Sonntag 24. September 2017, 08:55

Justiz

Rechtsstaatlichkeitsprobleme in Ungarn und Polen – Misst die Europäische Kommission dabei mit zweierlei Maß? - (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 (EU-Infothek vom 12.05.2017) die rechtsstaatlich bedenkliche Situation in Ungarn dargestellt wurde, soll diese nachstehend mit der Situation in Polen verglichen werden. Dabei wird untersucht, warum die Europäische Kommission zwar gegen Polen, nicht aber gegen Ungarn das „Vor Art. 7 EUV“-Verfahren zur Sicherung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips eingeleitet hat und was eigentlich der wahre Grund für diese unterschiedliche Vorgangsweise der Kommission war.

Misst die Kommission mit „zweierlei Maß?
Misst die Kommission mit „zweierlei Maß?
Bild: © EU-Infothek

3. Der offensichtlich anders gelagerte „Fall Polen“  
 

Die Parlamentswahlen in Polen vom 25. Oktober 2015 führten zu einem Regierungswechsel, im Zuge dessen die bisherige rechtsliberale bzw. liberal-konservative Regierung unter Donald Tusk bzw. Ewa Kopacz [58] durch eine rechtsnationale Regierung unter Ministerpräsidentin Beata Szydło abgelöst wurde. Damit regiert seit dem 16. November 2015 in Polen erstmals eine von einer einzigen (rechtsnationalen) Partei getragene Regierung, der keine (linke) Oppositionspartei mehr angehört. Der „starke“ Mann im Hintergrund ist Jarosław Kaczyński, Chef der Regierungspartei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS), die in beiden Kammern des polnischen Parlaments, dem Sejm und dem Senat, über die absolute Mehrheit verfügt.  Als eine seiner ersten Aktivitäten nahm das polnische Parlament am 28. Dezember 2015 ein Gesetz an, mittels dessen sowohl das Konsens- als auch das Präsenzquorum des polnischen Verfassungsgerichts wie folgt geändert wurden: künftig müssen alle Entscheidungen des Verfassungsgerichts über eine Verfassungswidrigkeit von Gesetzen, nicht wie bisher mit einfacher Mehrheit, sondern mit einer Zweidrittelmehrheit der Richter angenommen werden, wobei jeweils mindestens 13 der 15 Richter anwesend und an der Urteilsfindung beteiligt sein müssen. Fallen daher mehr als zwei Richter aus, ist das Gericht beschlussunfähig. Des Weiteren sind die Fälle, ungeachtet ihrer Wichtigkeit oder Dringlichkeit, strikt in der Reihenfolge ihres Eingangs zu entscheiden. Sind aber sämtliche Fälle in der Reihenfolge ihres Einlangens vom Plenum zu entscheiden, müssten die Antragsteller Jahrzehnte lang auf ein Urteil warten und bis dahin wären verfassungswidrige Gesetze ungehindert anwendbar. [59] Genau das scheint aber die Intention der Verfasser dieser Gesetzesänderung zu sein.  
 
Kurz zuvor hatte Staatspräsident Andrzej Duda, der ebenfalls der PiS angehört, fünf neue regimetreue Verfassungsrichter ernannt und sich damit über eine Nominationsentscheidung der früheren Parlamentsmehrheit hinweggesetzt. Die dagegen ergangenen Urteile des Verfassungsgerichts wurden von der Exekutive nicht umgesetzt, sodass sich die Frage nach der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Verfassungsgerichts stellte. [60] Durch diese Änderungen in der Zusammensetzung, Arbeitsweise und Beschlussfassung wurde die Unabhängigkeit des Verfassungsgerichts de facto ausgeschaltet, sodass man nicht mehr von einer objektiven und unabhängigen Justiz sprechen kann. Damit ist aber das in Art. 2 EUV verankerte Rechtsstaatsprinzip massiv beeinträchtigt, das alle Mitgliedstaaten der EU zu beachten haben.
 
