Der Beitritt der Europäischen Union (EU) zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK): Verändert dieser Beitritt die Asyl- und Migrationspolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten? TEIL 2

Teil 2: Auswirkungen des Beitritts der EU zur EMRK auf die Asyl- und Migrationspolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten

Einführung

Eine völlig neue Dimension bekam die Debatte um die Auswirkungen des Beitritts der EU zur EMRK durch einen „offenen“ Brief von neun europäischen Staats- und Regierungschefs – unter denen sich auch der österreichische Bundeskanzler Christian Stocker befand – in dem diese harsche Kritik am Verhalten des EGMR dahingehend übten, dass dessen „überschießende“ Judikatur die Entscheidungsfreiheit der EU-Mitgliedstaaten für eine effektive Ausweisung krimineller Ausländer beeinträchtige. Die bisherige Rechtsprechung des EGMR im Bereich der Flüchtlingspolitik und der Migration lege die EMRK nämlich zu großzügig aus, was den politischen Gestaltungsspielraum der einzelnen Regierungen in diesen wichtigen Fragen zu stark beschränke.

Die damit angesprochene richterliche Rechtsfortbildung des EGMR iSe „gouvernement des juges“[109] setze in einem Umfang Richterrecht, das einer Vertragsänderung gleichkomme, wobei begrifflich zwischen Interpretation und Rechtsfortbildung nicht mehr unterschieden wird. Ebenso werde auch auf den Grundsatz des „effet utile“ abgestellt, um eventuelle Lücken rechtsfortbildend zu schließen.[110] Diese Rechtstechniken verleihen der richterlichen Rechtsfortbildung durch den EGMR eine große Elastizität.

Dementsprechend wird in der einschlägigen Literatur auch festgestellt, „dass die Häufung rechtsfortbildender Urteile des EGMR in den letzten Jahren signifikant erscheint.  Die Rechtsfortbildung durch den EGMR hat offenbar an Dynamik gewonnen, womit sich der Gerichtshof ohne Not dem Vorwurf aussetzt, er betreibe Rechtspolitik. Der EGMR sollte hier nicht zuletzt deshalb mit Bedacht vorgehen, weil er bei der Urteilsumsetzung im Wesentlichen ja auf die freiwillige Befolgung durch die Konventionsstaaten angewiesen ist.[111]

In diesem Zusammenhang kommt dem (zu erwartenden) Beitritt der EU zur EMRK eine grundlegende Bedeutung zu, da die EU damit der Judikatur des EGMR direkt unterworfen wäre. Nach einem Beitritt würde zB das nun über Art. 52 Abs. 3 der EU-Grundrechte-Charta als Auslegungsmaßstab für die EU-Grundrechte heranzuziehende „Refoulement-Verbot“ aus Art. 3 EMRK unmittelbar gelten und auch binden. Damit kämen aber bereits, der Abschiebung vorgelagerte Maßnahmen, wie zB die Grenzüberwachung[112] oder das im „Asylpakt 2020“[113] vorgeschlagene „Screening“[114] an den Außengrenzen, mit dem „Refoulement-Verbot“ in Konflikt.[115]

Da der EGMR bereits entschieden hatte, dass das Handeln der Beamten an der Grenze eine Ausübung hoheitlicher Gewalt darstellt,[116] ist auch die Feststellung der physischen Einreise eines Fremden eine solche, dem Staat zuzurechnende, Handlung, sodass auch diese Handlungen im Einklang mit der EMRK, insbesondere mit deren „Refoulement-Verbot“ und dem Verbot der Kollektivausweisungen gem. Art. 4 des Vierten Zusatzprotokolls, stehen. Dementsprechend stellte der EGMR, vor allem in der Rs. N.D. und NT v. Spanien[117] fest, dass das Handeln der nationalen Grenzpolizei auch außerhalb des nationalen Territoriums eine Ausübung von Hoheitsgewalt darstelle, da der besondere Zusammenhang mit der Migration keinen rechtsfreien Raum rechtfertigen könne.

