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Institutionelle Ausgestaltung und verfahrensmäßige Aufteilung der Rechtssachen auf die Gerichte in der EU
Die Leistung der Gerichtsbarkeit für den Aufbau und die rechtstaatliche Verwaltung der Europäischen Gemeinschaften bzw. der Europäischen Union kann nur als außergewöhnlich bezeichnet werden. In den 70 Jahren seines Bestehens – von 1952 bis 2022 – hat der Gerichtshof, der lediglich 1989 durch das Gericht[1](erster Instanz) und 2005 durch das Gericht für den öffentlichen Dienst[2] entlastet wurde, eine Unzahl von Urteilen und Beschlüssen erlassen, deren Zahl und Zustandekommen sich wie folgt aufgliedern lässt:
An Mitgliedern verfügte die Judikative in diesen 70 Jahren über insgesamt 281 Richter (Gerichtshof: 162 Mitglieder; Gericht: 119 Mitglieder (seit 1989) und Gericht für den öffentlichen Dienst: 15 Mitglieder (von 2005-2016).
An den insgesamt erledigten Rechtssachen im Ausmaß von 43.718 Urteilen und Beschlüssen, war der Gerichtshof mit 24.863, das Gericht mit 17.306 (seit 1989) und das Gericht für den öffentlichen Dienst mit 1.549 (von 2005 bis 2016) beteiligt. Was die Zahl der erledigten Rechtssachen im Jahr 2022 betrifft, so haben der Gerichtshof und das Gericht insgesamt 1.666 Rechtssachen erledigen können.
Der Umfang des Personals betrug in den letzten 70 Jahren insgesamt 6.171 Beamte und Zeitbedienstete.
Die Sprachendienste: Juristische Übersetzung und Dolmetschen verfügten im Jahr 2022 über 980 Stellen (= 43,6 % des Personals des Organs).
Was den Haushalt betrifft, so betrug er allein für das Haushaltsjahr 2023 487 Mio. Euro[3].
Im Gefolge der Auflösung des Gerichts für den öffentlichen Dienst am 31. August 2016 wurden mit 1. September 2016 dessen personelle und materielle Ressourcen auf das Gericht übertragen[4], wodurch sich dessen Personalstand markant erhöhte. Obwohl diese Aufstockung der Zahl der Richter des Gerichts, eine Übertragung – zB von Vorabentscheidungskompetenzen – vom Gerichtshof auf das Gericht in gewissen Belangen geradezu „herausgefordert“ hätte, vertrat der Gerichtshof in seinem Bericht vom 14. Dezember 2017[5] überraschender Weise die Ansicht, „dass in diesem Stadium keine Änderungen an dieser Verteilung vorzunehmen waren“. Diese Feststellung verwundert umso mehr, betrugen doch die Vorabentscheidungsverfahren bereits zum damaligen Zeitpunkt, ebenso wie heute,[6] die Hälfte aller vom Gerichtshof zu erledigenden Rechtssachen.
Obwohl an sich bereits durch Art. 225 Abs. 3 EGV idF des Vertrages von Nizza (2001)[7] vorgesehen, kam es in der Folge aber über zwanzig Jahre lang zu keiner Übertragung von Vorabentscheidungskompetenzen an das Gericht, da zunächst der Errichtung des Gerichts für den öffentlichen Dienst der EU und der Übertragung beinahe aller, bisher dem Gerichtshof vorbehaltenen Nichtigkeits- und Unterlassungsklagen auf das Gericht, der Vorrang eingeräumt wurde. Auch im Rahmen der Ende 2015 verabschiedeten Reform des Gerichtssystems der EU[8] wurde die Übertragung von Vorabentscheidungskompetenzen auf das Gericht nicht angesprochen, ebenso wenig wie nach der vorstehend erwähnten Auflösung des Gerichts für den öffentlichen Dienst im September 2016.
