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Eine Grundlagendiskussion über die aktuellen sicherheits- und verteidigungspolitischen Elemente in der EU
1. Einführung
Bereits einmal hat der gegenständliche Autor auf die verwirrende Vielfalt und Komplexität der im Schoß der EU entwickelten sicherheits- und verteidigungspolitischen Konzepte hingewiesen und deren mangelnde Effizienz dargestellt.[1] Aus der Vielzahl der mehr oder weniger gescheiterten Versuche soll zur Veranschaulichung lediglich ein einziger herausgegriffen werden, nämlich der des versuchten Einsatzes von Gefechtsverbänden (sog. „battle groups“).
Als sich abzeichnete, dass die im Rahmen des „European Headline Goal“ im Dezember 1998 in St. Malo beschlossene rasche EU-Eingreiftruppe (Rapid Reaction Force, RRF) im Umfang von 50.000 bis 60.000 Mann im Jahr 2003 nicht einsatzfähig sein würde, wurde auf dem britisch-französischen Gipfel von Le Touquet am 4. Februar 2003 die Idee der Einsetzung einer Infanterie-Kampftruppe geboren. In der Folge beschloss der Rat am 17. Juni 2004 den Aufbau von EU-„battle groups“, von denen die erste ab 2005 einsatzbereit gehalten wurde.
Eine „battle group“ ist ein nicht dauerhaft bestehender Kampfverband, der für jeweils ein halbes Jahr aufgestellt wird und im Kern aus einem Infanterieverband in Bataillonsstärke besteht und damit über eine Gesamtstärke von ca. 1.500 Mann verfügt. Die „battle groups“ sollen innerhalb von 10 Tagen einsatzbereit sein und nach weiteren fünf Tagen vor Ort im jeweiligen Krisengebiet eintreffen. Was ihre operative Reichweite betrifft, so ist ein Einsatz-Radius von 6.000 km rund um Brüssel festgelegt. Sie sollen dann 30 Tage lang autark operieren können. Obwohl eine Reihe von Mitgliedstaaten, darunter auch Österreich, solche „battle groups“ aufgestellt haben, kam es bis Ende 2021 noch zu keinem einzigen definitiven Einsatz derselben (sic).
Als Reaktion auf die zunehmenden sicherheitspolitischen Herausforderungen durch hybride Bedrohungen, Terrorismus, irreguläre Migration uam wurden neuerdings weitere sicherheits- und verteidigungspolitische Instrumente ausgebildet, die nachstehend kurz dargestellt werden sollen. Es handelt sich dabei um den „Strategischen Kompass“, den „Europäischen Verteidigungsfonds“, die „GSVP-Missionen“ und die „PESCO“.
2. Der „Strategische Kompass“ für Sicherheit und Verteidigung
Grundlage für die politisch-strategische Diskussion ist ein gemeinsamer Blick auf die sicherheitspolitischen Herausforderungen, denen die EU in den kommenden Jahren gegenüberstehen wird. Daher hat die EU während der deutschen Rats-Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 2020 zum ersten Mal eine Bedrohungsanalyse erarbeiten lassen. Unter Mitarbeit der nationalen zivilen und militärischen Nachrichtendienste hat die „Single Intelligence Analysis Capacity“ (SIAC) des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD)[2] eine umfassende Betrachtung politischer, wirtschaftlicher und militärischer sowie auch komplexer hybrider Risken und Bedrohungen für die EU vorgelegt. Diese Bedrohungsanalyse wurde Ende 2020 erfolgreich abgeschlossen und von den VerteidigungsministerInnen der EU-Mitgliedstaaten positiv zur Kenntnis genommen.
2.1. Ausarbeitung und Inhalt
Darauf aufbauend, wurde in der Folge ein „Strategischer Kompass“ zu erstellen versucht, dessen Ausarbeitung sich in folgende zwei Phasen gliederte:
a) Dialogphase: in der ersten Phase, vom Jänner 2021 bis zum Oktober 2021, fand ein strukturierter strategischer Dialog statt, der sich thematisch in vier „Körbe“ – Krisenmanagement, Resilienz, Fähigkeitenentwicklung und Partnerschaften – gliederte;
b) Schreibphase: die Ergebnisse dieses strukturierten strategischen Dialogs, beginnend mit November 2021, werden kodifiziert, wobei der EAD die Rolle des Schriftführers übernimmt.
