Mittwoch, 16. Oktober 2019
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Wie weit verträgt sich die europäische Integration mit basisdemokratischer Willensbildung?

Einer der tragenden Grundwerte, auf denen die Europäische Union (EU) aufbaut, ist die Demokratie.[1] Dabei beruht die Arbeitsweise der EU zum einen auf der repräsentativen[2] und zum anderen auf der partizipativen Demokratie.[3] Damit übertragen aber die Gründungsverträge der EU iSe „vertikalen Homogenitätsgebotes“[4] diesen wichtigen verfassungsrechtlichen Grundsatz ihrer Mitgliedstaaten auf die Ebene der EU selbst.

[[image1]]Dabei wirft aber das basisdemokratische Element der partizipativen Demokratie in gewissen Konstellationen grundsätzliche Probleme auf, vor allem dann, wenn der Volksentscheid bestehenden Normen widerspricht. Dieser Effekt kann aber unter gewissen Umständen auch auf Drittstaaten zutreffen. Die Schweiz legt dafür ein beredtes Zeugnis ab.

Bereits beim Stellen ihrer Beitrittsgesuche zu den Europäischen Gemeinschaften am 20. Mai 1992 stellte sich die grundlegende Frage, ob ein verfassungsrechtlich so stark basisdemokratisch ausgerichteter Staat wie die Schweiz überhaupt in der Lage sein kann, sich einer supranationalen Rechtsordnung, wie der, die innerhalb der Europäischen Gemeinschaften herrschte, zu unterwerfen. Interessanterweise wurde das Beitrittsgesuch der Schweiz vom Rat entgegengenommen und in der Folge an die Kommission mit dem Ersuchen um Erstellung ihrer vorgängigen Stellungnahme („Avis“) weitergeleitet, ohne dass dabei auf diese grundlegende Fragestellung besonders hingewiesen, geschweige denn eingegangen worden wäre.[5] Im Gefolge der negativen Volksabstimmung der Schweiz zum EWR am 6. Dezember 1992 sistierte die Schweiz zwar ihr Beitrittsgesuch, ohne es aber je formell zurückgezogen zu haben. Die Problematik blieb daher in Schwebe.

Mit dem positiven Ausgang der Volksinitiative „Gegen Massenzuwanderung“ im Februar 2014 stellt sich diese Frage nunmehr erneut, wenngleich nur im Rahmen der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz zur Beachtung der mit der EU abgeschlossenen Verträge. Auch im Völkerrecht ist eine ähnliche Fallkonstellation denkbar, nämlich die, dass zwar die Schweiz als Vertragspartner einen völkerrechtlichen Vertrag ordnungsgemäß erfüllen will, ihr Staatsvolk ihr dies aber durch einen basisdemokratischen Entscheid verunmöglicht. Genau das war aber durch den positiven Ausgang der „Massenzuwanderungs-Initiative“ im Februar 2014 der Fall, von der die Initiatoren ex ante an sich genau gewusst haben mussten, dass sie mit dem bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Personenfreizügigkeit (1999) meritorisch kollidiert.

Bevor nachstehend aber die Auswirkungen dieser von der Schweizer Volkspartei (SVP) initiierten Volksinitiative „Gegen Massenzuwanderung“ näher untersucht werden können, muss für das allgemeine Verständnis der singulären Situation der Schweiz eingangs ein Blick sowohl auf die wirtschaftliche Verflechtung der Schweiz mit der EU, als auch auf die tatsächlichen Gegebenheiten einer möglichen „Überfremdung“ der Schweiz geworfen werden.

Wirtschaftliche Verflechtung Schweiz-EU

Die Schweiz ist mit der EU als Drittstaat durch mehr als 120 (!) bilaterale Abkommen verbunden, von denen die sieben der „Bilateralen I“ (1999)[6] und die acht Abkommen der „Bilateralen II“ (2004) die wichtigsten sind. Die Schweiz wickelt mit über 60 Prozent beinahe zwei Drittel ihres gesamten Außenhandels mit der EU ab, womit die EU der mit Abstand wichtigste Handelspartner der Schweiz ist. 2013 exportierte die Schweiz Waren im Wert von 90 Milliarden Euro oder 55 Prozent ihrer Ausfuhren in die EU, im Gegenzug wurden aus der EU Güter für 108 Milliarden Euro, das sind 74 Prozent der gesamten schweizerischen Einfuhren, importiert. Der Handelsbilanzsaldo fiel dabei mit 19 Milliarden Franken allerdings zuungunsten der Schweiz aus.

Auch bei den Direktinvestitionen ist die EU für die Schweiz der wichtigste Außenhandelspartner. Über 70 Prozent des ausländischen Kapitals in der Schweiz – insgesamt über 220 Milliarden Schweizer Franken – stammen aus der EU und umgekehrt sind über 40 Prozent der schweizerischen Direktinvestitionen – in Höhe von rund 280 Milliarden Schweizer Franken – im Ausland in der EU platziert.