Erst mit dem definitiven Abschluss der Reform des Gerichtssystems der EU im Jahre 2022 war der Zeitpunkt gekommen, diese Frage endgültig zu lösen. Das Gericht verfügt seit dem 1. September 2019 über zwei Richter je Mitgliedstaat, dh aktuell über insgesamt 54 Richter, und hat in den letzten Jahren seine interne Organisation sowie seine Arbeitsmethoden entsprechend modifiziert, was sich ua in einer teilweisen Spezialisierung der Kammern dieses Gerichts, einer proaktiveren Bearbeitung der Rechtssachen und einer verstärkten Verweisung bedeutsamer oder komplexer Rechtssachen an erweiterte Spruchkörper mit fünf Richtern niedergeschlagen hat.
Damit verfügt das Gericht nunmehr über gute Voraussetzungen, um sich nicht nur mit einer größeren Zahl von Rechtssachen, sondern auch mit neuen Rechtssachen befassen zu können. Unter diesen Voraussetzungen ist es nach Ansicht des Gerichtshofs, im Interesse einer geordneten Rechtspflege, jetzt angezeigt, von der in Art. 256 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch zu machen und in der Satzung des Gerichtshofs diejenigen Sachgebiete festzulegen, in denen nunmehr das Gericht über Vorabentscheidungsersuchen gem. Art. 267 AEUV entscheiden soll.[9]
Was das Anbringen von Vorabentscheidungsersuchen gem. Art. 267 AEUV betrifft, so sind mitgliedstaatliche Gerichte dazu berechtigt, Fragen nach der Auslegung und der Gültigkeit von Unionsrecht zu stellen, die ihrer Auffassung nach aber für den Ausgangsrechtstreit entscheidungserheblich sein müssen. Vorlageverpflichtet sind hingegen diejenigen mitgliedstaatlichen Gerichte, deren Entscheidungen selbst nicht mehr mit Mitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können. Der Zweck des Vorabentscheidungsverfahrens ist daher die Sicherung der Einheitlichkeit der Anwendung des Unionsrechts, ein Umstand, der neuerdings immer schwieriger zu erreichen ist.
Relevanz von Vorabentscheidungsersuchen
Wie der Präsident des Gerichtshofs, Koen Lenaerts, kürzlich feststellte, werden der Gerichtshof und das Gericht immer öfter mit Entscheidungen zu sensiblen Themen befasst, die unmittelbar die großen Fragen unserer Zeit betreffen[10] und komplexe Fragen aufwerfen, die immer mehr Beratungs- und Zeitaufwand erfordern. Besonders relevant sind in diesem Zusammenhang Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte, die, wie vorstehend erwähnt, ca. die Hälfte aller beim Gerichtshof eingehenden Rechtssachen ausmachen.
So betrug die Zahl der beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen im Jahr 2022 insgesamt 1111 Causen, von denen allein 546 Fälle Vorabentscheidungsfragen waren, wobei die meisten Vorlagen von deutschen Gerichten (98), gefolgt von italienischen (63), bulgarischen (43), spanischen (41) und polnischen Gerichten (39), stammten. Von österreichischen Gerichten wurden im Jahr 2022 insgesamt 34 Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof gestellt. Die zunehmende Komplexität der Vorabentscheidungsfragen zeigt sich ua an der etwas längeren durchschnittlichen Verfahrensdauer derselben, die 2022 17,3 Monate, gegenüber 16,7 Monaten im Jahr 2021, betrug.[11]
Um sich seine Fähigkeit zu bewahren, Entscheidungen von hoher Qualität binnen angemessener Frist zu erlassen, hat der Gerichtshof daher von der vertraglich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht und eine Übertragung gewisser, bisher ihm alleine zustehenden Kompetenzen für Vorabentscheidungssachen, auf das Gericht beantragt, ebenso wie er auch eine Ausweitung des Mechanismus der vorherigen Zulassung der Rechtsmittel gegen Entscheidungen des Gerichts bei ihm gefordert hat.
