet das Schiedsgericht allerdings, ob die jeweiligen Maßnahmen verhältnismäßig sind. Der Streit selbst wird abschließend immer vom Schiedsgericht beurteilt, nicht vom EuGH. Hält eine Partei das Urteil des Schiedsgerichts nicht ein, dann kann die andere Seite Ausgleichsmaßnahmen ergreifen. Mit dem Schiedsgericht erhält die Schweiz faktisch auch die Möglichkeit zum geordneten „Opt-out“, also etwas nicht machen zu dürfen.[32]

Lohnschutz: Trotz der Lösung vieler Probleme im Bereich der Entlohnung von entsandten Arbeitnehmern bleiben aber mindestens zwei bestehen: Firmen aus der EU müssten bei Einsätzen in der Schweiz nur noch eine Kaution hinterlegen, wenn sie schon einmal gebüßt wurden, und ihren Angestellten können sie dieselben Spesen zahlen, wie im Heimatland. Das heißt, dass aus der EU entsandte Arbeitnehmer Spesen nach den Ansätzen ihres Herkunftslandes und nicht nach den in der Schweiz geltenden Vorgaben erhalten.

Betrachtet man diesbezüglich aber die Judikatur des EuGH in der Rs. C-328/20[33], gemäß derer die Anpassung von Familienleistungen, die Österreich Erwerbstätigen gewährt, nach Maßgabe des Wohnstaates ihrer Kinder, gegen Unionsrecht verstößt, und zwar sowohl gegen die Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit[34], als auch gegen die Verordnung über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der EU[35], dann könnte man sich entsprechende – judikativ bedingte Anpassungen – durchaus vorstellen.

Die Gewerkschaften verlangen hingegen inländische Kompensationen in Dossiers wie Gesamtarbeitsverträge oder Kündigungsschutz.[36]

Strom: Die Schweiz wird in den europäischen Strombinnenmarkt eingebunden, wodurch den Schweizer Stromversorgern der Marktzugang und die Netzstabilität gesichert wird. Mit dem Abkommen können künftig alle Schweizer Endverbraucher den Stromlieferanten frei wählen. Die Schweiz öffnet ihren Strommarkt auch für Private und Kleinfirmen, wobei diese aber wählen können, ob sie in den freien Markt wechseln oder in die Grundversorgung, mit regulierten Preisen, zurückwechseln bzw in dieser verbleiben wollen.

Die Schweiz darf weiterhin Reservekraftwerke, zB mit Gas, bauen, um Strommangellagen vorzubeugen und eine sichere Stromversorgung sicherzustellen, wozu der Schweiz eine Ausnahme von der dynamischen Rechtsübernahme gewährt werden soll. Auch soll ein vollständig dekarbonisiertes Stromsystem erreicht und damit die EU unterstützt werden, bis 2050 diesbezüglich Netto-Null zu erreichen.

Bahn: Die Schweiz öffnet den internationalen Personenverkehr per Bahn für den Wettbewerb. Damit können Eisenbahnunternehmen der EU internationale (Beförderungs-)Dienstleistungen in der Schweiz erbringen, einschließlich der Möglichkeit, Fahrgäste in der Schweiz auf internationalen Strecken aufzunehmen und abzusetzen. Damit kann ein internationaler Zug eines EU-Unternehmens, der beispielsweise von Paris nach Zürich fährt, Fahrgäste in Basel abholen und in Zürich absetzen. Wenn die Schweiz Fahrmöglichkeiten zuteilt, hat der Schweizer Taktfahrplan Vorrang, wogegen die EU heftig opponierte, sich aber letztlich nicht durchsetzte. Auch können ausländische Bahnbetreiber zur Integration ins Schweizer Tarifsystem verpflichtet werden.

Landwirtschaft: Das Agrarabkommen wird erweitert, wobei es um Fragen der Lebensmittelsicherheit und den Handel geht. Die Agrarpolitik inklusive Subventionen, Zöllen und Kontingenten ist dabei nicht betroffen.[37]

Studierende: Das Ansinnen der EU, die Personenfreizügigkeit auch auf Studierende auszudehnen – womit diese praktisch freien Zugang zu den Schweizer Universitäten erhalten hätten – konnte die Schweiz verhindern. Finanziell musste die Schweiz aber nachgeben: Grundsätzlich dürfen die Schweizer Hochschulen von Studierenden aus EU-Ländern keine höheren Gebühren verlangen, als von Inländern.