Darüber hinaus arbeiten 1,2 Millionen Unionsbürger und Staatsangehörige der EWR-Mitgliedstaaten in der Schweiz, ein Arbeitskräftepotential, auf das die Schweiz dringend angewiesen ist.[7] Bereits heute gibt es knapp 110.000 offene Stellen in der Schweizer Wirtschaft. Dabei betrifft jede fünfte Vakanz einen Handwerksjob, bei jeder neunten Stelle wird jemand für eine Führungsposition gesucht.

Auf der anderen Seite trägt der Schweizer Pharma- und Chemiebereich sowie die Uhrenindustrie über ihre Tochterfirmen in den Mitgliedstaaten der EU zur dortigen Beschäftigungslage entsprechend bei, ebenso wie die Schweiz aufgrund ihrer geografischen Lage auch eine Schlüsselrolle in der gesamteuropäischen Verkehrspolitik (NEAT samt Gotthard-Basistunnel etc.) einnimmt.

Die „Überfremdung“ der Schweiz

In keinem anderen der 34 OECD-Länder ist die Zuwanderungsquote im Vergleich zur ansässigen Wohnbevölkerung so ausgeprägt, wie in der Schweiz. Damit ist die Schweiz das europäische Land mit dem höchsten Ausländeranteil. In der Schweiz leben gegenwärtig 1,88 Millionen Ausländer, was einem Prozentsatz von 23,5 % an einer Gesamtbevölkerung von knapp mehr als 8 Millionen Menschen entspricht.[8] Im Vergleich dazu leben in Österreich mit 8,5 Millionen Einwohnern gegenwärtig 1,06 Millionen Ausländer, was einem Ausländeranteil von 12,5 Prozent entspricht, was lediglich etwas mehr als die Hälfte des Schweizer Anteils darstellt. In Deutschland beträgt der Ausländeranteil gar nur 9 Prozent.

Von den 1,88 Millionen Ausländern stammen allein 1,25 Millionen aus der EU, was immerhin einen Prozentsatz von knapp 12 Prozent der lokalen Bevölkerung ausmacht. Die größte Ausländergruppe stellen dabei Italiener (291.800 Personen) und Deutsche (284.200), denen Portugiesen (237.900) und Franzosen (104.000) folgen.[9] Aus den übrigen Mitgliedsländern der EU stammen 235.200 Personen, aus dem übrigen Europa 399.300 und aus nicht-europäischen Ländern 278.300 Personen.[10] Österreich stellt in diesem Zusammenhang ein Kontingent von rund 38.000 Personen, die ständig in der Schweiz leben, ein Drittel davon verfügt über eine doppelte Staatsbürgerschaft. Rund 8.100 Österreicher – vor allem aus Vorarlberg – arbeiten als Grenzgänger (Tages- oder Wochenpendler) in der Schweiz.[11] Dazu kommen noch mehr als 200.000 Grenzgänger aus der EU, die täglich in die Schweiz ein- und ausreisen. Auf der anderen Seite leben aber 430.000 SchweizerInnen in Mitgliedstaaten der EU. 

Die Schweiz ist aber nicht nur mit dem größten Ausländeranteil aller europäischen Staaten ausgestattet, sondern ist – territorial gesehen – tatsächlich auch sehr klein. Ihre 8 Millionen Einwohner leben innerhalb von Landesgrenzen, die lediglich 220 (in der Nord-Süd-Ausdehnung) bzw. 350 km (in der Ost-West-Ausdehnung) voneinander entfernt sind. Von ihren 41.285 Quadratkilometer Fläche – das entspricht ca. der Hälfte des Staatsgebietes der Republik Österreich – sind zwischen 40 und 50 Prozent nicht besiedelbar, was zu einer besonderen Verdichtung der Bevölkerung geführt hat. Die Schweiz hat damit zB die doppelte Bevölkerungsdichte von Österreich, sodass der von ihrer Bevölkerung immer stärker als nachteilig empfundene „Dichtestress“ verständlich erscheint.

Entgegen den Schätzungen der Schweizer Regierung, die nach dem Inkrafttreten des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU im Jahre 2002 von einem jährlichen Zuzug von 7.000 bis 8.000 Drittstaatern ausging, zogen seit 2002 de facto 77.000 Personen pro Jahr, also tatsächlich zehn mal so viel (!) – in die Schweiz, wovon allein knapp 70 Prozent aus der EU stammten, das heißt den Status von Unionsbürgern hatten. Diese Zuwanderung lässt die Einwohnerzahl der Schweiz jährlich um ein Prozent wachsen.

Als diese Zahlen allgemein bekannt wurden, regte sich Widerstand gegen diesen als untragbare „Überfremdung“ empfundenen Zuzug. Die rechtspopulistische und EU-feindliche SVP unter Christoph Blocher erkannte die Gunst der Stunde und beschloss auf einem Parteitag im Mai 2011 in Einsiedeln, eine entsprechende Initiative zu lancieren.

Die Volksinitiative „Gegen Massenzuwanderung“

Damit war es wieder einmal Christoph Blocher, der geistige Mentor der national-konservativen SVP, der nach 1992 – als er durch eine von ihm angeregte, und negativ ausgegangene, Volksabstimmung über den Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)[12] die Schweiz von der Teilnahme am EWR abhielt – die Schweiz im Februar 2014 erneut auf Distanz zur EU brachte.[13]

Die von der SVP betriebene Volksinitiative „Gegen Massenzuwanderung“ enthielt folgendes Begehren:

Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. 121a (neu) Steuerung der Zuwanderung

1 Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig.

