Montag 26. Juni 2017, 22:35

Europapolitik


Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in Polen

Erstmals in der Geschichte der EU droht die Europäische Kommission einem Mitgliedsland die Suspendierung seiner Mitgliedsrechte an, falls dieses die in seiner Rechtsordnung aktuell drohende „systemimmanente Gefahr“ für das Rechtsstaatsprinzip nicht behebt. 

1.      Einführung

 Zur Wiederherstellung der Rechtstaatlichkeit richtete die Kommission Ende Juli 2016 eine Reihe von Empfehlungen an Polen,[1] denen dieses Land innerhalb von drei Monaten nachzukommen hat, will es die Einleitung des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV vermeiden.

Zum einen überrascht dabei die Konsequenz der Kommission, die zweite Stufe des „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ tatsächlich einzuleiten, nachdem sie bisher in einer Reihe von ähnlich gelagerten Fällen in Frankreich, Rumänien, Ungarn uam. lediglich Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV eingeleitet hatte.[2] Zum anderen ist bemerkenswert, dass die Kommission diese Vorgangsweise nunmehr zu einem Zeitpunkt gewählt hat, der im Gefolge des Austrittswunsches des Vereinigten Königreichs (UK)[3] als politisch besonders sensibel zu bezeichnen ist. Ganz in diesem Sinne erklärte auch der polnische Innenminister Marius Błaszczak postwendend, dass die Kommission „offenbar die Lehren aus dem „Brexit“ nicht gezogen habe“[4], womit er eindeutig auf einen möglichen Austritt Polens aus der EU (sog. „Polexit“) anspielte.

Seit Jahren habe ich immer wieder auf die Notwendigkeit der Einleitung zumindest des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV[5] und danach auf die Aktivierung des später eingerichteten neuen „EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ – auch „Rechtsstaatlichkeits“- oder „Vor Artikel 7-Verfahren“ genannt[6] – hingewiesen, um damit ein Präjudiz zu setzen und eine Erodierung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten zu vermeiden. Es kam aber bisher deswegen nicht dazu, da das Art. 7 EUV-Sanktionsverfahren als politische „Atombombe“[7] angesehen wurde, die dementsprechend auch nur als Drohgebärde dienen, aber nie praktisch zum Einsatz kommen sollte. Der Einsatz des „Vor Artikel 7-Verfahrens“ wiederum wurde zwar einige Male - konkret gegen Ungarn – ernsthaft angedacht, dann aber doch nicht eingeleitet, da sich Viktor Orbán diesem Dialogverfahren immer wieder geschickt zu entziehen wusste.

Gegen Polen kam es aber nun zur erstmaligen Einleitung des rechtsstaatlichen „Vor Artikel 7“-Verfahrens und zwar mit einer nicht erwarteten Härte und Konsequenz, die vor allem der kompromisslosen Verhandlungsführung von Frans Timmermans, dem Ersten Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, geschuldet ist. Nicht nur die Einleitung des Verfahrens selbst, sondern vor allem der nunmehrige Übergang in die zweite Stufe desselben, legen Zeugnis davon ab, dass es die Kommission dieses Mal ernst meint. Um aber das komplexe Verfahren, seinen gegenwärtigen Stand und seine mögliche Weiterentwicklung zu verstehen, muss zunächst ein kurzer Blick auf dessen Entstehung und Rechtsgrundlage geworfen werden.

 

2.      Das Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV

Zum Schutz des Rechtsstaatsprinzips in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU wurde erstmals durch den Vertrag von Amsterdam (1997) ein eigenes Sanktionsverfahren (Art. 7 EUV) in der EU eingeführt. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Nizza (2001) am 1. Februar 2003 wurde – in Umsetzung der Erkenntnisse der im Jahr 2000 gegen Österreich verhängten „Sanktionen der 14“[8] – diesem „Sanktionsverfahren“ ein spezielles „Frühwarnsystem“ vorangestellt. Damit umfasst Art. 7 EUV nunmehr einen gestaffelten Mechanismus, der dreiphasig angelegt ist:

(a) zunächst kann es im Falle einer „eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der Grundwerte des Art. 2 EUV[9] zur Einleitung eines Frühwarnmechanismus (Art. 7 Abs. 1 EUV) kommen, an den sich in der Folge

(b) ein Sanktionsmechanismus anschließen kann, dessen Einleitung eine „schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ der in Art. 2 EUV genannten Werte voraussetzt. Im Rahmen des Sanktionsverfahrens kann es zwar zu keinem Ausschluss aus der EU[10], wohl aber zur Aussetzung von Mitgliedschaftsrechten (Stimmrechte im Europäischen Rat oder im Rat, etc.) (Abs. 3) kommen. Der Sanktionsmechanismus kann aber auch

(c) direkt und ohne vorheriges Einleiten des Frühwarnmechanismus durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates initiiert werden (Abs. 2). Gem. Abs. 4 können die Sanktionen wieder geändert oder auch ganz aufgehoben werden.

Für die Einleitung des Sanktionsverfahrens nach Art. 7 EUV bedarf es allerdings der Überwindung hoher formaler und materieller Hürden. Die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV verlangt einen begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission, auf dessen Basis der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments  feststellen kann, dass die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht“. Der Europäische Rat kann aber auch direkt - auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments – einstimmig feststellen, dass „eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt“.

Diese hohen Beschlusserfordernisse, verbunden mit der politischen Brisanz des Verfahrens, an dessen Ende der Rat zwar nicht den Ausschluss, aber zumindest die Aussetzung bestimmter (Stimm-)Rechte eines Mitgliedstaates beschließen kann, haben bisher den Einsatz des Sanktionsverfahrens des Art. 7 EUV verhindert. Art. 7 EUV blieb somit inoperativ. Dementsprechend wurde nach einem tauglichen Ersatz für dieses Verfahren gesucht, was sich aber als schwierig erwies und dementsprechend auch einen längeren Zeitraum in Anspruch nahm.

 

3.      Der neue „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“

Zur Präzisierung des Präventionsmechanismus des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV legte die Kommission am 15. Oktober 2003 eine „Mitteilung zu Artikel 7 EUV – Wahrung und Förderung der Grundwerte der EU[11] vor, in der sie sich entschlossen zeigte, das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV „umfassend wahrzunehmen“, was in der Folge aber nicht geschah. So blieb die Kommission in den drei Rechtsstaatskrisen, die sich zwischen 2010 und 2012 in Frankreich, Ungarn und Rumänien ereigneten, zwar nicht untätig, leitete aber nicht das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV, sondern lediglich Untätigkeitsklagen gem. Art. 158 AEUV gegen diese Mitgliedstaaten ein.[12]

Es sollte weitere Jahre dauern, bis sich die Kommission - in Verfolg der beiden Orientierungsdebatten, die sie am 28. August 2013 und am 25. Februar 2014 zur Frage der „Sicherung der Rechtsstaatlichkeit“ geführt hatte[13] - entschloss, das Rechtsstaatsprinzip durch ein weiteres Verfahren zu schützen. Sie qualifizierte dabei das Rechtsstaatsprinzip als das Grundprinzip für alle in Art. 2 EUV niedergelegten Werte der EU, zu dessen Grundsätzen das Rechtmäßigkeitsprinzip, die Rechtssicherheit, die Gewaltenteilung, das Willkürverbot für die Exekutive, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz, eine wirksame richterliche Kontrolle, auch im Hinblick auf die Grundrechte und die Gleichheit vor dem Gesetz, uam. gehören.