Im Einklang mit der „Strategischen Agenda 2019-2024“ der EU, die vom Europäischen Rat am 20. Juni 2019 angenommen wurde, ersuchte der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 17. November 2020 den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Josep Borrell, einen ersten Entwurf des „Strategischen Kompasses“ zur Erörterung auf der Tagung des Rates im November 2021 vorzulegen, damit dieser im März 2022 von den Mitgliedstaaten angenommen werden kann. Der Grund dafür ist die bestehende Uneinigkeit unter den Mitgliedstaaten der EU hinsichtlich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Union, die einige Autoren bereits von einer „Strategic Cacophony“ sprechen lassen[3]. Wenngleich diese Formulierung auch einigermaßen übertrieben erscheint, spiegelt sie doch den deplorablen Zustand der miteinander nicht genug abgestimmten strategischen Positionen der EU-Mitgliedstaaten anschaulich wider. Der „Strategische Kompass“ soll diese Ungereimtheiten beheben, die strategischen Positionen der jeweiligen Mitgliedstaaten harmonisieren und eine gemeinsame europäische strategische Kultur fördern.
Laut „Strategischem Kompass“ soll die „EU-Globalstrategie zur Sicherheit und Verteidigung“ vom 14. November 2016[4] durch Schwerpunktsetzungen in wichtigen Bereichen implementiert und operationalisiert werden. Durch konkrete Schwerpunktsetzungen in vier Arbeitskörben – Krisenmanagement, Resilienz, Fähigkeitenentwicklung und Partnerschaften – soll eine Art europäische Verteidigungsstrategie entstehen, und damit die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU (GSVP) weiterentwickelt werden.[5] Dabei gelte es, verstärkt nicht-militärische Aspekte in die GSVP miteinzubeziehen und sie damit in einen zivilen Rahmen einzubetten. So sollen politische, gesellschaftliche, ökologische und ökonomische Themen in die Rahmenbedingungen aufgenommen, und vor allem realistische Bedrohungsszenarien, wie beispielsweise Cyber-Angriffe oder Attacken durch unbemannte Kampfdrohnen etc., berücksichtigt werden.
Ähnliche Überlegungen wurden bereits in den Schlussfolgerungen des Rates zur Umsetzung des „Paktes für die zivile GSVP“[6] angestellt, der im November 2018 durch den Rat und die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten verabschiedet wurde.[7] Dabei wurde festgestellt, dass die relative sicherheits- und verteidigungspolitische Handlungsschwäche der EU vor allem ein Abbild des mangelnden politischen Willens der Mitgliedstaaten ist, in „hard skills“ zu investieren und Ressourcen in den Dienst der EU zu stellen.[8]
Am 10. November 2021 stellte der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Josep Borrell, im Kreis der Mitglieder der Europäischen Kommission, den ersten Entwurf für einen „Strategischen Kompass“ vor, der eine europäische Eingreiftruppe umfassen soll, die bis zu 5.000 Soldaten stark und bis 2025 voll einsatzfähig sein soll. Je nach Bedarf, sollen davon Bodentruppen, aber auch Luft- und Seestreitkräfte, erfasst sein. Vorstellbare Einsatzszenarien könnte etwa das Eingreifen in einen bewaffneten Konflikt, die Evakuierung von Personen oder das Sichern eines Flughafens sein. Borell machte in diesem Zusammenhang auch klar, dass die Verteidigung Europas, etwa gegen eine Aggression der Russländischen Föderation, weiter in den Händen der NATO liege. Er versuchte damit, den Bedenken osteuropäischer Mitgliedstaaten entgegenzukommen, die eine militärische Stärkung der EU zu Lasten der NATO ablehnen.[9]
2.2. „Schnelle Eingreiftruppe“
Der „Strategische Kompass“, der sich auf den Zeitraum der kommenden fünf bis zehn Jahre bezieht, wird beim Dezember-Gipfel 2021 der Staats- und Regierungschefs auf die Tagesordnung kommen und in der Folge im Frühjahr 2022 unter französischer Präsidentschaft definitiv beschlossen werden. Kernpunkt ist eine „Schnelle Eingreiftruppe“, die bis 2025 einsatzfähig sein und aus 5.000 Soldaten bestehen soll. Gem. Art. 44 EUV soll es für deren Einsatz auch eine beschleunigte Beschlussfassung im Rat geben: nur zum Start ist ein einstimmiger Beschluss nötig, alle weiteren Schritte werden dann über eine „Koalition der Willigen“ abgewickelt.[10]
Diese „Schnelle Eingreiftruppe“ ähnelt in ihrer Konzeption den vorerwähnten „battle groups“,[11] wenngleich diese auch noch nie zum Einsatz gekommen sind. Bundesministerin Klaudia Tanner sieht in einer Beteiligung Österreichs an dieser Einheit kein grundsätzliches Problem mit dem österreichischen Neutralitätsgesetz: „Selbstverständlich ist das alles zu überprüfen, keine Frage. Man muss sich immer den Inhalt der jeweiligen Missionen anschauen. Wir als Österreicher können aber nicht immer nur die sein, die Sicherheit entgegennehmen, sondern haben auch unseren Beitrag zu leisten. Und das tun wir nicht erst seit gestern, sondern seit sechs Jahrzehnten, und mit großen Erfolg“.[12] Auf die Beteiligung von Einheiten des österreichischen Bundesheeres an militärischen Operationen, die im Rahmen der GSVP durchgeführt werden, wird nachstehend noch kurz eingegangen.