 

Der „offene Brief“ von neun EU-Mitgliedstaaten vom 22. Mai 2025

Auf Initiative der dänischen Ministerpräsidentin Mette Frederiksen und der italienischen Ministerpräsidentin Giorgia Meloni veröffentlichten am 22. Mai 2025 neun europäische Staats- und Regierungschefs[118] einen gemeinsamen „offenen Brief“ – mit unklarer Adressierung – in dem sie zu einer „neuen und unvoreingenommenen Diskussion“ über die Auslegung der EMRK durch den EGMR aufriefen. Insbesondere forderten sie eine Änderung von dessen Judikatur in Asyl- und Migrationsfragen, die den gesetzgeberischen Entscheidungsspielraum der EU-Mitgliedstaaten bei der Ausweisung krimineller Ausländer sowie deren Überwachungsmöglichkeiten im Falle eines Abschiebeverbots, zu weit eingeschränkt hat.

Diesbezüglich stellen die neun Staats- und Regierungschefs in ihrem Brief folgendes fest: „Wir glauben auch, dass es notwendig ist, zu analysieren, wie der EGMR seine Auslegung der EMRK entwickelt hat. Es ist wichtig zu beurteilen, ob der Gerichtshof in einigen Fällen den Geltungsbereich der Konvention im Vergleich zu ihren ursprünglichen Absichten zu sehr ausgeweitet und damit das Gleichgewicht zwischen den zu schützenden Interessen verändert hat. Wir glauben, dass die Entwicklung der Auslegung des Gerichtshofs in einigen Fällen unsere Fähigkeit, politische Entscheidungen in unseren Demokratien zu treffen, eingeschränkt hat“.

In der Folge werden in dem Schreiben drei konkrete Maßnahmen skizziert, um die Befugnisse der Mitgliedstaaten zu stärken, indem die Rechte von Asylbewerbern und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in einem Land aufhalten, wie folgt, eingeschränkt werden:

1. „Mehr Spielraum auf nationaler Ebene, um zu entscheiden, wann kriminelle Ausländer ausgewiesen werden sollen, wie zB in Fällen von schweren Gewaltverbrechen oder Drogendelikten;
2. Wir brauchen mehr Freiheit bei der Entscheidung, wie unsere Behörden zB kriminelle Ausländer, die nicht abgeschoben werden können, verfolgen können; und
3. Wir müssen in der Lage sein, wirksame Maßnahmen gegen feindliche Staaten zu ergreifen, die versuchen, unsere Werte und Rechte gegen uns zu verwenden, zum Beispiel, indem sie Migranten an unseren Grenzen instrumentalisieren“.[119]

Ganz allgemein wird dem EGMR vorgeworfen, im Hinblick auf die Ausweisung straffälliger Ausländer, die EMRK zu großzügig auszulegen, was zum „Schutz der falschen Personen“ führe. Die Judikatur des EGMR würde den politischen Gestaltungsspielraum der neun Regierungen zu stark beschränken und so deren Möglichkeiten beeinträchtigen, ihre Bevölkerungen entsprechend zu schützen. Dies treffe vor allem auf zwei Konstellationen zu: Zum einen kann sich aus dem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK) dann ein Bleiberecht ergeben, wenn das Interesse an der Fortsetzung des Aufenthalts im Gaststaat aufgrund der Integration oder der familiären Bindungen gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Ausweisung überwiegt. Zum anderen darf niemand in ein Land zurückgeschickt werden, in dem ihm Folter oder Misshandlung (Art. 3 EMRK) drohen. „Ob es den neun Regierungsmitgliedern tatsächlich um eine sachliche Diskussion geht, muss allerdings bezweifelt werden“.[120]