2 Die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz wird durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt. Die Höchstzahlen gelten für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts unter Einbezug des Asylwesens. Der Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt, auf Familiennachzug und auf Sozialleistungen kann beschränkt werden.

3 Die jährlichen Höchstzahlen und Kontingente für erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Berücksichtigung eines Vorranges für Schweizerinnen und Schweizer auszurichten; die Grenzgängerinnen und Grenzgänger sind einzubeziehen. Massgebende Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen sind insbesondere das Gesuch eines Arbeitgebers, die Integrationsfähigkeit und eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage.

4 Es dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen.

5 Das Gesetz regelt die Einzelheiten.

Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert:

Art. 197 Ziff. 9 (neu)

9. Übergangsbestimmung zu Art. 121a (Steuerung der Zuwanderung)

1 Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

2 Ist die Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 121a drei Jahre nach dessen Annahme durch Volk und Stände noch nicht in Kraft getreten, so erlässt der Bundesrat auf diesen Zeitpunkt hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg.“

Diese von der Schweizer Bundesregierung, dem Parlament und den acht anderen größeren politischen Parteien abgelehnte Initiative „Gegen Massenzuwanderung“ feierte nun bei der Abstimmung von Volk und Ständen am 9. Februar 2014 einen überraschenden Erfolg: zum einen konnte sie mit einer Wahlbeteiligung von knapp über 56 Prozent ein sensationell hohes Beteiligungsergebnis erzielen[14] und zum anderen ging sie – zur Überraschung aller Prognostiker – positiv aus. Das Ergebnis der Abstimmung über die Volksinitiative war allerdings denkbar knapp: Lediglich 50,34 Prozent der 1,463 Millionen Wähler – das war ein Überhang von nur 19.500 Stimmen (!) – stimmten für die Initiative. Auf der Seite der Stände stimmten von den insgesamt 26 Schweizer Kantonen 17 Kantone mit Ja, während neun die Initiative ablehnten.

Dabei war wieder einmal das Phänomen des berühmten sprachlichen „Röstigrabens“ zu bemerken, der bereits des Öfteren die Schweiz bei Abstimmungen entlang den Kantonen der östlichen Deutschschweiz und der der französischsprachigen Westschweiz (Romandie) geteilt hat. Während in der Romandie alle Kantone gegen die Initiative stimmten, votierten die meisten deutschsprachigen Kantone dafür, Ausnahmen stellten lediglich Zürich, Zug und Basel-Stadt dar.[15] Die meiste Zustimmung erhielt die Initiative aber im italienischsprachigen Tessin, wo insgesamt 68 Prozent der Bevölkerung mit Ja stimmten.

Neben dem „Röstigraben“ belegte die Abstimmung aber auch ein deutliches „Stadt-Land-Gefälle“, da die Zustimmung zur Initiative vor allem in den ländlichen Gemeinden, in denen allerdings keine wie immer geartete „Überfremdung“ festzustellen ist, signifikant hoch war. Markantestes Beispiel dafür ist die 260-Seelen-Gemeinde Horrenbach-Buchen im Berner Oberland, in der die Initiative mit 117 zu 8 Stimmen die höchste Zustimmung erhielt – obwohl in dieser Gemeinde kein einziger Ausländer lebt.[16]

Das Abstimmungsergebnis ist umso überraschender, hatte die Schweiz doch schon vorher versucht, den Zuzug von Arbeitsmigranten vor allem aus den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) abzuwehren. Der Bundesrat entschied nämlich bereits am 18. April 2012, die im Personenfreizügigkeitsabkommen Schweiz-EU vorgesehene „Ventilklausel“ gegenüber den acht am 1. Mai 2004 der EU beigetretenen MOEL anzurufen. Voraussetzung für die Anrufung dieser Ventilklausel war der Umstand, dass die Anzahl der ausgestellten (Kurz-)Aufenthaltsbewilligungen an Erwerbstätige aus den EU/EFTA-Staaten in einem Jahr um mindestens 10 Prozent über dem Durchschnitt der vergangenen drei Jahre liegt.[17]

Das „Abkommen über die Personenfreizügigkeit“

Der veranstaltenden SVP musste von vorneherein völlig klar gewesen sein, mit dieser Initiative bestehende vertragliche Verpflichtungen gegenüber der EU zu verletzen, noch dazu zu einem Zeitpunkt, zu dem man sich mit der EU bereits seit Längerem in schwierigen Verhandlungen über die Überführung des bisherigen „Bilateralismus“ in ein umfassendes „Rahmenabkommen“ zu generellen Regelung der Beziehung Schweiz-EU befand.[18] So hatte die EU geplant, das Verhandlungsmandat für das geplante institutionelle Rahmenabkommen bereits am 13. Februar 2014 zu verabschieden.