3. Der „Europäische Verteidigungsfonds“
Die 28 EU-Mitgliedstaaten – vor dem „Brexit“ – gaben nur 1,34% des BIP für die Verteidigung aus, die nunmehrigen 27 Mitgliedstaaten geben dafür lediglich 1,32% des BIP aus. Um den aktuellen Bedrohungen zu begegnen und seine Bürger entsprechend zu schützen, muss die EU ihre strategische Autonomie stärken und die verteidigungspolitischen Instrumente besser ausstatten.
Die Errichtung eines Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) (European Defence Fund (EDF) wurde erstmals in den „Politischen Leitlinien“[13] des Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, Mitte 2014, angesprochen und in der Folge durch die Europäische Kommission selbst in ihrer Mitteilung vom 30. November 2016 mit dem Titel „Europäischer Verteidigungs-Aktionsplan“ (EDAP) angekündigt. Am 7. Juni 2017 stellte sie dann, unter dem Titel „Start des Europäischen Verteidigungsfonds“[14], einen ersten Entwurf desselben vor, zu dessen Ausarbeitung zwei Pilotprojekte, nämlich die „Vorbereitende Maßnahme im Bereich Verteidigungsforschung“ (PADR) (2017-2019) und das „Europäische Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich“ (EDIDP) (2019-2020), maßgeblich beigetragen hatten.
Im Dezember 2020 wurde dann eine politische Einigung zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament (EP) über die konkrete Ausgestaltung des Europäischen Verteidigungsfonds erzielt, der anschließend, am 29. April 2021, durch die Verordnung (EU) 2021/697 des EP und des Rates[15] – (rückwirkend) für den Zeitraum vom 1. Jänner 2021 bis zum 31. Dezember 2027 – definitiv errichtet wurde. Damit entspricht die Laufzeit des Europäischen Verteidigungsfonds der Laufzeit des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) der EU für den Zeitraum 2021-2027. Die VO regelt die Ziele des Fonds, seine Mittelausstattung für den siebenjährigen Zeitraum des MFR sowie die Formen der Unionsfinanzierung, und enthält des Weiteren die Finanzierungsbestimmungen.
3.1. Die beiden „Fenster“ des Europäischen Verteidigungsfonds
Der Europäischen Verteidigungsfonds besteht aus zwei rechtlich getrennten, sich aber ergänzenden, „Fenstern“, nämlich einem Forschungsfenster und einem Fähigkeitsfenster, die von einem Koordinierungsausschuss koordiniert werden, dem die Kommission, der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, die Mitgliedstaaten, die Europäische Verteidigungsagentur sowie gegebenenfalls Vertreter der Industrie angehören.
Der Europäischen Verteidigungsfonds ist mit einem Budget von 7,953 Mrd. Euro ausgestattet, das konkret in zwei Säulen unterteilt ist: zum einen sind 2,651 Mrd. Euro für die Finanzierung kooperativer Verteidigungsforschung zur Bewältigung neuer und künftiger Sicherheitsbedrohungen vorgesehen, und zum anderen sind 5,302 Mrd. Euro der Ko-Finanzierung von Kooperationsprojekten zur Entwicklung der Verteidigungsfähigkeit gewidmet. Damit wird ein Drittel des Budgets in Forschungsprojekte und zwei Drittel in Entwicklungsprojekte investiert werden. Durch die Ko-Finanzierung kooperativer Forschungsprojekte und Projekte zur Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten sollen vor allem nationale Investitionen stimuliert werden. Bis zu 4% bis 8% des Budgets sind der Entwicklung und Forschung im Bereich der sog. „disruptiven Technologien“ – das sind Technologien mit einem Potential für bahnbrechende Innovationen – vorbehalten.[16]
Der Europäischen Verteidigungsfonds wird aber auch zur Stärkung einer innovativen und wettbewerbsfähigen verteidigungsindustriellen Basis beitragen, indem er die EU-weite Zusammenarbeit zwischen Unternehmen unterschiedlicher Größe und Forschungseinrichtungen im Bereich der Entwicklung von modernsten und interoperablen Verteidigungstechnologien und -ausrüstungen fördert, ohne dabei aber die Bemühungen der einzelnen Mitgliedstaaten zu ersetzen. Dabei soll auch die Beteiligung europäischer Tochtergesellschaften von Unternehmen aus Drittländern sowie die Zusammenarbeit mit Unternehmen aus Drittländern ermöglicht werden, sofern die Sicherheits- und Verteidigungsinteressen der EU dabei gewährleistet sind und die strengen Sicherheitsbedingungen gemäß der vorstehend erwähnten Verordnung (EU) 2021/697 über den Europäischen Verteidigungsfonds eingehalten werden.