Weitere Vorgangsweise

Im Frühjahr 2025 sollen die Chefunterhändler der beiden Vertragspartner die endgültigen Abkommenstexte paraphieren, die dann in alle 24 Amtssprachen der EU übersetzt werden müssen. Anschließend daran kann die Kommission dem Rat Vorschläge für die Unterzeichnung und den Abschluss der einzelnen Elemente des „Pakets“ unterbreiten. Sobald der Rat die Unterzeichnung genehmigt hat, könnte die Kommission sie im Namen der EU unterzeichnen. Der Rat würde dann das Europäischer Parlament um seine Zustimmung ersuchen und, falls diese erfolgt ist, den Abschluss des „Pakets“ vornehmen, sodass es in Kraft treten könnte.

Seitens der Schweiz denkt der Bundesrat daran, die Verträge noch vor der Sommerpause 2025 in die Vernehmlassung zu geben. Voraussichtlich Anfang 2026 beginnt dann die Arbeit des Parlaments: National- und Ständerat werden zu bestimmen haben, wann und wie das „Paket“ zur Abstimmung gelangt. Gegner der neuen Verträge verlangen eine Abstimmung mit dem doppelten Mehr von Volk und Ständen, da aus ihrer Sicht die institutionellen Bestimmungen zur Rechtsübernahme und zur Streitbeilegung Verfassungscharakter haben. Laut einem Gutachten des Bundesamts für Justiz kommt eine Abstimmung mit Ständemehr aber nicht infrage.

Erst wenn der Bundesrat die Botschaft zum Verhandlungspaket verabschiedet, wird er entscheiden, ob es zu einem obligatorischen Referendum kommen soll oder nicht. Die Frage ist deshalb entscheidend, da es nur bei einem obligatorischen Referendum notwendig ist, neben dem Volks- auch ein Ständemehr zu erzielen. Die Chancen bei einer Volksabstimmung stehen allerdings dann schlechter, wenn auch ein Ständemehr erforderlich ist, und zwar deshalb, da zu erwarten ist, dass dann der Widerstand in den kleinen Innerschweizerischen Kantonen größer ist als etwa in den Städten, wo sehr viele Stimmbürger leben.

Wie bereits mehrfach erwähnt, will der Bundesrat das Paket in zwei Teile aufteilen: einen „Stabilisierungsteil“ (mit den bestehenden Verträgen), den die Schweiz in toto annehmen muss, und einen „Weiterentwicklungsteil“ (mit den neuen Abkommen zu Strom, Gesundheit und Lebensmittelsicherheit). Die „Modernisierung“ der bestehenden Marktzugangsabkommen ist aus EU-Sicht zwingend. Sollte dieser Teil in der Volksabstimmung scheitern, können auch die neuen drei Abkommen nicht in Kraft treten. Die Modernisierung der bestehenden Marktzugangsabkommen könnte hingegen auch dann in Kraft treten, wenn die drei neuen Abkommen scheitern sollten.

Ob das „Paket“ in der Schweiz bei einer Abstimmung politisch eine Chance hat, ist unklar. Dass die finale Abstimmung vor dem Jahr 2028 stattfindet, erscheint unrealistisch[38], da im Herbst 2027 in der Schweiz ja gewählt wird. Ein Volksentscheid über das umstrittene „Paket“ mitten im Wahljahr wäre eine Steilvorlage für die SVP,[39] sodass es wahrscheinlich erst 2028 zu einer Volksabstimmung über die „Bilateralen III“ kommen wird.[40]

Schlussbetrachtungen

In seiner Pressekonferenz vom 21. Dezember 2024 über das Ergebnis der Verhandlungen über das „Vertragspaket“ der Schweiz mit der EU stellte der Bundesrat fest, „dass die im Verhandlungsmandat definierten Ziele in allen betroffenen Bereichen erreicht wurden“.