Eine weitere Einschränkung rechtsstaatlicher Grundsätze ergab sich aus der am 31. Dezember 2015 erfolgten Verabschiedung des Gesetzes über die Veränderungen der öffentlich-rechtlichen Medien („small media law“), aufgrund dessen Radio und Fernsehen à la longue in nationale „Kulturinstitute“ umgewandelt und dem „Ministerium für Kultur und Nationales Erbe“ unterstellt werden sollen. Die Intendanten werden künftig vom Schatzminister Dawid Jackiewicz ernannt und können jederzeit, auch ohne Angabe von Gründen, wieder abberufen werden. Ebenso soll die polnische Nachrichten- und Presseagentur PAP zu einem „Kulturinstitut“ unter dem Patronat eines nationalen Medienrates umgewandelt werden.  

Aus Protest gegen diese Vorgänge kam es nicht nur in Polen zur Gründung des „Komitees zur Verteidigung der Demokratie“ (KOD), sondern auch zu einer heftigen Reaktion der EU. Der erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, forderte in zwei Schreiben vom 23. Dezember 2015 an Außenminister Witold Waszczykowski und Justizminister Zbigniew Ziobro umgehend eine nähere Aufklärung über die politischen Hintergründe dieser beiden Entscheidungen und forderte zugleich ein temporäres Aussetzen derselben. Da dies aber nicht geschah, leitete die Kommission die erste Stufe des vorerwähnten „Neuen EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ ein und setzte für den 13. Januar 2016 eine Diskussion über die Rechtsstaatlichkeit ein Polen an.  

Erstmals in der Geschichte der EU aktivierte damit die Kommission das „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren zur Stärkung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips gegen einen Mitgliedstaat, der ihres Erachtens die Grundwerte des Art. 2 EUV „systemisch“ verletzt. Der erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, wurde von Präsident Jean-Claude Juncker beauftragt, die Verhandlungen mit Polen zu führen. Nachdem die „Venedig-Kommission“ am 11. März 2016 zu beiden Gesetzesvorlagen ein (negatives) Gutachten abgegeben hatte, kam es in der Folge zu einer Reihe von Briefwechseln zwischen Timmermans und einzelnen Mitgliedern der polnischen Regierung und am 5. April 2016 zu einem ersten Zusammentreffen beider Seiten in Warschau. Trotz der sich daran anschließenden intensiven „Besuchsdiplomatie“ und des dabei gepflegten Austausches der gegenseitigen Standpunkte konnten die rechtsstaatlichen Bedenken der Kommission nicht ausgeräumt werden, sodass sich diese entschloss, am 1. Juni 2016 eine „Stellungnahme zur Lage der Rechtstaatlichkeit in Polen“[61] abzugeben, in der sie die Inhalte des „strukturellen Dialogs“ mit Polen zusammenfasste und dabei auf ihre wichtigsten Bedenken anspielte, die vor allem folgende Vorgänge betrafen:
  • - Die Ernennung der Richter des Verfassungsgerichts und die mangelnde Umsetzung der einschlägigen Urteile desselben vom 3. und 9. Dezember 2015;
  • - Die fehlende Veröffentlichung im Amtsblatt und die mangelnde Umsetzung des Urteils des Verfassungsgerichts vom 9. März 2016 sowie seiner Urteile seit dem 9. März 2016;
  • - Die Wirksamkeit der Arbeitsweise des Verfassungsgerichts und der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit neuer Rechtsvorschriften. [62] 
Da die polnische Regierung keine Anstalten machte, auf diese Bedenken zu reagieren, richtete die Kommission daher am 27. Juli 2016 eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ [63] an Polen, und leitete damit die zweite Stufe des „Rechtstaatlichkeitsverfahrens“ ein. Darin empfiehlt sie den polnische Behörden die Ergreifung einer Reihe von Maßnahmen, um die Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Polen wieder herzustellen. Diese Empfehlungen wären  innerhalb von drei Monaten durch Polen umzusetzen gewesen.  
 