Antrag des Gerichtshofs auf Änderung des Protokoll Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der EU
Am 30. November 2022 brachte der Gerichtshof einen Antrag gem. Art. 281 Abs. 2 AEUV zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der EU[12] ein, dem, neben drei Anhängen über die einschlägige Judikatur des Gerichtshofs in der Periode vom 1. Januar 2017 bis zum 30. September 2022, zugleich der Entwurf einer Verordnung zur Änderung des Protokolls Nr. 3[13] angefügt war.
Der Verordnungs-Entwurf verfolgt ein zweifaches Ziel:
a) Zum einen sollen die speziellen Sachgebiete festgesetzt werden, in denen das Gericht gem. Art. 256 Abs. 3 AEUV für Vorabentscheidungen über Fragen zuständig sein soll, die von den Gerichten der Mitgliedstaaten gem. Art. 267 AEUV zur Vorabentscheidung vorgelegt werden.
b) Zum anderen bezweckt der Verordnungs-Entwurf die Einbeziehung derjenigen Rechtsmittel, die gegen Urteile des Gerichts über Entscheidungen der unabhängigen Beschwerdekammern von zehn Agenturen und Einrichtungen[14] ergangen sind, in den am 1. Mai 2019 in Kraft getretenen Mechanismus der vorherigen Zulassung von Rechtsmitteln, die bereits Gegenstand einer zweifachen Prüfung waren – nämlich zunächst durch eine Beschwerdekammer und danach durch das Gericht – wenn damit eine für die Einheit, die Kohärenz oder die Entwicklung des Unionsrechts bedeutsame Frage aufgeworfen wird.
Ebenso sollte dieser Mechanismus der vorherigen Zulassung auf Rechtsstreitigkeiten iSv Art. 272 AEUV betreffend Schiedsklauseln, die in einem von der EU oder für deren Rechnung abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag enthalten sind, ausgeweitet werden. In diesen Rechtssachen ist der Rechtsmittelschrift ein Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels mit einer maximalen Länge von sieben Seiten beizufügen, in dem der Rechtsmittelführer die für die Einheit, die Kohärenz oder die Entwicklung des Unionsrechts bedeutsame Frage klar darlegt. Fehlt es an einem solchen Antrag, so wird das Rechtsmittel für unzulässig erklärt.[15]
Beide Vorschläge sind vor dem Hintergrund der ständig steigenden Arbeitsbelastung des Gerichtshofs zu sehen und sollen es diesem ermöglichen, die in Art. 19 Abs. 1 EUV vorgesehene Aufgabe zu erfüllen, nämlich innerhalb angemessener Fristen die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern.
Das Protokoll Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofes der EU[16] sowie die Verfahrensordnung des Gerichtshofs[17] wurden daher entsprechend geändert. Die Änderungen traten am 1. Mai 2019 in Kraft.[18]
Nachstehend wird aus Platzgründen allerdings nur auf die wichtigere erste Zielsetzung eingegangen, nämlich auf die Übertragung der Zuständigkeit für die Behandlung von Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte in gewissen Materien vom Gerichtshof auf das Gericht.
Übertragung der Zuständigkeit für Vorabentscheidungen gem. Art. 267 AEUV auf das Gericht in besonderen Sachgebieten
Art. 2 des vorerwähnten Verordnungsvorschlags des Gerichtshofs ändert Art. 50b Abs. 1 des Protokoll Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs dahingehend, dass nunmehr nicht mehr der Gerichtshof, sondern das Gericht, für Vorabentscheidungsersuchen zuständig ist, die ausschließlich in eines oder mehrere der folgenden fünf[19] besonderen Sachgebiete fallen:
(a) Gemeinsames Mehrwertsteuersystem;
(b) Verbrauchsteuern;
(c) Zollkodex und zolltarifliche Einreihung von Waren in die Kombinierte Nomenklatur;
(d) Ausgleichs- und Unterstützungsleistungen für Fahr- und Fluggäste und
(e) System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten.