Bei dem Inhalt des Briefes geht es dezidiert nicht darum, den Text der EMRK selbst zu ändern, sondern nur um deren Auslegung durch den EGMR und weiterer Gerichte. Dementsprechend müssten die 46 Vertragsparteien der EMRK in einer gemeinsamen „Interpretativen Erklärung“ festhalten, dass die Auslieferung eines ausländischen Straftäters dann möglich sein soll, wenn dieser eine schwere Straftat, wie etwa eine Vergewaltigung oder Mord, begangen hat.[121]

 

Zustimmung bzw. Kritik am „offenen Brief“

Inwiefern Staaten, aus ihrer Sicht zu „aktivistische Richter“, bremsen können, hat auch eine akademische Debatte ausgelöst, auf die kurz eingegangen werden soll. So stellt Monika Polzin in einem einschlägigen Beitrag[122] fest, dass Vertragsparteien berechtigt sind, durch eigene Interpretationen auf mögliche Kompetenzüberschreitungen hinzuweisen. Das Völkervertragsrecht berechtigt sie, als Herren der Verträge, eine vertretbare Rechtsprechung als falsch zu qualifizieren und eine andere vertretbare Auslegung als die richtige zu charakterisieren. „Daher ist der Brief vom 22. Mai völkerrechtlich legitim und zulässig. Die Vertragsparteien haben das Recht, die Auslegung der EMRK zu kritisieren und sich gemeinsam auf eine andere neue Auslegung zu einigen. Sie können daher auch eine solche Diskussion anstoßen. Dies gilt für alle hier möglicherweise in Betracht kommenden Normen, wie Art. 3 und 8 EMRK in Bezug auf Abschiebungen; Art. 5 EMRK hinsichtlich Haftmöglichkeiten oder Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls hinsichtlich des Verbots von Kollektivausweisungen (…) Zudem gibt es auch im Rahmen von Art. 3 EMRK nicht nur stets die eine richtige Auslegung“.

Im Gegensatz dazu stellt Manfred Nowak in seinem Beitrag fest, dass die EMRK weder ein Asylrecht noch ein Recht von Migrant:innen und Flüchtlingen, nicht ausgewiesen zu werden, enthält. Die wesentliche Bestimmung, die die Staats- und Regierungschefs mit der Unterstützung von Frau Polzin „neu interpretieren“ wollen, ist das absolute Folterverbot in Art. 3 EMRK, das als „ius cogens“ gem. Art. 15 EMRK keinesfalls aufgeweicht werden darf und aus dem der EGMR das absolute Verbot des sog. „Refoulement“ abgeleitet hat. Entgegen der Meinung von Monika Polzin können weder das Folterverbot noch das daraus abgeleitete „Refoulement“-Verbot durch eine „Neuinterpretation“ seitens der Vertragsstaaten so weit abgeschwächt werden, dass Kriminelle oder Terroristen in Staaten ausgewiesen werden können, in denen ein großes Risiko von Folter oder Hinrichtung besteht, da es sich bei beiden Verboten ja um zwingendes Völkerrecht handelt. „Die Unterstützung der Initiative der neun Staats- und Regierungschefs durch einzelne Vertreter:innen der Wissenschaft, wie Monika Polzin, ist dabei wenig hilfreich“.[123]

Ebenso wird vor einer Einschränkung des Soering-Urteils des EGMR[124] gewarnt, das – gestützt auf Art. 3 EMRK – festlegt, dass die Auslieferung einer Person in einen Staat, in dem ihr Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht, einen Verstoß gegen die EMRK darstellt. Was die Bestimmung eines Drittstaates als „sicherer Herkunftsstaat“ betrifft, so hat der EuGH in seinem rezenten Urteil in den verbundenen Rs. C-758/24 (Alace) und C-759/24 (Canpelli) vom 1. August 2025[125] diesbezüglich festgestellt, dass das Unionsrecht es einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, einen Drittstaat durch einen Gesetzgebungsakt als sicheren Herkunftsstaat zu bestimmen, sofern diese Bestimmung Gegenstand einer wirksamen gerichtlichen Überprüfung sein kann, und die Informationsquellen, auf denen eine solche Bestimmung beruht, sowohl für den Antragsteller als auch für das zuständige Gericht hinreichend zugänglich sind. Des Weiteren stellt der EuGH klar, dass ein Mitgliedstaat bis zum Inkrafttreten der neuen Verordnung (EU) des EP und des Rates vom 14. Mai 2024 zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens für internationalen Schutz in der Union[126] – am 12. Juni 2026 – einen Drittstaat nicht als „sicheren“ Herkunftsstaat bestimmen darf, der die materiellen Voraussetzungen für eine solche Bestimmung in Bezug auf bestimmte Personengruppen nicht erfüllt. Die neue Verordnung lässt aber Ausnahmen für solche eindeutig identifizierbare Personengruppen zu.