Da die quotenmäßige Beschränkung der Zuwanderung auch Unionsbürger – und zwar mit dem hohen Prozentsatz von knapp 70 Prozent – betreffen würde, verstößt sie eindeutig gegen das am 21. Juni 1999 zwischen der Schweiz und der EU abgeschlossene und 2002 in Kraft getretene Abkommen über die Personenfreizügigkeit.[19] Dabei handelt es sich um eines der sieben bilateralen Abkommen („Bilaterale I“), die rechtlich zwar voneinander unabhängig sind, aber durch eine sogenannte „Guillotine-Klausel“ dergestalt verbunden sind, dass die Kündigung eines einzigen Abkommens durch die Schweiz zugleich auch alle anderen sechs Abkommen reszindiert. Diese Regelung soll ein „Rosinenpicken“ der Schweiz verhindern.

Die Reaktion der EU

Die Reaktionen der EU auf den positiven Ausgang der Schweizer Volksinitiative erfolgten unisono, wenngleich in unterschiedlicher Intensität. Die Kommission nahm den Volksentscheid „mit großem Bedauern“ zur Kenntnis und erklärte, die daraus resultierenden „Folgen für die Gesamtbeziehungen zwischen der EU und der Schweiz“ analysieren zu wollen, womit sie eindeutig auf den durch die „Guillotine-Klausel“ verbundenen Paketcharakter der „Bilateralen I“ verwies. Sie war sich aber auch ganz klar darüber, dass diese Vorgangsweise der Schweiz „Wasser auf die Mühlen“ Großbritannien ist, das ja ebenfalls Neuverhandlungen der Verträge und Rückdelegationen von an die EU abgetretenen Kompetenzen fordert.[20] Die Schweiz hat damit die „Büchse der Pandora“ geöffnet, aus der sich jetzt weitere Gegner der Freizügigkeit bedienen können.[21]

Kommissionspräsident José Barroso wiederum betonte, „dass die Freizügigkeit nicht verhandelbar ist“[22] und Parlamentspräsident Martin Schulz wies darauf hin, dass die Freizügigkeit für das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarktes essentiell sei. Die Hohe Vertreterin Catherine Ashton verwies in einer Anhörung im Europäischen Parlament ebenfalls darauf, dass die Freizügigkeit ein unverzichtbares wesentliches Element des Binnenmarktes darstelle. Der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses des EP, Elmar Brok, drohte der Schweiz sogar mit den Worten: „Wir können das nicht widerspruchslos hinnehmen“. Die Vizepräsidentin der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament, Sylvie Guillaume, kritisierte den Ausgang der Volksabstimmung dahingehend, dass er genau die Stimmung widerspiegle: „Gebt uns Euer Geld, aber behaltet Eure Bürgerinnen und Bürger“.[23]

Auch der Ständige Vertreter der EU in der Schweiz, Richard Jones, lässt in seinen Aussagen keinen Zweifel offen, dass die EU eine Kontingentslösung ablehnen wird. „Kontingente sind für uns kein Thema. Verhandlungen darüber werden sehr kurz ausfallen“.[24] Jones erteilte aber auch der Idee, die Schweiz könne wie Liechtenstein wegen der Landesgröße eine Ausnahme von der Personenfreizügigkeit beantragen, mit dem Hinweis eine Absage, dass die beiden Länder nicht verglichen werden können. Die Schweiz hat über 8 Millionen Einwohner, Liechtenstein hingegen nur 36.000.

In ihrer Fixierung auf ihre basisdemokratische Tradition fehlt der Schweiz des Öfteren das notwendige Verständnis für die Situation der EU, die ihrerseits keine Lösung akzeptieren kann, die sie in späteren Verhandlungen – zB über die Rückverlagerung von Kompetenzen mit Großbritannien – präjudizieren könnte. Äußerungen, wie die des Bündner Nationalrates Heinz Brand, dass man sich, falls Brüssel den Schweizer Volkswillen nicht akzeptiere, fragen müsse, „was für ein Vertragspartner das ist“,[25] zeugen von Unverständnis und einer bemerkenswerten Selbstüberschätzung der Schweizer Position. Andererseits werden die Konsequenzen der Masseneinwanderungs-Initiative durchaus realistisch erkannt und dazu angemerkt: „Es ist dies weit mehr als eine politische Ohrfeige. Das Ja (…) stellt eine Zäsur dar, die vergleichbar ist mit jener vom 6. Dezember 1992 – dem Nein zum EWR“.[26]

Neben den verbalen Zurückweisungen der Schweizer Massenzuwanderungs-Initiative durch hochrangige Funktionäre der EU kam es aber auch schon sehr bald zu entsprechenden Reaktionen der Organe der EU. So setzte die Kommission die bereits angelaufenen Verhandlungen über die Einbindung der Schweiz in den gesamteuropäischen Strommarkt bzw in das 2015 beginnende Market-Coupling, bei dem Energie- und Netzkapazitäten gleichzeitig versteigert werden,[27] aus, ebenso wie auch die Fortführung zweier, für die Schweiz sehr wichtiger, Programme. Da sich die Schweiz nach dem positiven Ausgang der Volksabstimmung nicht mehr in der Lage sieht, das bereits paraphierte Zusatzprotokoll zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf das am 1. Juli 2013 der EU beigetretene Kroatien[28] zu unterzeichnen,[29] verweigert ihr die Kommission die Teilnahme sowohl am „Forschungsprogramm „Horizont 2020“,[30] als auch am universitären Austauschprogramm „Erasmus+“,[31] wobei sie darauf hinweist, dass das kein retorsiver Akt ihrerseits, sondern so bereits durch die 28 Mitgliedstaaten im Verhandlungsmandat für das Zusatzprotokoll festgehalten sei.[32]