Nach mehrfachen Aufforderungen durch den Rat[14] und das Europäische Parlament[15] legte die Kommission schließlich am 11. März 2014 eine Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat mit dem Titel „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips[16] vor, in der sie ein neues Instrument zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips vorschlug, das dem „harten“ Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV als „weiches“ Dialogverfahren vorgeschaltet sein sollte. Dementsprechend wurde dieses Verfahren auch anschaulich „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren genannt.[17]

Das „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren ist als politisches „Güteverfahren“ angelegt und dementsprechend auch in Form eines kontinuierlichen Dialogs ausgestaltet. Es zerfällt in drei Stufen:

-                     die erste Stufe - Sachstandsanalyse der Kommission – die vertraulich geführt wird, besteht in einer umfassenden Erhebung aller relevanten Informationen über eventuelle „systemische“ Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat, wobei der betroffene Mitgliedstaat gem. dem Prinzip der loyalen Zusammenarbeit iSv Art. 4 Abs. 3 EUV zu einer kooperativen Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet ist. Gelangt die Kommission auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse zu dem Ergebnis, dass eine solche systembedingte Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit vorliegt, richtet sie eine begründete „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ an den betreffenden Staat;     

-                     die zweite Stufe – Empfehlung der Kommission – wird nicht mehr vertraulich geführt. Kann nämlich im Rahmen des Dialogs das Rechtsstaatlichkeitsproblem nicht zufriedenstellend gelöst werden, dann richtet die Kommission eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ an den entsprechenden Mitgliedstaat und setzt diesem auch eine Frist, innerhalb derer er die Probleme zu lösen und die Kommission anschließend über die dabei getroffenen Maßnahmen zu informieren hat. Diese Empfehlung wird von der Kommission veröffentlicht;

-                     die dritte Stufe – Folgemaßnahmen zur Empfehlung der Kommission – besteht in der Kontrolle durch die Kommission, ob der betreffende Mitgliedstaat die in der Empfehlung angeordneten Maßnahmen zeitgerecht und zufriedenstellend getroffen hat. Sollte das nicht der Fall sein, dann kann die Kommission die in Art. 7 EUV vorgesehenen zwei Mechanismen, nämlich das „Frühwarnsystem“ (Abs. 1) oder den direkten Sanktionsmechanismus (Abs. 2), einleiten.

Der Kommission kommt in diesem Verfahren eine zentrale Rolle zu, wobei sie aber auf die Expertise anderer Organe der EU oder von Organen internationaler Organisationen – wie zB den Europarat samt seiner „Venedig-Kommission“, die OSZE uam – zurückgreifen kann. Im Rahmen dieses kontinuierlichen Dialogs informiert die Kommission das Europäische Parlament und den Rat eingehend und in regelmäßigen Abständen.

 

4.      Der „allgemeine Dialog“ im Rat zur Förderung und Wahrung der Rechtstaatlichkeit

Parallel zum „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren, das durch die Kommission eingerichtet wurde, war aber auch der Rat bemüht, durch einen konstruktiven Dialog zwischen allen Mitgliedstaaten die Achtung der Rechtsstaatlichkeit zu erhöhen. Dementsprechend verpflichtete sich sowohl er selbst als auch alle Mitgliedstaaten in den „Schlussfolgerungen des Rates der EU (Allgemeine Angelegenheiten) und der im Rat vereinigten Mitgliedstaaten über die Gewährleistung der Achtung der Rechtsstaatlichkeit“ vom 16. Dezember 2014[18] dazu, einen allgemeinen Dialog zur Wahrung und Förderung der Rechtsstaatlichkeit einzurichten, der einmal jährlich, nach entsprechender Vorbereitung durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter (COREPER), im Rat in seiner Zusammensetzung „Allgemeine Angelegenheiten“ stattfinden soll. Im Gegensatz zum „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren handelt es sich dabei aber grundsätzlich um einen „allgemeinen Dialog“ über die Besicherung der Rechtsstaatlichkeit und nicht um die Diskussion einzelner mitgliedstaatlicher Problemfälle.

Dementsprechend stehen nunmehr als präventive Maßnahmen zur Sicherung des Rechtsstaatsprinzips in der EU zwei unterschiedliche Verfahren zur Verfügung.[19] In der Folge wird aber nur auf das von der Kommission geführte „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahren – und zwar gegen Polen – eingegangen. Zunächst müssen aber die von der polnischen Regierung unter Ministerpräsidentin Beata Szydło eingeleiteten Maßnahmen kurz dargestellt werden, um danach die Reaktion der Kommission darauf nachvollziehen zu können.         