Auch die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, und die (damalige) Schweizer Bundespräsidentin, Viola Amherd, äußerten sich positiv über das erreichte Ergebnis. Konkret bezeichnete Ursula von der Leyen das Abkommen als „historisch in einer Zeit des radikalen Wandels…Die Schweiz und die EU seien sich so nah, wie man sich nur sein könne… In einem fairen Ausgleich habe man die Ansprüche der Schweiz und der EU befriedigen können“. Viola Amherd wiederum sprach „von einem Meilenstein, der für sichere Verhältnisse sorge. Die Werte der Schweiz und der EU müssten „sturmfest“ gemacht werden. Deshalb hätten die beiden Seiten hart und intensiv verhandelt. Das Resultat sei gut und vorteilhaft für beide Seiten“.[41]

Im Gegensatz dazu versammelten sich schon vor Tagesanbruch am 21. Dezember SVP-Politiker rund um Magdalena Martullo-Blocher, der Tochter von Christoph Blocher, und Marcel Dettling mit Totenlichtern und Hellebarde auf dem Bundesplatz.[42] Später wurden sie von Freiheitstrychlern abgelöst, um gegen die „Flinten-Uschi“ Ursula von der Leyen und ihren „Unterwerfungsvertrag“ bzw. „Kolonialvertrag“ zu demonstrieren.

Neben einer Reihe sonstiger Bedenken wird von den Gegnern auch darauf hingewiesen, dass die Schweiz die bisherige EuGH-Judikatur zum Unionsrecht wie auch die künftige Spruchpraxis des Gerichtshofs übernehmen müsste, sofern diese in den Bereich der Personenfreizügigkeit, des Stroms oder der anderen neuen Abkommen – wie Landverkehr, Gesundheit, Lebensmittel – fällt. „Da der EuGH ungeniert Rechtsschöpfung von der Richterbank herab betreibt, ist er für viele hierzulande das rote Tuch in der Schweizer Europapolitik“.[43] Damit wird auf den vorerwähnten Vorbehalt verwiesen, dass sich die Schweiz mit einem Abschluss der „Bilateralen III“ einer „Unterwerfung unter fremde Richter“ unterziehen würde.

Betrachtet man das Ergebnis der „Bilateralen III“, ohne die negative Kampagne der SVP zu berücksichtigen, dann kann man der Schweiz dazu nur gratulieren. Mit unglaublichem diplomatischen Geschick und großer Beharrlichkeit hat sie es verstanden, in für sie wichtigen Bereichen eine Teilnahme am Binnenmarkt der EU zu erreichen, ohne dafür große Konzessionen an die EU machen zu müssen. Keinem anderen europäischen Staat ist es gelungen, ein solches Ergebnis zu erzielen, das es der Schweiz ermöglicht, den im Moment außer Reichweite stehenden Beitritt zum EWR soweit als möglich bilateral „zu kompensieren“. Ein Beitritt zum EWR wäre zwar mit einer deutlich größeren Integrationstiefe verbunden, nähme auf die Besonderheiten der Schweiz aber weniger Rücksicht. Die Modernisierung des Freihandelsabkommen Schweiz – EU wiederum könnte zwar Handelshemmnisse verringern, würde aber keine gleichberechtigte Partizipation bieten, wie die schmerzlichen Erfahrungen Großbritanniens nach dem Brexit eindeutig belegen[44].

Auf ihrer (traditionell) ersten Auslandsreise als Schweizer Bundespräsidentin besuchte Karin Keller-Sutter am 17. Jänner 2025 Wien, wo ihr von ihrem österreichischen Amtskollegen

Alexander Van der Bellen „aus ganzem Herzen viel Erfolg“ gewünscht und darauf hingewiesen wurde, dass Österreich auf eine Zustimmung der Schweiz zu den neuen Verträgen mit der EU hofft.[45] Es war dies der erste Besuch eines Bundesratsmitglieds in einem EU-Mitgliedstaat seit dem Abschluss der Verhandlungen über die „Bilateralen III“ am 20. Dezember 2024, sodass diesem besondere Bedeutung zukommt.