Weitere Vorgangsweise der Schweiz

Der Schweizer Bundesrat hat bereits am 12. Februar erste Beschlüsse zur Umsetzung der vorstehend erwähnten neuen Verfassungsbestimmung des Artikel 121a der Schweizer Bundesverfassung über die Zuwanderung gefasst. Die neue Bestimmung verpflichtet den Bundesrat, innerhalb von drei Jahren ein neues Zulassungssystem für AusländerInnen einzuführen und die davon auf das Personenfreizügigkeitsabkommen ausgehenden Auswirkungen mit der EU neu zu verhandeln. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) wird demnach in Zusammenarbeit mit den Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) sowie Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) bis Ende Juni 2014 ein entsprechendes Umsetzungskonzept erarbeiten. Bis zum Jahresende soll dann die notwendige Gesetzesvorlage samt den erforderlichen Durchführungsverordnungen fertiggestellt sein.

Was die konkrete Umsetzung der neuen verfassungsrechtlichen Vorgaben des Artikels 121a betrifft, so ist anzunehmen, dass die Schweizer Regelung stärker auf Kurzzeitaufenthaltsbewilligungen setzen wird, die keinen Anspruch auf Niederlassung, Familiennachzug und Sozialleistungen gewährleisten. Andererseits will sie aber auch den SchweizerInnen eine privilegierte Stellung am Arbeitsmarkt einräumen, inklusive jener Ausländer, die bereits längere Zeit in der Schweiz leben. Diesbezüglich stellte der Sprecher der Kommission, Olivier Bailly, aber eindeutig klar, dass er keinen Spielraum für eine Neuverhandlung des Freizügigkeitsabkommens sieht.[33]

In der Schweizer Lehre wird diesbezüglich in einer extensiven Interpretation der Bestimmung in Artikel 121a, dass die Zuwanderungs-Kontingente im „gesamtwirtschaftlichen Interesse“ festzulegen sind, vorgeschlagen, ein System einzuführen, das zwar Höchstzahlen für den Ausländerzuzug definiert, für diese jedoch im Laufe des Jahres Modifikationen zulässt, mit der Folge, dass aufenthaltsberechtigte Unionsbürger in jedem Fall ein Aufenthaltsrecht erhalten. Das würde zwar dem Willen der InitiantInnen und wohl auch dem Verständnis der Massenzuwanderungs-Initiative durch die Schweizer Bundesbehörden widersprechen, da aber für die Auslegung einer Verfassungsbestimmung nicht der Wille der Petenten einer Volksinitiative, sondern vielmehr der objektive Wortsinn der Bestimmung ausschlaggebend ist, könnte diese Interpretation zielführend sein.[34]     

Parallel dazu wird der Bundesrat mit der EU umgehend exploratorische Gespräche aufnehmen, um zum einen in Verhandlungen über das Freizügigkeitsabkommen einzutreten und zum anderen das weitere Vorgehen in den bereits seit Längerem laufenden Verhandlungen über die Überführung der „Bilateralen I“ (1999) und „Bilateralen II“ (2004) in ein Rahmenabkommen abzuklären.

Die „Ecopop-Initiative“

In der Schweiz machen aber nicht nur rechtspopulistische Parteien, wie die SVP, Stimmung für eine Begrenzung der Zuwanderung, sondern auch ökologisch orientierte Verbände argumentieren in diese Richtung und gehen in ihren Forderungen sogar noch weit darüber hinaus. Im Gegensatz zur SVP, die in ihrer Initiative auf eine bestimmte Kontingentierung des Zuzugs verzichtete, fordert die parteiunabhängige Schweizer Umweltorganisation „Ecopop“ in ihrer Volksinitiative „Stopp der Überbevölkerung – zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen“ ganz konkret, dass „die ständige Wohnbevölkerung in der Schweiz nicht um mehr als 0,2 Prozent pro Jahr zunehmen darf“.[35] Im Gegensatz zur rechtspopulistischen Initiative „Gegen Massenzuwanderung“ der SVP geht es der ökologisch-bürgerlichen Ecopop-Initiative um den Erhalt von Lebensqualität in der Schweiz, die sie durch eine überbordende Bautätigkeit und Verhüttelung, Wohnungsnot, Zubetonierung und Verbauung von Grünflächen, forcierten Straßenbau, überfüllte Züge, Staus auf den Strassen[36] etc. gefährdet sieht. Über diese Initiative soll noch Ende dieses Jahres, spätestens aber Anfang 2015 abgestimmt werden.