 

5.      „Systemische Gefährdung“ der Rechtsstaatlichkeit in Polen

Nachdem die Parlamentswahlen vom 25. Oktober 2015 in Polen zu einem Regierungswechsel von der rechtsliberalen bzw. linkskonservativen Regierung unter Donald Tusk (seit November 2007) bzw. Ewa Kopacz (seit September 2014) zu einer rechtsnationalen Regierung unter Ministerpräsidentin Beata Szydło (seit November 2015) geführt hatten, regiert in Polen erstmals seit 1989 eine von einer einzigen Partei getragene Regierung, der keine Oppositionspartei mehr angehört. Die „graue Eminenz“ im Hintergrund ist Jarosław Kaczyński, Vorsitzender der Regierungspartei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS), die die Wahlen mit 36,7 Prozent gewonnen hatte und in beiden Kammern des polnischen Parlaments, dem Sejm und dem Senat, über die absolute Mehrheit verfügt.

Unmittelbar nach Regierungsantritt der Regierung Szydło am 16. November 2015 kam es zu einer Reihe legislativer und administrativer Rechtsakte, die vor allem die Ernennung von Richtern des Verfassungsgerichts und damit dessen Zusammensetzung, die Verkürzung des Mandats des Präsidenten und Vizepräsidenten des Gerichts, die mangelnde Umsetzung einschlägiger Urteile des Verfassungsgerichts sowie auch die Nichtveröffentlichung von gewissen Urteilen des Verfassungsgerichts, betrafen.[20] Am 22. Dezember 2015 verabschiedete das Sejm in einem beschleunigten Verfahren darüber hinaus ein Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Verfassungsgericht, das sich auf dessen Funktionsfähigkeit und die Unabhängigkeit seiner Mitglieder massiv auswirkte.[21]

Aufgrund der dadurch ausgelösten mangelnden Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle neuer Gesetze, konnte das Sejm – oftmals im beschleunigten Verfahren – unkontrolliert eine Reihe weiterer Gesetze annehmen, die ebenfalls schweren rechtstaatlichen Bedenken begegnen, wie zB ein Mediengesetz, ein neues Gesetz über den öffentlichen Dienst, ein Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes und anderer Gesetze sowie Gesetze über die Staatsanwaltschaft und ein (neues) Gesetz über den Bürgerbeauftragten, mit dem ebenfalls weitere Gesetze geändert wurden. Dazu kamen noch ein Gesetz über den nationalen Medienrat und ein (neues) Gesetz zur Terrorismusbekämpfung.[22]        

 

6.      Einleitung der ersten Stufe des Verfahrens zur Sicherung der Rechtsstaatsprinzips gegen Polen

Die Kommission erhielt im November 2015 Kenntnis von einem laufenden Rechtsstreit in Polen, der insbesondere die Stellung und Funktion des Verfassungsgerichts betraf. Der von Präsident Jean-Claude Juncker mit der Durchführung des „strukturierten Dialogs“ zur Sicherung der Rechtstaatlichkeit in Polen beauftragte Erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, richtete daher am 23. Dezember 2015 ein Schreiben an Außenminister Waszczykowski und Justizminister Ziobro, erbat darin nähere Aufklärung über diese Vorgänge und empfahl der polnischen Regierung, vor der konkreten Umsetzung dieser Maßnahmen sich der Expertise der „Venedig-Kommission“ des Europarates zu bedienen.

Mit Schreiben vom 30. Dezember 2015 ersuchte Timmermans erneut die Minister Waszczykowski und Ziobro um zusätzliche Auskünfte zur geplanten Reform der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Polen. In ihrer Antwort vom 7. Jänner 2016 bestritten diese aber eine mögliche Einschränkung des Medienpluralismus. Auch die am 11. Jänner 2016 bei der Kommission eingegangene Antwort der polnischen Regierung zur Reform des Verfassungsgerichts stellte jedwede Absicht einer Behinderung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Abrede.    