3.2. Geförderte Projekte für die Forschung und Entwicklung von Verteidigungsgütern
Die Europäische Kommission hat am 1. Juli 2021 das Arbeitsprogramm für den Europäischen Verteidigungsfonds angenommen. Als ersten Schritt hat der Programmausschuss, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und unter dem Vorsitz der Europäischen Kommission tagt, sowohl sicherheits- und verteidigungspolitische Prioritäten als auch entsprechende Themenbereiche zu erörtern, und anschließend daran Aufforderungen zur Einreichung von einschlägigen Vorschlägen einzuleiten. Der erste Aufruf umfasste die Einreichung von 23 Projekten im Wert von 1,2 Mrd. Euro, wovon 700 Mio. Euro für Großprojekte, wie die Entwicklung von Kampfflugzeugen, Bodenfahrzeugen, Schiffen sowie Raketenabwehrsystemen eingesetzt werden sollen. Der Rest wird für die Finanzierung von Quantentechnologie und „additiver Fertigung“ (3D-Druck) sowie für spezielle Ausschreibungen für KMU und „Start-ups“ verwendet. Davon sollen 100 Mio. Euro für Projekte mit „wichtigen Technologien“, wie Künstliche Intelligenz (KI) und Clouds für militärische Operationen, Halbleiter im Bereich Infrarot und Hochfrequenzkomponenten zur Verfügung gestellt werden. Die zivile Raumfahrttechnologie erhält darüber hinaus 50 Mio. Euro, während 70 Mio. Euro in die medizinische Versorgung und 100 Mio. Euro in die Entwicklung von Cyberkapazitäten fließen.[17] Zwei wichtige Entwicklungsprojekte haben indes einen zusätzlichen direkten Zuschuss in Höhe von 137 Mio. Euro erhalten: 100 Mio. Euro gehen davon an das „Eurodrone“-Projekt (MALE RPAS), das von Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien entwickelt wurde, und 37 Mio. Euro an die Entwicklung eines Programms für sichere Kommunikation (ESSOR).[18]
Das Programm wird zwar von der Europäischen Kommission direkt verwaltet, die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) wird aber als Beobachter zugezogen und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) wird den Ausschuss unterstützen.
Bereits unter dem Vorgänger des Europäischen Verteidigungsfonds, nämlich dem vorerwähnten „Europäischen Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich“ (EDIDP), hatte die Europäische Kommission 26 Projekte ausgewählt und diesen Mittel in Höhe von mehr als 158 Mio. Euro zugewiesen. 15 der 26 geförderten Projekte waren dabei Aktionen, die in den Anwendungsbereich der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) fielen.[19]
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass durch den Europäischen Verteidigungsfonds Investitionen in die gemeinsame Forschung und Entwicklung von Verteidigungsgütern und -technologien unterstützt werden sollen, um so Synergien und die Kostenwirksamkeit zu fördern und den gemeinsamen Ankauf und die gemeinsame Instandhaltung von Verteidigungsgütern durch die Mitgliedstaaten zu fördern. Der Europäische Verteidigungsfonds soll damit die bereits für diese Zwecke verwendeten nationalen Mittel ergänzen, als Anreiz für die Mitgliedstaaten dienen, im Verteidigungsbereich stärker zusammenzuarbeiten und mehr Investitionen zu tätigen und sollte auch die Zusammenarbeit während des gesamten Lebenszyklus von Verteidigungsgütern und -technologien unterstützen. Unterstützt werden vor allem Kooperationsprojekte, die sich mit aktuellen Verteidigungsfragen und neuen Sicherheitsbedrohungen beschäftigen und technologische Lücken schließen.