Da solche Ersuchen im Durchschnitt etwa 20% aller jährlich dem Gerichtshof vorgelegten Vorabentscheidungsersuchen ausmachen, wird diese Übertragung auf das Gericht zu einer deutlichen Verringerung der Arbeitsbelastung des Gerichtshofes führen.
Zuordnung der Vorabentscheidungsersuchen
Um den vorlegenden nationalen Gerichten die nunmehr sehr komplex gewordene Zuordnungsfrage ihrer Vorabentscheidungsersuchen abzunehmen, sind gem. Art. 50b Abs. 2 des Protokoll Nr. 3 alle Vorabentscheidungsersuchen zunächst beim Gerichtshof einzureichen. Stellt der Gerichtshof aber fest, dass das Vorabentscheidungsersuchen ausschließlich in eines oder mehrere der vorstehend genannten fünf Sachgebiete fällt, leitet er es an das Gericht weiter, wo es einem Spruchkörper mittlerer Größe[20] zugewiesen wird, dessen Umfang zwischen den Kammern mit fünf Richtern und der Großen Kammer mit 15 Richtern liegen soll. In diesen Fällen wird auch ein Generalanwalt bestellt, der durch seine Prüfung der Rechtssache die vom Berichterstatter in seinem Vorbericht vorgenommene Analyse sinnvoll ergänzen, nuancieren oder bereichern kann.
Bezieht sich ein solches Ersuchen aber sowohl auf eines der vorstehend genannten besonderen Sachgebiete, als auch auf nicht darunterfallende Sachgebiete, so wird es vom Gerichtshof bearbeitet.
Empfehlungen des Gerichtshofs für die Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen
Eingedenk der besonderen Komplexität von Vorabentscheidungsverfahren war es dem Gerichthof immer wieder ein Bedürfnis, den nationalen Gerichten Empfehlungen an die Hand zu geben, in denen die wesentlichen Aspekte aufgezeigt werden, die diese berücksichtigen müssen, bevor sie den Gerichtshof anrufen. Exemplarisch seien diesbezüglich nur die „Empfehlungen an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen“ vom November 2016[21] und vom November 2019[22] erwähnt, ebenso wie die „Praktischen Anweisungen für die Parteien in den Rechtssachen vor dem Gerichtshof“ vom Februar 2020[23].
Anonymisierung der Verfahren
Ab dem 1. Januar 2023 werden allen neuen, anonym geführten Verfahren, in denen sich natürliche Personen gegenüberstehen – deren Namen seit dem 1. Juli 2018 aus Gründen des Schutzes personenbezogener Daten durch Initialen ersetzt werden – oder in denen natürliche Personen juristischen Personen gegenüberstehen, deren Namen nicht unterscheidungskräftig sind, mit Hilfe eines IT-basierten Generators fiktive Namen zugeordnet. Diese erscheinen in der Kopfzeile des Urteils sowie auf dessen erster Seite, nach der Nummer der Rechtssache. Damit können anonym geführte Verfahren leichter identifiziert werden, bleiben damit besser im Gedächtnis haften und können sowohl in der Judikatur, als auch der einschlägigen Literatur, einfacher zitiert werden.
Im Bereich der Vorabentscheidungen betrifft diese Zuordnung fiktiver Namen nicht solche Verfahren, in denen der Name der juristischen Person hinreichend unterscheidungskräftig ist; in diesem Fall wird die betreffende Rechtssache nach dieser juristischen Person benannt.[24]
Fazit
Der gegenständliche Antrag des Gerichtshofs an den unionsrechtlichen „Gesetzgeber“, nämlich das Europäische Parlament und den Rat, vom 30. November 2022, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die erbetene Verordnung zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der EU zu erlassen, verfolgt vor allem den Zweck, die bisher alleinige Zuständigkeit des Gerichtshofs zur Entgegennahme von Vorabentscheidungsersuchen auf fünf ausgewählten Sachgebieten auf das Gericht zu übertragen. Da die Vorabentscheidungsverfahren an sich die Hälfte aller vom Gerichtshof zu entscheidenden Rechtssachen ausmachen, war die Wahl dieser Verfahren an sich zu erwarten.