Da diese Antworten die Kommission nicht befriedigten, beschloss diese am 13. Jänner 2016 die Lage in Polen anhand des neuen „Rahmens zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ zu prüfen und erteilte dem Ersten Vizepräsidenten, Frans Timmermans, das Mandat, mit den Organen der Republik Polen in Dialog zu treten, um diese Fragen zu klären und geeignete Lösungsmöglichkeiten zu finden. Am selben Tag richtete Timmermans an den polnischen Justizminister Ziobro ein Schreiben, in dem er diesem mitteilte, dass die Kommission damit die erste Stufe des „Vor Artikel 7EUV“-Verfahrens einleite, um anhand des „Rahmens zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ die Lage zu prüfen und mit den Organen der Republik Polen in einen  entsprechenden Dialog zu treten.

Nach einer Reihe von Briefwechseln zwischen der Kommission und Mitgliedern der polnischen Regierung gab die „Venedig-Kommission“ am 11. März 2016 ein (negatives) Gutachten ab und in der Folge lud die polnische Regierung in einem Schreiben vom 21. März 2016 Frans Timmermans zu einem Treffen nach Warschau ein, das am 5. April 2016 dann auch stattfand und an dem von polnischer Seite der Außenminister, der Justizminister, der Stellvertretende Ministerpräsident sowie die Präsidenten und Vizepräsidenten des Verfassungsgerichts teilnahmen. Am 24. Mai 2016 kam es in Warschau zu einem weiteren Treffen, an dem nunmehr auch Ministerpräsidentin Szydło teilnahm und am 26. Mai 2016 fand ein weiteres Treffen zwischen Timmermans und dem Stellvertretenden Ministerpräsidenten Polens statt, an das sich in der Folge weitere Treffen zwischen der Kommission und Mitgliedern der polnischen Regierung anschlossen.

Trotz dieser intensiven „Besuchsdiplomatie“ und des dabei gepflegten detaillierten und konstruktiven Austausches der gegenseitigen Standpunkte konnten die Bedenken der Kommission gegen das Vorliegen einer „systemischen“ Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in Polen nicht ausgeräumt werden. Dementsprechend gab die Kommission am 1. Juni 2016 eine „Stellungnahme zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in Polen[23] ab, in der sie die Inhalte des seit dem 13. Jänner 2016 geführten „strukturellen Dialogs“ mit Polen resumierte und ihre dabei entstandenen Bedenken darlegte. Zusammenfassend kam die Kommission dabei zu der Erkenntnis, dass zwar einige ihrer Bedenken ausgeräumt wurden, insgesamt aber dennoch weiterhin in wichtigen Punkten Zweifel an rechtsstaatlichen Verhältnissen in Polen bestehen bleiben.[24]

Die Bedenken betrafen dabei vor allem

-                     Die Ernennung der Richter des Verfassungsgerichts und die mangelnde Umsetzung der einschlägigen Urteile des Verfassungsgerichts vom 3. und 9. Dezember 2015;

-                     Die fehlende Veröffentlichung im Amtsblatt und die mangelnde Umsetzung des Urteils des Verfassungsgerichts vom 9. März 2016 sowie seiner Urteile seit dem 9. März 2016;

-                     Die Wirksamkeit der Arbeitsweise des Verfassungsgerichts und der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit neuer Rechtsvorschriften, insbesondere mit Blick auf das vom Sejm am 22. Juli 2016 verabschiedete neue Gesetz über das Verfassungsgericht.[25]

 

7.      Einleitung der zweiten Stufe des Verfahrens zur Sicherung der Rechtsstaatsprinzips gegen Polen

Die Kommission sah sich deshalb veranlasst, am 27. Juli 2016 eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit[26] an Polen zu richten und damit die zweite Stufe des „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahrens einzuleiten. Darin legt sie ihre Bedenken angesichts der Lage des Verfassungsgerichts in Polen dar und unterbreitet konkrete Empfehlungen, wie diese Bedenken ausgeräumt werden könnten, sodass das polnische Verfassungsgericht in die Lage versetzt wird, seiner verfassungsgemäßen Aufgabe uneingeschränkt nachzukommen und eine vollumfängliche wirksame Normenkontrolle zu gewährleisten.