Aus politischer Sicht wird der „offene Brief“ zum einen begrüßt und festgestellt: „Konstruktive Kritik muss auch an höchstgerichtlichen Urteilen möglich sein. Ein kritischer Diskurs kann auch für ein Höchstgericht von Vorteil sein, insbesondere wenn er von der Rechtswissenschaft angestoßen wird, aber auch wenn der Anstoß von der Politik kommt“.[127]

Im Gegensatz dazu wird dieser aber auch heftig kritisiert und als eine vollkommene „Durchbrechung der Gewaltentrennung“ bezeichnet, wie dies vor allem vom burgenländischen Landeshauptmann Doskozil behauptet wird, der dazu gegenüber BK Stocker anmerkt: „So einen Blödsinn habe ich überhaupt noch nicht gehört“.[128]

 

Schlussbetrachtungen

Was den derzeitigen Einfluss der EMRK auf die EU betrifft, so sieht zum einen Art. 6 Abs. 3 EUV vor, dass die Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts sind. Zum anderen bestimmt Art. 52 Abs. 3 der „EU-Grundrechte-Charta“: „Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird“. Damit wird die EMRK als Rechtserkenntnisquelle zur Auslegung der EU-Grundrechte aufgeführt.

Des Weiteren sind, laut Judikatur des EGMR aus dem Jahr 1999[129], die Mitgliedstaaten der EU bei der Umsetzung des Unionsrechts, sofern sie über einen eigenen Ermessensspielraum verfügen, an die EMRK gebunden. Dieser Spielraum sei in Bezug auf das Dublin-III – Verfahren[130] gegeben, da den Staaten ein Selbsteintrittsrecht vorbehalten sei.[131]

All das genügt aktuell aber nicht, um beispielsweise Rechtsakte der EU vor dem EGMR unmittelbar geltend machen zu können. Sofern die EU einen gleichwertigen Grundrechtsschutz bietet, verzichtet der EGMR[132] auf die Prüfung mitgliedstaatlichen Handelns in Durchführung des Unionsrechts zugunsten der Funktionsfähigkeit der EU.

Die wichtigste Neuerung, die ein Beitritt der EU zur EMRK herbeiführen würde, wäre die Möglichkeit, Beschwerdeverfahren gegen die EU vor dem EGMR durchzuführen, womit die EU-Rechtsakte einer weiteren unabhängigen Prüfungsinstanz unterzogen werden können. Ebenso wäre dann auch die Durchsetzung von Entscheidungen des EGMR durch die EU gewährleistet. Ganz allgemein würde damit aber auch die Einheitlichkeit in der Auslegung der Grund- und Menschenrechte in der EMRK und der EU-Grundrechte-Charta ermöglicht werden, was zudem zu mehr Rechtssicherheit führen würde.