4. „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (GSVP) der EU
Die „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (GSVP) der EU ist schrittweise zwischen 1999 und 20003 ausgebildet worden und begann mit Friedens- und Polizeimissionen in Afrika und auf dem Westbalkan im Rahmen der damaligen „Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (ESVP). In der Folge wurde sie durch den Vertrag von Lissabon (2007), der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, beträchtlich erweitert (Art. 42 bis 46 EUV, Art. 222 AEUV). Die GSVP ist das wesentliche Instrument der EU zur Bewältigung neuer, unkonventioneller Bedrohungen der Sicherheit der EU und ihrer Mitgliedstaaten und dient zur Vorbereitung einer möglichen zukünftigen gemeinsamen Verteidigung der EU.
4.1. Aktuelle militärische und zivile GSVP-Missionen
Im Sinne eines umfassenden Sicherheitsansatzes verfügt die GSVP sowohl über eine militärische, als auch über eine zivile Komponente, mit der auf aktuelle und komplexe Sicherheitsanforderungen, wie zB irreguläre Migration, Grenzmanagement, Terrorismus, organisiertes Verbrechen uam reagiert werden kann. Damit ist die EU in der Lage, sowohl militärische, als auch zivile Missionen zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit zur Verfügung zu stellen. Das Funktionsspektrum umfasst ua militärische Ausbildung, Marineoperationen, Friedenssicherung, Kapazitätsaufbau von Sicherheitssektoren, einschließlich Grenzen, sowie Überwachung.
Gesamthaft hat die EU bisher 36 GSVP-Missionen entsendet, von denen aktuell noch 17 aktiv sind, und zwar 6 militärische und 11 zivile.
Die sechs militärischen GSVP-Missionen sind: die Friedensmission EUFOR ALTHEA in Bosnien-Herzegowina (seit 2004); die Anti-Piraterie-Operation EUNAVFOR ATALANTA in Somalia, am Horn von Afrika (seit 2008); die Trainingsmission EUTM Somalia (seit 2010); die Trainingsmission EUTM Mali (seit 2013); die Trainingsmission EUTM in der Zentralafrikanischen Republik (seit 2016) und die Mittelmeeroperation EUNAVFOR MED IRINI (seit 2020).
Die elf zivilen GSVP-Missionen sind auf Europa, den Nahen und Mittleren Osten sowie auf Afrika, wie folgt verteilt:
Europa (die Rechtsstaatlichkeitsmission EULEX Kosovo (seit 2008), die Beobachtermission EUMM Georgien (seit 2008) und die Beratungsmission für den zivilen Sicherheitssektor EUAM Ukraine (seit 2014);
Naher und Mittlerer Osten (die Polizeimission EUPOL COPPS in den palästinensischen Gebieten (seit 2006), die Unterstützungsmission für Grenzmanagement EUBAM Rafah (seit 2005), die Beratungsmission für den zivilen Sicherheitssektor EUAM Irak (seit 2017) und die Unterstützungsmission für Grenzmanagement EUBAM Libyen (seit 2013);
Afrika (die Missionen zum Aufbau ziviler Kapazitäten EUCAP Sahel Mali (seit 2014), EUCAP Sahel Niger (seit 2012) und EUCAP Somalia (seit 2012).[20]
Das österreichische Bundesheer ist aktuell an den militärischen Operationen in Bosnien & Herzegowina, in Mali und im Mittelmeer (mit Stabspersonal im Hauptquartier in Italien), sowie an der zivilen Mission in Georgien beteiligt. Des Weiteren unterstützt Österreich die zivilen Missionen im Kosovo, in Georgien, in der Ukraine und in Libyen mit PolizistInnen. Da im Bereich der Sicherheit alle Mitgliedstaaten der EU untrennbar miteinander verbunden sind, wird sich Österreich weiterhin aktiv in den Prozess der vertieften Zusammenarbeit im Bereich Sicherheit und Verteidigung einbringen und sich für eine Stärkung der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik einsetzen.[21]
Trotz der grundsätzlich positiven Einschätzung der Missionen begegnen vor allem die strategischen Beratungsmissionen im Rahmen der GSVP grundlegenden Bedenken. Neben einer Reihe von kontraproduktiven innenpolitischen Faktoren, wie Oligarchen (Ukraine), kriminelle Netzwerke (Kosovo), sektiererische Gruppen (Irak) oder eklatante Unfähigkeit der Führung einer ordnungsgemäßen Verwaltung (Palästina, Zentralafrikanische Republik), ist es vor allem der fehlende politische Willen in den jeweiligen Empfangsstaaten, der einer konsequenten Umsetzung der anempfohlenen polit-strategischen Änderungen regelmäßig entgegensteht.