Insbesondere empfiehlt sie den polnischen Behörden,

(a) die Urteile des Verfassungsgerichts vom 3. und 9. Dezember 2015[27] vollständig  umzusetzen, denen zufolge die drei Richter, die im Oktober 2015 von der vorherigen Volksvertretung rechtmäßig ernannt wurden, ihr Amt als Richter am Verfassungsgericht antreten können und die drei Richter, die von der neuen Volksvertretung ohne gültige Rechtsgrundlage ernannt wurden, ihr Amt nicht ohne rechtskräftige Wahl antreten dürfen;

(b) das Urteil des Verfassungsgerichts vom 9. März 2016 mitsamt den Folgeurteilen zu veröffentlichen und vollständig umzusetzen und dafür zu sorgen, dass künftige Urteile systematisch veröffentlicht werden und weder die Exekutive noch die Legislative über ihre Veröffentlichung entscheiden kann;

(c) sicherzustellen, dass jede Reform des Verfassungsgerichtsgesetzes im Einklang steht mit den Urteilen des Verfassungsgerichts, darunter den Urteilen vom 3. und 9. Dezember 2015 sowie vom 9. März 2016, und der Stellungnahme der Venedig-Kommission umfassend Rechnung trägt und dass das Verfassungsgericht in seiner Funktion als Garant der Verfassung weder durch einzelne noch durch das Zusammenwirken mehrerer der oben beschriebenen Bestimmungen geschwächt wird (für die Beschlussfähigkeit erforderliche Zahl der anwesenden Richter, Bearbeitung der Rechtssachen in chronologischer Reihenfolge, Möglichkeit des Generalstaatsanwalts, die Verhandlung von Rechtssachen zu verhindern, Aussetzung von Beratungen, Übergangsregelungen für anhängige Fälle);

(d) sicherzustellen, dass das Verfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit des am 22. Juli 2016 verabschiedeten Gesetzes über das Verfassungsgericht prüfen kann, bevor es in Kraft tritt, und dass das diesbezügliche Urteil des Verfassungsgerichts veröffentlicht und vollständig umgesetzt wird;

(e) Maßnahmen und öffentliche Erklärungen zu unterlassen, die die Legitimität und Handlungsfähigkeit des Verfassungsgerichts beeinträchtigen könnten.“[28]    

Die Kommission fordert die polnischen Behörden zudem auf, eine Stellungnahme der „Venedig-Kommission“ des Europarates zu dem neuen, am 22. Juli 2016 verabschiedeten Gesetz über das Verfassungsgericht einzuholen sowie die in dieser Empfehlung beanstandeten Probleme innerhalb von drei Monaten nach Erhalt der Empfehlung zu beheben und der Kommission die hierzu unternommenen Schritte mitzuteilen.[29]

 

8.      Schlussbetrachtungen

Die Reaktion der polnischen Regierung auf diese „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ der Kommission ließ nicht lange auf sich warten. Während sich Ministerpräsidentin Beata Szydło zurückhielt, erklärte, wie vorstehend bereits erwähnt, der polnische Innenminister Marius Błaszczak, dass die Kommission „offenbar die Lehren aus dem „Brexit“ nicht gezogen habe“[30], womit er der Kommission eindeutig die Rute ins Fenster stellte. Der polnische Außenminister Witold Waszczykowski wiederum legte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker sogar den Rücktritt nahe,[31] eine Aussage, die nach diplomatischen Gepflogenheiten nur als grober Affront und Ausdruck einer enormen Verärgerung bezeichnet werden kann.