Was das Asyl– und Migrationsrecht im Speziellen betrifft, so müssten sich nach dem Beitritt der EU zur EMRK die Maßnahmen auf dem Gebiet der Asylpolitik und -praxis konkret an der EMRK messen lassen. Zwar ist der ständigen Judikatur des EGMR in Bezug auf die EMRK kein Recht auf politisches Asyl zu entnehmen[133], trotzdem ist auf der Basis des Art. 3 EMRK (Verbot der Folter und erniedrigender Behandlung) ein gewisser Maßstab für den Umgang mit Geflüchteten und den Schutz vor Abschiebungen vom EGMR entwickelt worden.[134]

Das aktuell über Art. 52 Abs. 3 EU-Grundrechte-Charta als Auslegungsmaßstab für die EU-Grundrechte heranzuziehende „Refoulement-Verbot“ aus Art. 3 EMRK, würde nach einem Beitritt unmittelbar gelten und binden, sodass zB bereits vorgelagerte Maßnahmen, wie zB die Grenzüberwachung und das im „Asylpakt 2020“[135] vorgeschlagene „Screening“, damit in Konflikt kommen würden.[136]

Wie bereits erwähnt[137], hat der EGMR bereits entschieden, dass das Handeln der nationalen Grenzpolizei – auch außerhalb des nationalen Territoriums – eine Ausübung hoheitlicher Gewalt darstellt, sodass auch die Feststellung der physischen Einreise eine solche, dem Staat zuzurechnende, Handlung darstellt. Folglich müssen auch diese Handlungen in Einklang mit der EMRK, insbesondere dem „Refoulement-Verbot“, Art. 3 EMRK und dem Verbot der Kollektivausweisung gem. Art. 4 Zusatzprotokoll Nr. 4, stehen.

Sollte der EGMR über eine solche Reform zu entscheiden haben, dann wäre von einem folgendermaßen lautenden Tenor auszugehen:

1. dass die Ausübung der Hoheitsgewalt an Land immer an der Grenze beginne, unabhängig davon, wo der betreffende Staat Sperranlagen errichtet haben mag;
2. dass das Verbot erniedrigender Behandlung (Art. 3 EMRK) und der (ungerechtfertigten) Freiheitsentziehung (Art. 5 Abs. 1 EMRK) auch bei Geflüchteten im Flughafen-Transitbereich gelte, sowie ebenso in Aufnahmezentren;
3. dass vor jeder Abschiebung im Hinblick auf Art. 3 EMRK auch hinreichend zu prüfen sei, ob im Aufnahmestaat das Asylsystem zugänglich und zuverlässig ist.[138]

 

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[109] Vgl. Colin, J.-P. Le gouvernement des juges dans les communautés européennes (1966).

[110] Vgl. Hummer, W. – Obwexer, W. Vom „Gesetzesstaat zum Richterstaat“ und wieder retour?, EuZW 1997, S. 296.

[111] Breuer, M. Zulässigkeit und Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung in der Rechtsprechung des EGMR, ZöR 2013, S. 729 ff., 761 f.

[112] Vgl. Thym in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK, Ausländerrecht, 3. Aufl. 2025, Art. 78 AEUV, Rdnr. 10.

[113] COM(2020)611 final; vgl. Häberle, L. Ein neues Europäisches Asylsystem: mehr Effizienz und Solidarität. Analyse des Asylpakets 2020 der EU-Kommission und Entwicklung eines eigenen Reformvorschlags, in: EuR 2022, S. 755 ff.

[114] Melzer, J. Auswirkungen des möglichen Beitritts zur EMRK auf das EU-Migrationsrecht, RLC Journal, vom 11. Mai 2023, S. 4.

[115] Vgl. Häberle, L. Ein neues Europäisches Asylsystem: mehr Effizienz und Solidarität (Fn. 113), S. 755 ff.  

[116] EGMR (GK), Hirsi Jamaa et al. v. Italien, Nr. 27765/09 (2012), NVwZ 2012, S. 809 ff.

[117] EGMR, N.D. und N.T. versus Spanien, 13. 2. 2020, 8675/15 und 8697/15, NvWZ 2020, Heft 10, S. 697 Rdnr. 110.

[118] Dänemark, Italien, Belgien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, die Tschechische Republik und Österreich; vgl. Alain Berset zum gemeinsamen Brief an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, Council of Europe, Pressemitteilung, vom 24. Mai 2025.

[119] Barbati, G. Neun EU-Länder fordern Überprüfung der Menschenrechtskonvention, Euronews, vom 23. Mai 2025, S. 3.