[1] Remarks by Commissioner Šefčovič at the press conference on a modernized EU-Switzerland agreement, vom 20. Dezember 2024.

[2] Paket Bilaterale III: Hintergründe und Fakten, economiesuisse – Faktencheck Bilaterale III.

[3] EDA/DEA, Institutionelles Abkommen Schweiz-EU: Das Wichtigste in Kürze, vom 7. Dezember 2018, S. 1.

[4] Vgl. Hummer, W. Die Schweiz am integrationspolitischen Scheideweg – Neuer Bilateralismus, Rahmenabkommen, EWR II oder EU-Beitritt?, in: Schwind/Hoyer/Ofner/Lengauer (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre ZfRV (2013), S. 71 ff.

[5] Hummer, W. Die Ablehnung der Schweizer Volksinitiative „Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)“, in: EuZ 2/2021, S. 42.

[6] Vgl. Vatter, A. Das politische System der Schweiz, 5. Aufl. 2025; Tschannen, P. Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 6. Aufl. (2024).

[7] Staatssekretariat STS-EDA, Liste der Abkommen Schweiz – Europäische Union, in Kraft am 1. Januar 2024.

[8] Vgl. Rhyn, L. – Israel, S. Cassis an Köppel: „Wir stehen mit Stolz mit diesem Resultat da“, Tages-Anzeiger vom 20. Dezember 2024.

[9] Vgl. Gall, C. – Aschwanden, E. Bundesrat stellt mit der EU ausgehandeltes Paket vor: „Ich freue mich, dass unsere Verhandler alle Ziele erreicht haben“, NZZ vom 20. Dezember 2024; Fopp, A. Schweiz – EU: Nur nicht euphorisch werden – der Bundesrat ist zufrieden, will es aber nicht zu laut sagen, NZZ vom 21. Dezember 2024; vgl. dazu nachstehend.

[10] ABl. 1972, L 300, S. 189 ff.

[11] Überraschender Weise zog die Schweiz den Beitrittsantrag zur EU aber erst am 27. Juli 2016 (sic) formell wieder zurück. Siehe dazu den Brief von Bundespräsident Johann N. Schneider-Ammann und Kanzler Walter Thurnherr an den Präsidenten des Rates der EU Miroslav Lajčăk, vom 27. Juli 2016 sowie dessen Empfangsbestätigung vom 19. Oktober 2016; vgl. Hummer, W. Die formelle Zurückziehung der Schweizer Beitrittsgesuche zu den Europäischen Gemeinschaften – notwendig oder überflüssig?, in: Ziegerhofer/Ferz/Polaschek (Hrsg.), Zukunft Europa? Festschrift für das „zóon europaíon“ Johannes W. Pichler zum 70. Geburtstag (2017), S. 215 ff.

[12] Vgl. Hummer, W. Die komplexe Ausgangslage der aktuellen Verhandlungen der Schweiz mit der EU. Gelingt der Schweiz die Beibehaltung bzw. sogar die Erweiterung des Bilateralismus?, EU-Infothek, vom 16. April 2014, S. 1 ff.

[13] Paket Bilaterale III: Hintergründe und Fakten (Fn. 2).

[14] BBl 1999, S. 6489 ff.

[15] Gafafer, T. – Höltschi, R. Was Sie über das Rahmenabkommen mit der EU wissen müssen, NZZ vom 5. März 2021.

[16] „Abkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt“ (C:/Users/c31064/Downloads/Accord-inst-Projet-de-texte_de.pdf)

[17] https://eda.admin.ch/europa/de/home/bilateraler-weg/ueberblick/institutionelles-abkommen.html

[18] commission.europa.eu/document/download/a6c33aa4-6da2-4843-9423-ba653ff9a437­­_en

[19] Der Bundesrat, Definitives Verhandlungsmandat gemäß Bundesratsbeschluss vom 8. März 2024

[20] Europäische Union und Schweiz nehmen Verhandlungen zur Vertiefung der Beziehungen auf, IP/24/1508, vom 18. März 2024.