Die Reaktion der polnischen Regierung auf diese Aufforderung zur Restitution der Rechtsstaatlichkeit erfolgte prompt und zwar in mehr als rüder Weise. Während sich Ministerpräsidentin Beata Szydło zurückhielt, erwiderte der polnische Innenminister Marius Błaszczak darauf postwendend, dass die Kommission „offensichtlich die Lehren aus dem „Brexit“ nicht gezogen habe“,[64] womit er eindeutig auf einen möglichen Austritt Polens aus der EU (sog. „Polexit“) anspielte. Außenminister Witold Waszczykowski wiederum legte Kommissionspräsident Juncker gar seinen Rücktritt nahe, [65] was einen schweren diplomatischen Affront darstellte. Ganz allgemein war sich Polen bei diesem obstinaten Vorgehen offensichtlich der Unterstützung der anderen drei Visegrád-Länder Slowakei, Tschechien und Ungarn sicher, die einen Einsatz bzw. eine effektive Durchführung des Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV schon verhindern würden. [66] Dazu kämen unter Umständen aber noch weitere Mitgliedstaaten, die einen Einsatz des „Frühwarnsystems“ gegen Polen wegen seiner Präjudizfolgen auch für das eigene Verhalten nicht für angezeigt finden würden.  
 
Da Polen keine Anstalten machte, die gerügten „systemischen Verletzung der Rechtstaatlichkeit“ zurückzunehmen, sah sich die Kommission veranlasst, am 21. Dezember 2016 eine weitere „Empfehlung zur Rechtstaatlichkeit“ [67] an Polen zu richten, in der alle inkriminierten Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip detailliert aufgelistet wurden und Polen zur Behebung derselben ein Zeitraum von 2 Monaten nach Erhalt der Empfehlung (Punkt 68) eingeräumt wurde.  
Damit stand die Kommission aber vor einem beinahe unlösbaren Dilemma: gibt sie nach, verliert sie ihre Glaubwürdigkeit als effektives Aufsichtsorgan im Falle „systemischer“ Fehlentwicklungen in Bereich der Rechtstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat. Geht sie aber zur dritten Stufe des „Neuen EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ über und leitet konsequenterweise das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV ein, muss sie gewärtigen, dass sie die gem. Art. 7 Abs. 2 EUV notwendige einstimmige Feststellung des Europäischen Rates, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt – die gem. Abs. 3 die Voraussetzung für die Einleitung von Sanktionen (Aussetzung des Stimmrechts, uam) darstellt – nicht garantieren kann. So hat zB Ungarn bereits angekündigt, diesbezüglich seine Zustimmung zu verweigern. [68]  
 
Damit bleibt lediglich die Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV übrig, in dem es aber auch nur dann zur Feststellung des Rates, „dass eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte vorliegt“, kommen kann, wenn in ihm dafür eine vier Fünftel-Mehrheit besteht, deren Erreichung ebenfalls mehr als fraglich ist. Damit würde sich aber Art. 7 EUV auch bei seiner ersten praktischen Anwendung als inoperativ herausstellen. Wohl eingedenk dieser Überlegungen nahm Frans Timmermans von der Einleitung der dritten Stufe des „Verfahrens zur Stärkung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips“ gegen Polen Abstand und kündigte am 12. April 2017 lediglich die Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens gem. Art. 258 AEUV für Ende März 2017 an. [69] 
 

4. Schlussbetrachtungen


Die Stoßrichtung des im Eilverfahren verabschiedeten neuen ungarischen Hochschulgesetzes, das am 11. Oktober 2017 in Kraft treten soll, richtet sich eindeutig gegen die von George Soros gegründete und finanzierte private Central European University (CEU), [70] in der seit ihrer Gründung im Jahr 1991 mehr als 15.000 Studenten ihren Abschluss gemacht haben. Laut Auskunft des Direktors der CEU, Michael Ignatieff, wäre es das erste Mal seit dem Ende des II. Weltkriegs, dass in Europa eine Universität geschlossen wird. [71] Auch mit der angekündigten strengeren Überwachung der von diesem Benefaktor ebenfalls finanzierten Nichtregierungsorganisationen (NROs/NGOs), die in Ungarn tätig sind, setzt die Regierung Orbán unbeirrt ihren Kurs auf die Errichtung eines „illiberalen Staates“ fort. Dazu kommt noch die Anfang April 2017 von der ungarischen Regierung eingeleitete Befragung aller Ungarn per Brief von Premierminister Viktor Orbán [72] über einen „Stoppt Brüssel!“-Kurs, der eine eindeutige Anti-EU-Kampagne Orbán’s darstellt und auf eine basisdemokratische Legitimierung weiterer „Sololäufe“ Ungarns zulasten von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit im Land hin abzielt, wie dies ja schon einmal im Oktober 2016 mit der Volksbefragung über die Akzeptanz der Umverteilungen von Flüchtlingen versucht wurde, die mit einer (erwartbaren) überwältigenden 98 %-igen Mehrheit negativ ausging.