Die Plafonierung des Zuzugs mit jährlich 0,2 Prozent der Bevölkerung würde derzeit bedeuten, dass nur ca. 16.000 Zuwanderer pro Jahr in die Schweiz kommen dürfen, was deutlich weniger als die vorstehend bereits festgestellte gegenwärtige jährliche Zuzugsquote von ca. 80.000 Arbeitnehmern wäre. Da jedes Jahr im Schnitt 1,1 Prozent der Schweizer Bevölkerung das Land verlassen würde, dürften dann – im Falle einer Grenze von 0,2 Prozent Nettoeinwanderung – 1,3 Prozent der Bevölkerung jährlich neu in die Schweiz kommen. Laut Auskunft von Ecopop wäre dies ein größerer Anteil als in den meisten EU-Mitgliedstaaten.    

Die gleichzeitige Existenz von zwei rivalisierenden Initiativen zur Begrenzung des Ausländerzuzugs führt naturgemäß zu außergewöhnlichen Konstellationen. So deutete die SVP zuletzt an, die Ecopop-Initiative dann als Druckmittel in den Verhandlungen mit der Schweizer Bundesregierung einzusetzen, wenn ihr deren Zugeständnisse auf Plafonierung des Zuzugs nicht hoch genug erscheinen würden. Die „Drohung“, dann mit der viel weiter gehenden Ecopop-Initiative konfrontiert zu sein, müsste nach Ansicht der SVP reichen, um die Schweizer Regierung zu einer entsprechend restriktiven Ausgestaltung der Zuwandererkontingente zu veranlassen. Dieser „Bewerbung“ ihrer Initiative durch die SVP steht wiederum Ecopop mehr als reserviert gegenüber, kommt diese doch aus einer rechtspopulistischen Ecke, von der man sich als ökologisch orientierte Gruppierung grundsätzlich abzugrenzen versucht. Laut Bundesrat wäre die Ecopop-Initiative mit dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative vereinbar.[37]

Wiederholung der Volksabstimmung?

Die Initiative „Gegen Massenzuwanderung“ war nicht der erste Versuch einer basisdemokratischen Limitierung einer Beschränkung des Zuzugs von Ausländern in die Schweiz. Bereits Anfang der 1970-er Jahre lancierte der rechtspopulistische Nationalrat James Schwarzenbach eine „Überfremdungsinitiative“, die die ausländische Wohnbevölkerung in der Schweiz auf 10 Prozent beschränken wollte. Diese Initiative wurde am 7. Juni 1970 aber knapp abgelehnt.

Damals bestand allerdings noch keine übergeordnete völkerrechtliche Verpflichtung, auf die man bei der Konzipierung der Initiative hätte Rücksicht nehmen müssen. Im gegenständlichen Fall der Initiative „Gegen Massenzuwanderung“ liegen die Dinge aber anders. Dementsprechend hätten die Initiatoren dieser Initiative bereits im Vorfeld prüfen müssen, ob diese nicht eine völkerrechtliche Verpflichtung der Schweiz verletzt. Im Falle einer Verletzung einer völkervertraglichen Verpflichtung wären dann alle juristischen und politischen Konsequenzen aufzuzeigen gewesen, damit das Stimmvolk genau darüber informiert gewesen wäre, welche Konsequenzen sein Abstimmungsverhalten tatsächlich hat. Das ist aber ebenso wenig geschehen, wie dies anlässlich der Volksabstimmung gegen den Bau von Minaretten im Jahre 2008 der Fall war, der für viele einen Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) darstellte.

Mit eben diesem Hinweis, dass die Stimmbürger über die folgenreiche Tragweite ihres Entscheids nicht entsprechend aufgeklärt worden seien, will nun der Basler SP-Grossrat Rudolf Rechsteiner durch eine Standesinitiative eine Wiederholung der Volksabstimmung zur SVP-Einwanderungsinitiative erzwingen. Die Eidgenossen hätten die Initiative in dem Glauben angenommen, dass sie mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen vereinbar sei. Nach einer repräsentativen Umfrage der Zeitung „Sonntagsblick“ seien nämlich 74 Prozent der Schweizer für die Beibehaltung der bilateralen Verträge – und damit auch des Personenfreizügigkeitsabkommens.[38]

Falls die Standesinitiative im Basler Parlament eine Mehrheit erreichen sollte, würde sie vom Kanton dem Bund überwiesen werden. Ihr Wortlaut lautet folgendermaßen:

Die Bundesversammlung wird ersucht, die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, damit die Stimmberechtigten noch vor Ablauf der dreijährigen Übergangsfrist gemäss Artikel 197 Ziff. 9 ein zweites Mal über Artikel 121a Bundesverfassung abstimmen können“.[39]

Schengen

Ein weiteres Problem wird in der gegenwärtigen Debatte über das Freizügigkeitsabkommen völlig übersehen bzw falsch dargestellt.[40] Da die Schweiz zur Überprüfung der jeweiligen Zuzugskontingente nolens volens wieder Grenzkontrollen einführen müsste, würde sie damit in Kollision mit den Bestimmungen im „Schengen-Raum“ geraten, an den sie ja im Rahmen der „Bilateralen II“ durch ein eigenes Assoziierungsabkommen (2004)[41], das am 1. März 2008 in Kraft getreten ist, angeschlossen wurde. Dieses Assoziierungsabkommen, das mit 12. Dezember 2008 für alle Landgrenzen der Schweiz operativ wurde,[42] war Gegenstand eines Referendums, das vom Schweizer Volk am 5. Juni 2005 mit knapper Mehrheit (54,6 Prozent) angenommen wurde. Damit gehört die Schweiz ab Ende 2008 zum „Schengen-Raum“, in dem grundsätzlich keine Personenkontrollen an den Grenzen mehr stattfinden dürfen.