[21] Fischer, P. Neue Verträge mit der EU: maximal massgeschneidert – aber was bringt‘s?, NZZ vom 21. Dezember 2024.

[22] Teilnahme der Schweiz bereits ab dem Beginn des Jahres 2025.

[23] Teilnahme der Schweiz bereits ab dem Beginn des Jahres 2027.

[24] Vgl. Gall/Aschwanden, Bundesrat stellt mit der EU ausgehandeltes Paket vor (Fn. 9); Fopp, A. Schweiz – EU: Nur nicht euphorisch werden – der Bundesrat ist zufrieden, will es aber nicht zu laut sagen, NZZ vom 21. Dezember 2024.

[25] Gall/Aschwanden, Bundesrat stellt mit der EU ausgehandeltes Paket vor (Fn. 9).

[26] Birrer, R. Jetzt geht es um alles – um unsere Identität und unser Selbstverständnis, Tages-Anzeiger vom 21. Dezember 2024.

[27] Remarks by Commissioner Šefčovič at the press conference on a modernized EU-Switzerland agreement (Fn. 1).

[28] Vgl. Fopp, Schweiz – EU: Nur nicht euphorisch werden (Fn. 24).

[29] Vgl. Gafafer, T. – Schäfer, F. Die Schweiz könnte die Zuwanderung einschränken – und was sonst noch in den Verträgen mit der EU steht, NZZ vom 20. Dezember 2024.

[30] Imwinkelried, D. Hohe Zuwanderung aus der EU: Ein Schweizer Unbehagen, das die anderen Europäer nur schwer verstehen, NZZ vom 4. Januar 2025.

[31] Vgl. Imwinkelried, D. Hohe Zuwanderung: Die Schutzklausel sei kein unilaterales Instrument, betont die EU, NZZ vom 20. Dezember 2024.

[32] Vgl. Fischer, Neue Verträge mit der EU:maximal massgeschneidert – aber was bringt’s? (Fn. 21).

[33] EuGH, Rs. C-328/20, Kommission/Österreich, Pressemitteilung Nr. 102/22, vom 16. Juni 2022.

[34] Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2004, L 166, S. 1 ff.).

[35] Verordnung (EU) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2011, L 141, S. 1 ff.).

[36] Gafafer/Schäfer, Die Schweiz könnte die Zuwanderung einschränken (Fn. 29).

[37] Gafafer/Schäfer, Die Schweiz könnte die Zuwanderung einschränken (Fn. 29).

[38] Das EDA geht davon aus, dass der Botschaftsentwurf für das Vertragspaket Schweiz-EU voraussichtlich Anfang 2026 dem Parlament unterbreitet werden wird; EDA, Der Bundesrat nimmt Kenntnis vom materiellen Abschluss der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU, Medienmitteilung vom 20. Dezember 2024, S. 10.

[39] Fopp, Schweiz – EU: Nur nicht euphorisch werden (Fn. 24).

[40] Vgl. Gollmer, M. Bilaterale III: Eine wichtige Etappe ist absolviert, Die Schweiz in Europa, vom 30. Dezember 2024; https://suisse-en-europe.ch/bilaterale-iii-eine-wichtige-etappe-ist-absolviert-von-martin-gollme/

[41] Gall/Aschwanden, Bundesrat stellt mit der EU ausgehandeltes Paket vor (Fn. 9).

[42] Vgl. Humbel, G. – Marti, S. Eine schöne Bescherung: Die Parteien sind in der Europapolitik tief gespalten, NZZ vom 21. Dezember 2024.

[43] Fontana, K. Richter gegen Politiker: Die Schweizer Justiz strapaziert die Demokratie, NZZ vom 7. Januar 2025.

[44] Vgl. Nuspliger, N. Was ein harter Bruch mit der EU für die Schweiz bedeuten könnte – und welche Lehren das Land aus dem Brexit ziehen kann, NZZ vom 14. Januar 2025.

[45] Baumann, M. „Aus ganzem Herzen viel Erfolg“: Österreich hofft auf eine Zustimmung der Schweiz zu den neuen Verträgen mit der EU, NZZ vom 17. Januar 2025.

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