Damit versucht der Gerichtshof, vor dem Hintergrund einer stetig steigenden Arbeitsbelastung, die bisher mehr als zwanzig Jahre lang bestehende Möglichkeit der Abtretung von Zuständigkeiten auf diesem Gebiet nunmehr zu aktivieren und das Gericht mit einer Zuständigkeit auf einer Reihe ausgewählter Sachgebiete im Bereich von Vorabentscheidungsersuchen zu betrauen. Dass diese nunmehrige Entlastung des Gerichtshofes so spät erfolgte, wurde von diesem nicht näher begründet, lässt sich aber problemlos nachvollziehen.
[1] Beschluss 88/591/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 24. Oktober 1988 zur Errichtung eines Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1988, L 319, S. 1 ff.).
[2] Als einziges Fachgericht iSv Art. 257 Abs. 1 Satz 1 AEUV wurde das Gericht für den öffentlichen Dienst durch den Beschluss 2004/752/EG, Euratom des Rates vom 2. November 2004 errichtet (ABl. 2004, L 333, S. 7 ff.). Während dessen Bestehen gehörten ihm 14 Richter an.
[3] CURIA, Der Gerichtshof in Zahlen; https://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_80908/de/
[4] Verordnung (EU, Euratom) 2016/1192 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2016 (ABl. 2016, L 200, S. 137 ff.).
[5] Bericht gem. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2015 zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union (ABl. 2015, L 341, S. 14 ff.).
[6] Vgl. dazu nachstehend.
[7] ABl. 2001, C 80, S. 23.
[8] Vgl. Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422 (Fn. 5).
[9] Vgl. Antrag des Gerichtshofs nach Artikel 281 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, S. 3; https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-12/demande_transfert_ddp_tribunal_de.pdf
[10] Gerichtshof der EU, Pressemitteilung Nr. 42/23 vom 3. März 2023, S. 2.
[11] Gerichtshof der EU, Pressemitteilung Nr. 42/23 (Fn. 10), S. 3 f.
[12] Antrag des Gerichtshofs (Fn. 9), S. 1 – 16.
[13] Antrag des Gerichtshofs (Fn. 9), S. 10 ff.
[14] Amt der Europäischen Union für geistiges Eigentum (EUIPO); Gemeinschaftliches Sortenamt (CPVO); Europäische Chemikalienagentur (ECHA); Agentur der EU für Flugsicherheit (EASA); Agentur der EU für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER); Einheitlicher Abwicklungsausschuss (SRB); Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA); Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA); Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) und Eisenbahnagentur der EU (ERA).
[15] Gerichtshof der EU, Pressemitteilung Nr. 53/19, vom 30. April 2019, S. 1 f.
[16] Art. 58a der Satzung des Gerichtshofs.
[17] ABl. 2012, L 265, S. 1 ff.
[18] ABl. 2019, L 111, S. 1 ff.
[19] Der Gerichtshof spricht von sechs Sachgebieten, da er offensichtlich den Zollkodex und die zolltarifliche Einreihung von Waren in die Kombinierte Nomenklatur trennt; Antrag des Gerichtshofs (Fn. 9), S. 5.
[20] Im Sinne einer „Mittleren Kammer“ gem. Art. 50 des Protokolls Nr. 3 idF von Art. 1 Abs. 2 des Verordnungsvorschlags des Gerichtshofs (Fn. 13), S. 13.
[21] ABl. 2016, C 439, S. 1 ff.
[22] ABl. 2019, C 380, S. 1 ff.
[23] ABl. 2020, L 42 I, S. 5.
[24] Gerichtshof, Den anonym geführten Vorabentscheidungsverfahren, die ab dem 1. Januar 2023 eingeleitet werden, werden fiktive Namen zugeordnet, Pressemitteilung Nr. 1/23 vom 9. Januar 2023.