Beflügelt durch den Abstimmungserfolg bei der Masseneinwanderungs-Initiative nimmt die SVP nun auch das Schengener Assoziierungsabkommen ins Visier. So reichte die Tessiner SVP am 21. Februar 2014 in Bern eine Petition mit 5.488 Unterschriften ein, in der die Kündigung des Abkommens gefordert wird. Zur Begründung wird dabei auf die enorm gestiegene Kriminalität im Tessin verwiesen.[43] Da die Tessiner Petition von der SVP-Schweiz unterstützt wird, könnte sie durchaus der Startschuss für eine Initiative gegen Schengen auf der nationalen, gesamtschweizerischen Ebene sein. Es ist nicht auszuschließen, dass die SVP die Gunst der Stunde nützt und auch eine Volksinitiative gegen die Assoziierung der Schweiz an den Schengen-Raum andenkt.

Hält man sich dabei aber den Hauptgrund für eine Assoziation der Schweiz an den „Schengen-Raum“ vor Augen – vor der Schengen-Assoziierung überquerten täglich über 800.000 Personen, 350.000 PkW und 25.000 LkW die Schweizer Grenzen in beiden Richtungen, wobei das Schweizer Grenzwachtkorps lediglich stichprobenartig kontrollieren und dabei lediglich 3 Prozent (!) der Personen, die die Grenze überschritten, erfassen konnte[44] – dann kann man sich eigentlich nicht vorstellen, dass das Schweizer Volk wieder zu diesen Verhältnissen zurückkehren will. Ähnliche Überlegungen wurden aber auch im Vorfeld der „Massenzuwanderungs-Initiative“ angestellt, führten aber genau zu dem vorstehend dargestellten unerwarteten Ergebnis …


[1] Artikel 2 EU-Vertrag.

[2] Artikel 10 EU-Vertrag.

[3] Artikel 11 EU-Vertrag.

[4] Vgl. dazu Hummer, W. Vom Postulat „struktureller Kongruenz und Homogenität“ zum (vertikalen) „Homo­genitätsgebot“ des Art. 6 Abs. 1 EUV. Strukturdivergenzen zwischen Staats- und Verbandsgewalt, dargestellt am Beispiel des Demokratiepostulats, in: Reinalter, H. (Hrsg.), Die Zukunft der Demokratie (2002), S. 151 ff.

[5] Vgl. Hummer, W. Die Schweiz am integrationspolitischen Scheideweg: Neuer Bilateralismus, Rahmenabkommen, EWR II oder EU-Beitritt?, in: Schwind/Hoyer/Ofner (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre ZfRV (2013), S. 71 ff.

[6] Die sieben Abkommen der „Bilateralen I“ betreffen das Abkommen über die Personenfreizügigkeit, das Abkommen über gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen, das Abkommen über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens, das Abkommen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, das Abkommen über den Landverkehr, das Abkommen über den Luftverkehr und das Rahmenabkommen über wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit. Die „Bilateralen I“ wurden am 21. Mai 2000 in einem Referendum durch das Schweizer Volk mit großer Mehrheit (67,2 Prozent) angenommen; vgl. Hummer (Fußnote 5), S. 80 ff.

[7] Vgl. Schweizer Bundesrat Schneider-Ammann. „Wir brauchen die Ausländer für unsere Wirtschaft“, http://www.faz.net, vom 12. Februar 2014.

[8] 1910 betrug der Ausländeranteil noch 14,7 Prozent; Ritterband, C. „Sonderfall Schweiz“ auf Abwegen?, SN vom 11. Februar 2014, S. 3.

[9] Schweizer wehren sich gegen Zuwanderer, http://www.wsj.de, vom 10. Februar 2014.

[10] Freizügigkeit „nicht verwässern“, http://orf.at/stories/2217719/2217691, vom 10. Februar 2014.

[11] Graf, M. – Zauner, K. „Kein guter Tag für die Schweiz“, SN vom 11. Februar 2014, S. 3.

[12] Die Ablehnung des Beitritts der Schweiz zum EWR erfolgte dabei mit genau dem gleichen knappen Prozentsatz von 50,3, wie dies bei der gegenständlichen Initiative über die Masseneinwanderung der Fall war.

[13] Vgl. Blochers erneuter Triumph, NZZ vom 11. Februar 2014, S. 21.

[14] Es war dies der fünfthöchste Prozentsatz, der seit Einführung des Frauenwahlrechts 1971 je erzielt wurde.

[15] Vgl. Röder, M. Röstigraben teilt auch diesmal die Eidgenossen, SN vom 11. Februar 2014, S. 3.

[16] Vgl. Doringer, G. Geschlossene Gesellschaft, SN vom 15. Februar 2014, S. 6.