[120] Czech, Ph. Migrationskontrolle und Menschenrechte – kein unauflöslicher Widerspruch, diepresse.com, vom 4. Juni 2025, vgl. auch Opferkuch, Th. Tendenzen, die den „Richterstaat“ fördern und die Demokratie untergraben können, diepresse.com, vom 5. Juni 2025, S. 1 f.

[121] Gabriel, A. Neun EU-Länder fordern leichtere Abschiebung straffälliger Ausländer, diepresse.com vom 23. Mai 2025.

[122] Polzin, M. Menschenrechte: Staaten können aktivistische Richter bremsen, diepresse.com vom 16. Juni 2025.

[123] Nowak, M. Ausweisung trotz Folterverbot? Zurufe an den EGMR wenig hilfreich, diepresse.com, vom 20. Juni 2025.

[124] EGMR, Case of Soering v. the UK, Application no. 14038/88, 7 July 1989.

[125] Gerichtshof der EU, Pressemitteilung Nr. 103/25, vom 1. August 2025.

[126] ABl. L, 2024/1348, vom 22. 5. 2024.

[127] Stellungnahme des neuen VwGH-Präsidenten Albert Posch, zitiert in: Aichinger, Ph. – Kommenda, B. Kritik an Höchstgerichten „muss möglich sein“, Die Presse, vom 1. September 2025, S. 13.

[128] Techt, H. K. Doskozil kritisiert Stocker: „So einen Blödsinn habe ich überhaupt noch nicht gehört“, diepresse.com, vom 5. Juni 2025, S. 1; vgl. dazu Redaktion Exxpress vom 14. August 2025: „Andreas Unterberger: Zwei Gerichtshöfe zerstören Europa“.

[129] EGMR, Matthews v. Vereinigtes Königreich, Nr. 24833/94.

[130] Vgl. Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des EP und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. 2013, L 180, S. 31 ff.).

[131] EGMR (GK), M.S.S. v. Belgien, Nr. 30696/09; vgl. Breuer, M., in: Karpenstein/Mayer (Hrsg.), EMRK, 3. Aufl. 2022, Rdnr. 50.

[132] EGMR (GK), Bosphorus v. Irland, Nr. 45036/98 (Fn. 17).

[133] EGMR (GK), Saadi v. Italien, Nr. 37201/06; ein Recht auf Asyl ist in Art. 18 der EU-Grundrechte-Charta enthalten; vgl. dazu Handbuch zu den europarechtlichen Grundlagen im Bereich Asyl, Grenzen und Migration, FRA Ausgabe 2014, S. 39.

[134] Breuer, Karpenstein/Mayer (Hrsg.) (Fn. 131), Rdnr. 49 ff.

[135] COM(2020) 611 final.

[136] Thym, D., in: Kluth/Heusch (Hrsg.), BeckOK, Ausländerrecht, 3. Aufl. 2025, Art. 78 AEUV Rdnr. 10; Häberle, L. Zwei Vorschläge zur Reform des Europäischen Asylsystems. Ein Vergleich der Reform-Konzepte von Koopmans (2023) und Häberle (2020/2022), in: EuR 2/2024, S. 153 ff.; Häberle, L. Ein neues Europäisches Asylsystem: mehr Effizienz und Solidarität. Analyse des Asylpakets 2020 der EU-Kommission und Entwicklung eines eigenen Reformvorschlags, EuR 6/2022, S. 755 ff.

[137] Vgl. dazu vorstehend.

[138] Melzer, J. Auswirkungen des möglichen Beitritts zur EMRK auf das EU-Migrationsrecht, RLC Journal, vom 11. Mai 2023, S. 4, unter Berufung auf Häberle, L. Ein neues Europäisches Asylsystem: mehr Effizienz und Solidarität. Analyse des Asylpakets 2020 der EU-Kommission und Entwicklung eines eigenen Reformvorschlags, EuR 6/2022, S. 760.