Fügt man diesen aktuellen Verstößen Ungarns die vorstehend aufgelisteten bisherigen massenhaften und schweren Verletzungen demokratischer und rechtstaatlicher Prinzipien unter den drei Regierungsperioden Viktor Orbáns hinzu, ist die eingangs zitierte Äußerung von Frans Timmermans einfach nicht nachvollziehbar, dass es in Ungarn, im Vergleich zu Polen, „keine systematische Bedrohung der Rechtsstaatlichkeit“ gibt.
Ebensowenig schlüssig ist die von Timmermans dafür in einer Pressekonferenz am 12. April 2017 in Brüssel gegebene Begründung, „that the Hungarian government was still talking to Brussels. That’s a clear difference to the Polish authorities, who have refused to enter into dialogue with us on rule of law points“. [73] Mit dieser Argumentation wird der grundlegende Fehler begangen, nicht die Vielfalt und Schwere der Verletzungen des Rechtstaatsprinzips in Ungarn und Polen miteinander zu vergleichen, sondern lediglich auf die Kooperationsbereitschaft beider Länder mit der Kommission selbst abzustellen. Hier zeigt sich Viktor Orbán ganz eindeutig „elastischer“ und wendiger, während sich die polnische Regierung aufgrund der Vorgaben des Vorsitzenden der PiS, Jarosław Kaczyński, extrem zurückhält bzw. den Dialog ganz verweigert.

Die zögerliche Haltung der Kommission wird auch von der niederländischen Abgeordneten zum Europäischen Parlament (ALDE), Sophia in 't Veld, kritisch gesehen und als „extremely duisappointing“ bezeichnet: „It is impressive that Mr Timmermans can give a press conference in response to one of the boldest assaults on European values we face without really saying anything. A condemnation would have been nice“. [74] 

In der Literatur wird die unschlüssige Reaktion der Kommission aber auch auf die aktuelle  Brexit-Situation zurückgeführt, die für die Kommission durchaus auch präjudiziellen Charakter haben kann und sie daher vorsichtiger vorgehen lässt: „In theory, the EU could intervene by launching the rule of law mechanism, but while facing tough Brexit negotiations, Brussels has never been so cautious with the so-called „enfant terrible“ countries. Moreover, this procedure is not appropriate for effective intervention, just as we have seen it in the case of Poland.“ [75]  

Wenngleich es nach den aktuellen Erfahrungen mit der nicht vollständigen Durchführung und bestimmungsgemäßen Beendigung des „Verfahrens zur Stärkung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips“ gegen Polen iSe Einleitung des Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV aus pragmatischen Gründen mehr oder weniger verständlich ist, im Moment keinen zweiten einschlägigen Versuch gegen Ungarn zu starten, bleibt doch der schale Nachgeschmack in Bezug auf die von der Kommission dafür gewählte Rechtfertigung zurück, dass die Verhältnisse in Ungarn mit denen in Polen diesbezüglich nicht vergleichbar sind.  
Sie sind es zweifellos und die Kommission wäre gut beraten, hierbei keine Differenzierung vorzunehmen, die nur eine weitere Ermunterung Viktor Orbáns darstellt, mit seinen systematischen Verletzungen des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips wie bisher fortzufahren. Diese Konsequenz ist à la longue viel unangenehmer als ein weiteres nicht zu Ende geführtes „Verfahrens zur Stärkung des Rechtsstaatlichkeitsprinzips“ gegen Ungarn, dessen Einleitung zumindest die Kommission in der Effektivität ihrer Rechtmäßigkeitsaufsicht bestätigen würde. Der Ball würde dann an die Mitgliedstaaten weitergegeben werden, die sich in der Folge Gedanken machen müssten, wie sie die immer mehr ausgehöhlte innere Kohäsion in so essentiellen Fragen wie der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit wieder herstellen können. Die Zeit drängt und gutgemeinte, aber keinesfalls sachgerechte, Camouflagen der Kommission, iSe diesbezüglichen Differenzierung zwischen Polen und Ungarn als Verletzerstaaten der gemeinsamen Wertebasis, sind daher im Grunde kontraproduktiv.  