Um tatsächlich mit ihrer Beratungstätigkeit einen nützlichen Effekt erzielen zu können, werden in einschlägigen Kommentaren folgende zwei Optimierungen vorgeschlagen: (a) zum einen sollten die GSVP-Missionen nicht länger unbefristet sein, sondern sie sollten so konzipiert sein, dass ihre Laufzeit – bei vernachlässigbaren Fortschritten – nicht mehr verlängert wird. Idealerweise sollten die Zeiträume für die Anpassung der Strafverfolgungsbehörden drei Jahre und für die der Justiz fünf Jahre dauern; (b) zum anderen müssen die GSVP-Missionen ihre Bemühungen um öffentliche Anerkennung ihrer Tätigkeit verstärken, um so den innenpolitischen Druck auf eigennützige politische Eliten, die ihre offiziellen Reformverpflichtungen nicht einhalten, zu erhöhen.[22]
4.2. „Permanent Structured Cooperation“ (PESCO)
Für diejenigen EU-Mitgliedstaaten, die sich in der GSVP militärisch besonders engagieren wollen, hat der Rat, basierend auf der gemeinsamen Mitteilung vom 13. November 2017, am 11. Dezember 2017 einen Beschluss zur Errichtung einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) angenommen[23], die den ersten Fall einer „verstärkten Zusammenarbeit“ iSv Art. 20 EUV, iVm Art. 326 bis Art. 334 AEUV, darstellt. Mitgliedstaaten, die gem. Art. 42 Abs. 6 EUV anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missionen mit höchsten Anforderungen untereinander weiter gehende Verpflichtungen eingegangen sind, können eine Ständige Strukturierte Zusammenarbeit im Rahmen der EU begründen, die nach Maßgabe von Art. 46 EUV erfolgt.
Zu den ursprünglichen 23 Mitgliedstaaten, zu denen auch Österreich gehörte[24], kamen am 7. Dezember 2017 noch zwei weitere – nämlich Irland und Portugal – dazu, sodass die PESCO nunmehr aus folgenden 25 Mitgliedstaaten besteht: Belgien, Bulgarien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn und Zypern. Damit nehmen an der PESCO lediglich die beiden EU-Mitgliedstaaten Dänemark und Malta nicht teil.
4.2.1. Projekte im Rahmen der PESCO
Eine erste Liste von 17 Projekten, die im Rahmen von PESCO entwickelt werden sollen, wurde vom Rat am 6. März 2018 angenommen, eine weitere Liste von 17 Projekten folgte am 19. November 2018 und am 12. November 2019 erstellte der Rat eine weitere Liste von 13 Projekten. Am 16. November 2021 nahm der Rat 14 neue Projekte an, wodurch sich die Gesamtzahl der im Rahmen von PESCO gestarteten Projekte auf 61 erhöht. Insgesamt beteiligen sich 21 EU-Mitgliedstaaten an diesen Projekten, die darauf abzielen, die Verteidigungszusammenarbeit zwischen diesen Mitgliedstaaten zu vertiefen.
Die aktuellen 14 Projekte umfassen unter anderem ein Projekt über die Organisation Strategischer Lufttransporte für übergroße Frachten (SATOC),[25] zum anderen ein Projekt über die Herstellung eines halbautonomen Oberflächenfahrzeugs mittlerer Größe,[26] des Weiteren ein solches zur Herstellung eines kleinen ferngesteuerten Luftfahrtsystem (RPAS) der nächsten Generation (NGSR)[27] sowie ein Projekt zur Verteidigung von Weltraumressourcen (DoSA).[28] Diese neuen 14 Projekte beleben den PESCO-Prozess, der – zusammen mit der koordinierten jährlichen Überprüfung der Verteidigung (Coordinated Annual Review on Defence, CARD) und dem Europäischen Verteidigungsfonds – nunmehr beginnt, unverzichtbare sicherheitspolitische Synergien für die Mitgliedstaaten zu schaffen.[29]
Die erste PESCO Strategic Review fand 2020 statt und lieferte die Grundlage für die Ausarbeitung weiterer Projekte in der nächsten PESCO-Phase (2021-2025), deren Evaluierung für Ende 2025 vorgesehen ist. Die nächste Ausschreibung für diese Projekte wird im Juli 2022 stattfinden, was im Mai 2023 zur Erstellung der aktualisierten Liste aller PESCO-Projekte führen wird. Auch dritte Staaten können an PESCO-Projekten teilnehmen, was aber einen einstimmigen Beschluss der 25 PESCO-Mitgliedstaaten, unter den Voraussetzungen des Art. 46 Abs. 6 EUV, voraussetzt. So erlaubte der Rat im Mai 2021 zB die Teilnahme der USA, Kanadas und Norwegens am PESCO-Projekt über Militärische Mobilität.[30]
Es ist in diesem Zusammenhang wichtig, festzuhalten, dass es sich bei der PESCO nicht um einen ersten Schritt in Richtung auf eine „Verteidigungsunion“ bzw. eine „gemeinsame Verteidigung“ iSv Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV handelt, sondern lediglich um einen ständigen Rahmen für eine effektive Verteidigungszusammenarbeit der 25 Mitgliedstaaten iSe gemeinsamen Entwicklung der Verteidigungsfähigkeiten, der Investition in gemeinsame Rüstungsprojekte und der Verbesserung der operativen Einsatzbereitschaft.