Wie diese spontanen Äußerungen zeigen, handelt es sich bei diesem Rechtsstaatlichkeitsprüfungverfahren in Polen um eine politisch sehr delikate Angelegenheit, die noch dazu von der Kommission „zur Unzeit“ abgewickelt werden muss. Auf der einen Seite ist Polens „starker Mann“ Jarosław Kaczyński, der Chef der rechtsnationalen PiS, keinesfalls bereit, den Auflagen der Kommission nachzukommen und hat diesbezüglich in der Regierung auch keine Opposition zu befürchten. Auch im Sejm und im Senat verfügt er über die notwendigen Mehrheiten, sodass eine Rücknahme oder auch nur eine größere meritorische Änderung der inkriminierten Gesetze nicht zu erwarten ist. Noch dazu verfügt er mit dem Hinweis auf einen möglichen „Brexit“ Polens („Polexit“) auch über ein wirksames Druckmittel, dessen Einsatz ja auch schon von Innenminister Blaszczak angedroht wurde. Ganz allgemein verfügt Polen in dieser Frage auch uneingeschränkt über die Zustimmung der anderen drei Visegrád-Länder Ungarn, Tschechische Republik und Slowakei sowie über die Gefolgschaft weiterer Mitgliedstaaten, die einen Einsatz des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Polen – wegen seiner Präjudizfolgen uU auch auf das eigene Verhalten – nicht für angezeigt finden würden. Damit würde es der Kommission aber schwerfallen, das für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ notwendige Drittel der Mitgliedstaaten zusammenzubringen.

Die Kommission steht damit vor einem beinahe unlösbaren Dilemma. Gibt sie nach und lässt sich von den zu erwartenden „Rechtfertigungen“ Polens im Hinblick auf die Bedenken der Kommission, die diese in ihrer „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ vorgebracht hatte, überzeugen, verliert sie ihre Glaubwürdigkeit als effektives Aufsichtsorgane im Falle „systemischer“ Fehlentwicklungen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat. Leitet sie aber die dritte Stufe des „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahrens ein, muss sie zumindest die Zusage von zehn Mitgliedstaaten haben, tatsächlich bereit zu sein, die Einleitung des „Frühwarnsystems“ zu beantragen und es sich damit nicht nur mit Polen sondern auch mit einer Reihe weitere Mitgliedstaaten „zu verscherzen“.

   Trotzdem konnte die Kommission, nach mehrmaliger Untätigkeit in ähnlichen – aber nie so gravierenden – Fällen, dieses Mal die Vorgänge in Polen nicht mehr ignorieren und einfach zur Tagesordnung übergehen. Dementsprechend kann dem Vorgehen der Kommission nur uneingeschränkt[32] zugestimmt werden, wenngleich die Konsequenzen eines eventuellen Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV gegen Polen – auf das nach bisherigem Sachstand, das Rechtstaatlichkeitsprüfungsverfahren durchaus hinauslaufen könnte – unabsehbar sind.

  

 

 

  




[1] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, C(2016) 5703 final.

[2] Vgl. Hummer, W. Sanktionen der EU gegen Ungarn. Vertragsverletzungs- oder Suspendierungsverfahren?, Teil 1 bis 3, EU-Infothek vom 7., 14. und 21. Februar 2012.

[3] Vgl. Hummer, W. Die Zusagen an das Vereinigte Königreich zur Abwehr eines BREXIT, integration 2/2016, S. 144 ff.   

[4] Zitiert nach Brössler, D. Brüssel: Rechtsstaat in Polen gefährdet, Süddeutsche Zeitung vom 28. Juli 2016, S. 1.

[5] Hummer, W. Das Ende der EU-Sanktionen gegen Österreich – Präjudiz für ein neues sanktionsverfahren?, The European Legal Forum 2-2000/01, S. 77 ff.; Hummer, W. Das ungarische Statusgesetz – völkerrechtliche und europarechtliche Implikationen, AWR 2/2005, S. 78 ff.; Hummer, W. Fazit der ungarischen „EU-Ratspräsidentschaft“: Zu kurze Elle oder zweierlei Maß?, Europäische Rundschau 3/2011, S. 49 ff.