[17] Vgl. Hummer (Fußnote 5), S. 103 f.

[18] Vgl. Hummer (Fußnote 5), S. 90 f.

[19] SR 0.142.112.681.

[20] Switzerland’s free movement referendum could provide key test of what life outside the EU is like, http://www.openeuropeblog.blogspot.co.uk, vom 7. Februar 2014.

[21] Freizügigkeit, nein danke, http://www.sueddeutsche.de, vom 9. Februar 2014.

[22] Barroso betont harte EU-Linie gegenüber Schweiz, http://news.orf.at/stories/2218210/

[23] Reaktionen auf Schweizer Votum. „Was Europa als Letztes braucht, sind neue Mauern“, http://www.handelsblatt.com, vom 9. Februar 2014.

[24] EU: Schweizer Zugang zum EU-Markt „in der Schwebe“, http://news.orf.at/stories/2217930, vom 12. Februar 2014.

[25] SVP-Vorlage „Gegen Masseneinwanderung“ knapp angenommen, NZZ vom 10. Februar 2014, S. 1.

[26] Spillmann, M. Eine Zäsur für die Schweiz, NZZ vom 10. Februar 2014, S. 1.

[27] Schweiz bangt nach Nein um Energiebranche, SN vom 13. Februar 2014, S. 17.

[28] Vgl. dazu Rats-Dok. 14381/13, vom 28. Jänner 2014.

[29] Vgl. Sommaruga erklärt Kroatien-Entscheid, NZZ vom 19. Februar 2014, S. 25.

[30] In der Finanzperiode 2007 bis 2013 hatte die Schweiz mehr als 1,8 Milliarden Euro aus diesem Programm erhalten; Schweiz droht Verlust von EU-Geldern, SN vom 18. Februar 2014, S. 6.

[31] Bisher profitierten jedes Jahr 2.900 Schweizer Studenten von einem Erasmus-Stipendium.

[32] Brüssel demonstriert Geschlossenheit, NZZ vom 19. Februar 2014, S. 1.

[33] Vgl. Nuspliger, N. „Die Freizügigkeit gilt absolut oder gar nicht“, NZZ vom 11. Februar 2014, S. 27.

[34] Vgl. Epiney, A. Initiative gegen Masseneinwanderung. Bruch mit der EU wäre für die Schweiz ein Disaster, http://www.lto.de/recht/hintergruende//schweiz-initiative-masseneinw…,  vom 17. Februar 2014.

[35] Vgl. Hengst, B. Ecopop-Initiative: Schweizer Ökos wollen Zuwanderung noch schärfer begrenzen, http://www.spiegel.de/politik/ausland/ecopop-initiative-will-die-zuwanderung-in-die-schweiz…

[36] Vgl. dazu Pfister, S. Im Kielwasser der Schweizerischen Volkspartei, FAZ vom 17. Februar 2014, S. 5.

[37] Flückiger, J. Bundesrat will schnell mit Brüssel verhandeln, NZZ  vom 11. Februar 2014, S. 29.

[38] Vgl. Schweiz gewährt Kroatien keine Freizügigkeit, http://www.eu-info.de vom 16. Februar 2014.

[39] Vgl. Beck, R. Rechsteiner will Volksabstimmung wiederholen lassen, Tages Woche vom 12. Februar 2014.

[40] ZB mit dem Hinweis, dass Schengen nicht zu den „Bilateralen I“ sondern zu den „Bilateralen II“ gehöre und daher „von der gesamten Causa nicht betroffen ist“; siehe Freizügigkeit „nicht verwässern“ (Fußnote 10), am angegebenen Ort.

[41] BBl 2004 6447; SR 0.360.268.1; SR 0.360.268.11.

[42] Vgl. Beschluss 2008/903/EG des Rates vom 27. November 2008, Amtsblatt EU 2008, L 327, S. 15 ff.

[43] SVP gegen offene Grenzen, SN vom 22. Februar 2014, S. 12.

[44] EDA/EVD (Hrsg.), Die Bilateralen II. Die Dossiers im Überblick, Dezember 2004, S. 7.

 

Bild: Campomalo  / PIXELIO/©www.pixelio.de

Über HUMMER, em. o. Univ.-Prof. DDDr. Waldemar

HUMMER, em. o. Univ.-Prof. DDDr. Waldemar
EU-Infothek-Kolumne „Europarecht“ em. o. Univ.-Prof. DDDr. Waldemar Hummer promovierte 1964 zum Dr. der Rechte; Habilitation 1977; 1967-1974 Abschluss zweier weiterer Studien, Rechtsberater der Argentinischen Botschaft in Wien. 1984 bis zur Emeritierung 2010 Lehrstuhlinhaber, Ordentlicher Universitätsprofessor für Völkerrecht und Europarecht an der Universität Innsbruck. 2005ff Leiter des Forschungsschwerpunktes „Europäische Integration" an der Universität Innsbruck. Zahlreiche Buchpublikationen, zuletzt: Politikwissenschaft in Österreich unter besonderer Berücksichtigung der Europapolitik. Institutionelle und materielle Rahmenbedingungen. Innsbruck, StudienVerlag, 2015.

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