4.2.2. PESCO und die immerwährende Neutralität Österreichs
Innenpolitisch herrschten, anlässlich der Einführung der PESCO, hinsichtlich der Vereinbarkeit der Erfordernisse einer Mitwirkung Österreichs an der PESCO mit den Pflichten aus der dauernden Neutralität unter den damaligen potentiellen Koalitionspartner ÖVP und FPÖ unterschiedliche Meinungen vor. Während Außenminister Sebastian Kurz keine wie immer gearteten neutralitätsrechtlichen Bedenken hegte,[31] pochten im Gegensatz dazu Vertreter der FPÖ auf die strikte Einhaltung der immerwährenden Neutralität und stellten fest, dass „die Neutralität für uns an oberster Stelle steht und nicht verhandelbar ist“.[32]
Völkerrechtlich muss in diesem Zusammenhang zunächst zwischen der neutralitätsrechtlichen und der neutralitätspolitischen Ebene unterschieden werden. Neutralitätsrechtlich kann sich ein immerwährend neutraler Staat ohne weiteres an einem „Pooling and Sharing“, vorwiegend in den Bereichen Ausbildung und Materialbeschaffung, sowie an „Petersberg-Maßnahmen“ iSv Art. 43 EUV beteiligen, soweit dies nicht zu einer eindeutigen völkerrechtswidrigen Unterstützung einer der (potentiellen) Kriegsparteien führt. Im Rahmen der EU ist er diesbezüglich auch noch durch die sog. „irische Klausel“ des Art. 42 Abs. 2 UAbs. 2 EUV abgesichert. Im Übrigen wirken neben Österreich noch weitere drei Mitgliedstaaten aus der Riege der sechs neutralen bzw. paktfreien EU-Mitgliedstaaten, nämlich Finnland, Schweden und Zypern, an der PESCO mit, ohne dass es diesbezüglich bisher zu einschlägigen Vorbehalten gekommen ist.
Was aber die neutralitätspolitische Komponente betrifft, so muss darauf hingewiesen werden, dass ein Neutraler damit unter Umständen bis an die Grenze seiner Glaubwürdigkeit im Hinblick auf dritte Staaten geht, seine neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen unter allen Umständen einhalten zu können bzw. auch zu wollen.[33]
5. Schlussbetrachtungen
Lässt man die vorstehenden Betrachtungen Revue passieren, dann gewinnt man den Eindruck, dass die EU zwar verstärkt bemüht ist, ihr sicherheits- und verteidigungspolitisches Arsenal zu verstärken, diese Anstrengungen aber zu wenig konsistent und zielgerichtet sind.[34] Zum einen konnte das, durch den „Brexit“ bedingte, Ausscheiden des Vereinigten Königreichs – der bisher stärksten Militärmacht in der EU – aus der EU[35] bisher noch keinesfalls entsprechend kompensiert werden und zum anderen wurde auf weitere bedrohliche Entwicklungen, wie zB auf die zunehmende russische Aggression gegen die Ukraine oder auf die Schwächung der NATO und ihr angedeuteter schrittweiser Rückzug aus Europa etc., noch nicht entsprechend reagiert. Es ist hoch an der Zeit, dass sich die EU auch diesen, immer wichtiger werdenden, Herausforderungen stellt und dafür eine konsistente und glaubhafte Strategie entwickelt, die von der internationalen Staatengemeinschaft auch als solche wahrgenommen wird.
__________________________
[1] Hummer, W. Sicherheits- und verteidigungspolitische Konzepte der EU im Rahmen der ESVP/GSVP. Verschlungene Wege im „semantisch-begrifflichen Irrgarten“ der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Teil I in EU-Infothek vom 17. Oktober 2017, Teil II in EU-Infothek vom 18. Oktober 2017).
[2] In der SIAC werden die beiden nachrichtendienstlichen Elemente des EAD zusammengeführt: das zivile Zentrum für Informationsgewinnung und -analyse der EU (INTCEN) und das militärische Intelligence Directorate des EU Military Staff (EUMS INT); vgl. Momberg, S. Strategischer Kompass: Entwicklung strategischer Grundlagen; https://www.bmvg.de/de/aktuelles/strategischer-kompass-entwicklung-strategischer-grundlagen-278176
[3] De France, O. – Witney, N. Europe’s Strategic Cacophony, April 2013; Website des European Council on Foreign Relations (ECFR).