[6] Hummer, W. Versetzt Polen dem „Weimarer Dreieck“ den Todesstoß? Konsequenzen der Einleitung eines „Vor Artikel 7-Verfahrens gegen Polen, Europäische Rundschau 2016/1, S. 41 ff; Hummer, W. Ungarn erneut am Prüfstand der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Wird Ungarn dieses Mal zum Anlassfall des neu konzipierten „Vor Artikel 7 EUV“-Verfahrens?, Europarecht 5/2015, S. 625 ff.; Hummer, W. Die Reaktionen der EU und des Europarates auf die vierte Novellierung  der ungarischen Verfassung, Teil 1 bis 2, EU-Infothek vom 14. und 21. Mai 2013.

[7] Vgl. Orban, E. Article 7 TEU is a nuclear bomb – with all its consequences?, Hungarian Academy of Sciences, o. J.

[8] Vgl. W. Hummer, Die „Maßnahmen“ der Mitgliedstaaten der EU gegen die österreichische Bundesregierung – Die „EU-Sanktionen“ aus juristischer Sicht, in: W. Hummer – A. Pelinka, Österreich unter „EU-Quarantäne“. Die „Sanktionen der 14“ gegen die österreichische Bundesregierung aus politikwissenschaftlicher und juristischer Sicht (2002), S. 50 ff. 

[9] Art. 2 EUV: „Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören (…)“; vgl. dazu Hummer, W. Die gemeinsame Wertebasis in der EU. Vertikales und horizontales „Kongruenz- und Homogenitätsgebot“, in: Pichler, J. W. (Hrsg.), Rechtswertestiftung und Rechtswertebewahrung in Europa (2015), S. 65 ff.

[10] Im Gegensatz dazu kennt Art. 8 der Satzung des Europarates im Falle von „schweren Verstößen“ die Möglichkeit eines Ausschlusses aus der Organisation.

[11] KOM(2003) 606 endg.; ABl. 2004, C 96, S. 21 ff.

[12] Hummer, Versetzt Polen dem „Weimarer Dreieck“ den Todesstoß?, S. 46.

[14] Schlussfolgerungen des Rates (Justiz und Inneres) vom 6. Juni 2013; SPEECH/13/348.

[15] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 3. Juli 2013; P7_TA(2013)0315.

[16] KOM(2014) 158 endg.; 7632/1/14 REV 1; 7632/14 ADD 1.

[17] „Pre-Article 7 procedure“ gemäß einer Bemerkung von Kommissarin Viviana Reding in ihrer Rede „A new Rule of Law initiative“; SPEECH/14/202 vom 11. März 2014, S. 1.

[18] Dok. 17014/14; Council Press Release 16936/14, PRESSE 652, S. 20 f.

[19] Hummer, Versetzt Polen dem „Weimarer Dreieck“ den Todesstoß?, S. 50.

[20] Vgl. dazu Hummer, Versetzt Polen dem „Weimarer Dreieck“ den Todesstoß?, S. 42 f.

[21] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, S. 4, 13.

[22] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, S. 20.

[25] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, S. 8.

[26] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen.

[27] Die Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen zitiert hier irrigerweise das Jahr 2016, S. 22.

[28] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, S. 22 f. (Punkt 74.).

[29] Empfehlung der Kommission vom 27. 7. 2016 zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, S. 22 f. (Punkte 75 und 76).

[30] Brössler, Brüssel: Rechtsstaat in Polen gefährdet, op. cit.

[31] Interviewaussage von Jean-Claude Juncker in: Kopeinig, M. „Der Rechtsstaat ist lädiert“, Kurier vom 30. Juli 2016, S. 7.

[32] Kritisierbar ist allenfalls die viel zu kurze „3 Monats-Frist“, die die Kommission Polen gesetzt hat, da es sich dabei ja um eine Reihe „legislativer Korrekturen“ handelt, sie sicherlich mehr Zeit benötigen würden.

 




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