58 Donald Tusk, Regierungschef einer im November 2007 aus der liberal-konservativen Bürgerplattform PO und der gemäßigten Bauernpartei PSL gebildeten Koalitionsregierung (PO-PSL), wurde im September 2014 durch Ewa Kopacz als Regierungschefin abgelöst und in der Folge am 1. Dezember 2014 zum Präsidenten des Europäischen Rates gewählt.  

59 Grimm, D. Grenzen der Mehrheitsherrschaft, FAZ vom 4. Januar 2016, S. 9.

60 Vgl. Hummer, W. Versetzt Polen dem „Weimarer Dreieck“ den Todesstoß?, Europäische Rundschau 1/2016, S. 41 ff.. 

61 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2015_en.htm

62 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2643_de.htm; vgl. Hummer, W. Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in Polen, EU-Infothek vom 2. August 2016.  

63 Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, C(2016) 5703 final.  

64 Zitiert nach Brössler, D. Brüssel: Rechtsstaat in Polen gefährdet, Süddeutsche Zeitung vom 28. Juli 2016, S. 1

65 Interviewaussage von Jean-Claude Juncker in: Kopeinig, M. „Der Rechtsstaat ist lädiert“, Kurier vom 30. Juli 2016, S. 7.

66 Daran ändert der Umstand nichts, dass Ungarn am 9. März 2017 der Wiederwahl von Donald Tusk im Europäischen Rat gegen heftigen Widerstand Polens zugestimmt hat; vgl. Hummer, W. „Noch ist Polen nicht verloren“, es ist aber völlig isoliert, ÖGfE Policy Brief 8‘2017; Lang, K.-O. Differenzieren und Kooperieren, SWP Aktuell 22. März 2017, S. 3.  

67 Empfehlung (EU) 2017/146 der Kommission; ABl. 2017, L 22, S. 65 ff.

68 Becker, M. Brüsseler Kommissarin droht Osteuropäern mit Geldentzug, SPIEGELOnline, vom 7. März 2017; auf die interessante Frage, ob die ungarische Regierung diese Vetomöglichkeit nach der Einleitung eines Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV auch gegen Ungarn verlieren würde, kann hier nicht eingegangen werden.

69 Steiner-Gashi, I. EU droht Ungarn mit Verfahren (Fn. 4), a.a.O

70 Vgl. Kálnoky, B. Uni-Gesetz spaltet Orbán-Partei, Die Presse vom 14. April 2017, S. 4; EU droht Ungarn wegen Soros-Uni, Wiener Zeitung vom 13. April 2017, S. 6.  

71 Steiner-Gashi, I. Europa nimmt sich Viktor Orban vor, Kurier vom 26. April 2017, S. 5.

72 ÁLLÍTSUK MEG Brüsszelt!; Text dieses Briefs von Viktor Orbán an das ungarische Volk, der sechs Suggestivfragen enthält, in: Laczynski, M. - Böhm, W. Orbáns neue Front gegen Europa, Die Presse vom 7. April 2017, S. 5.

73 Zitiert nach Teffer, P. EU gives Hungary more time for dialogue, euobserver, vom 12. April 2017, S. 3.

74 Teffer, P. EU gives Hungary more time for dialogue (Fn. 73), a.a.o.

75 Zgut, E. – Przybylski, W. Central Europe’s decline into authoritarianism (Fn. 6), a.a.O. 




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