[4] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14392-2016-INIT/en/pdf; Rats-Dok. 10715/16 vom 28. Juni 2016.
[5] Angerbauer, S. Welchen Weg für Europa und Österreich?, in: BMLV/Direktion Verteidigungspolitik und internationale Beziehungen (Hrsg.), Der Strategische Kompass der Europäischen Union (2021), S. 141.
[6] Rats-Dok. 14611/19 vom 9. Dezember 2019.
[7] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14611-2019-INIT/de/pdf
[8] Kammel, A. Verteidigungspolitische Überlegungen zum Strategischen Kompass, in: BMLV/Direktion Verteidigungspolitik und internationale Beziehungen (Hrsg.), Der Strategische Kompass der Europäischen Union (2021), S. 8.
[9] „Strategischer Kompass“ für die EU, SZ.de vom 10. November 2021, S. 2.
[10] Vgl. Lieb, A. Militärischer Offensivspieler statt Zaungast?, Wiener Zeitung vom 17. November 2021, S. 6.
[11] Vgl. dazu vorstehend auf S. ???
[12] Zitiert nach Grimm, O. „Wir Österreicher müssen auch Beitrag leisten“, Die Presse vom 17. November 2021, S. 11.
[13] Jean-Claude Juncker, Ein neuer Start für Europa: Meine Agenda für Jobs, Wachstum, Fairness und demokratischen Wandel – Politische Leitlinien für die nächste Europäische Kommission, Rede zur Eröffnung der Plenartagung des Europäischen Parlaments, vom 15. Juli 2014, S. 12.
[14] COM(2017) 295 endg.
[15] „Zur Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EU) 2018/1092“ (ABl. 2021, L 170, S. 149 ff.).
[16] IP/21/2007.
[17] C(2021) 4520 final, vom 23. Juni 2021.
[18] IP/21/3325, vom 30. Juni 2021.
[19] Siehe dazu nachstehend auf S. ???
[20] EAD, Militärische und zivile Missionen und Operationen, vom 3. Mai 2019; Larsen, H. CSDP Missions: Adressing their Limited Reform Impact, CSS Analyses in Security Policy, ETH Zürich, Nr. 279, März 2021, S. 2.
[21] BMEIA, Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU (GSVP), o. J., S. 2.
[22] Larsen, H. Warum funktionieren die GSVP-Missionen der EU nicht?, Center for Security Studies der ETH Zürich, o.J.
[23] Rat, Pressemitteilung 765/17 vom 11. Dezember 2017.
[24] Vgl. dazu Hummer, W. Die erstmalige Einrichtung einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) im Militärbereich durch 23 Mitgliedstaaten der EU – und zwar unter Teilnahme des dauernd neutralen Österreich, EU-Infothek vom 27. November 2017, S. 1 ff.
[25] An diesem Projekt nehmen Deutschland, Frankreich, die Niederlande, Slowenien und die Tschechische Republik teil.
[26] Daran nehmen Estland, Frankreich und Lettland teil.
[27] RPAS zielt darauf ab, die Radar-, Schall und Infrarotsignatur kleiner UAS zu reduzieren. An diesem Projekt nehmen die vier Mitgliedstaaten Deutschland, Portugal, Slowenien und Spanien teil.
[28] Daran nehmen folgende sechs Mitgliedstaaten Teil: Frankreich, Deutschland, Italien, Österreich, Polen und Portugal.
[29] 14 neue PESCO-Projekte zur Stärkung der europäischen Verteidigungszusammenarbeit gestartet, o. J.
[30] Permanent Structured Cooperation – PESCO. Deepening Defence Cooperation among EU Member States, #EUDefence, November 2021.
[31] EU-Verteidigungspakt beschlossen: „Kein Rütteln an der Neutralität“, Die Presse vom 13. November 2017.
[32] Aussage des FPÖ-Abg. zum EP, Georg Mayer, zitiert nach „FPÖ pocht auf die Neutralität“, Tiroler Tageszeitung vom 15. November 2017, S. 12.
[33] Hummer, Die erstmalige Einrichtung einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) …, (Fn. 24), S. 6.
[34] Vgl. Mauro, F. EU Defence. The White Book implementation process. Study to the European Parliament, Dezember 2018.
[35] Vgl. dazu Hummer, W. Die Europäische Union – das unbekannte Wesen, unter besonderer Berücksichtigung des Brexit, Bd. 5 (2021), S. 1 ff.
