Was sind eigentlich Sitz und Tagungsorte des Europäischen Parlaments? (Teil 3)

Nachdem in Teil 1 dieses Beitrages auf die Entstehung der komplexen Frage des Sitzes und der Tagungsorte des EP eingegangen wurde, widmete sich der Teil 2 der Darstellung der wirtschaftlichen und ökologischen Kosten des „Reisekarussells“ des EP sowie der Versuche zu dessen Behebung. Der gegenständliche Teil 3 dient der Besprechung des letzten einschlägigen Urteils des Gerichtshofs und zieht daraus einige Schlussfolgerungen.

Die Konferenz der Präsidenten des EP nahm am 3. März 2011 zwei Tagungskalenderentwürfe an, den einen für das Jahr 2012, den anderen für das Jahr 2013. Sowohl für Oktober 2012 als auch für Oktober 2013 sah der Entwurf je zwei viertägige Plenartagungen vor. Am 7. März 2011 legte der britische Abgeordnete Ashley Fox zwei Änderungsanträge dazu vor, aufgrund derer das EP mit zwei am 9. März 2011 mit großer Mehrheit[2] angenommenen Beschlüssen den Tagungskalender des EP für 2012 und 2013 wie folgt änderte: Zum einen wurde eine der beiden viertägigen Plenartagungen, die im Oktober 2012 und im Oktober 2013 in Straßburg vorgesehen waren, gestrichen, und zum anderen wurden die verbliebenen Plenartagungen in den Monaten Oktober 2012 und Oktober 2013 in der Form zweigeteilt, dass jeweils zwei einzelne Plenartagungen von bloß zwei Tagen Dauer in Straßburg vorgesehen wurden.

Das Urteil des Gerichtshofes vom 13. Dezember 2012

Frankreich wendete sich mit zwei am 17. Mai 2011 eingereichten Klagen an den Gerichtshof, um diese beiden Beschlüsse des EP für nichtig erklären zu lassen, da sie flagrant gegen das vorerwähnte Sitz-Protokoll (Nr. 6) verstießen. Mit der Unterstützung von Luxemburg, das den beiden Verfahren Ende September 2011 als Streithelfer beigetreten war, machte es geltend, dass die Beschlüsse sowohl gegen die Verträge, als auch gegen die Judikatur des Gerichtshofes in der Rechtssache C-345/95[3] verstießen. Mit diesem Urteil vom 1. Oktober 1997 hatte der EuGH den Beschluss des EP vom 20. September 1995 deswegen für nichtig erklärt, da er für 1996 nicht zwölf ordentliche Plenartagungen in Straßburg vorgesehen hatte.

Insbesondere wirft Frankreich dem EP vor, die regelmäßigen Zeitabstände der Plenartagungen dadurch unterbrochen zu haben, dass es zusätzliche Tagungen in Brüssel angesetzt habe, obwohl nur elf Plenartagungen in Straßburg vorgesehen seien. Das EP verfolge damit offensichtlich allein das Ziel, die Anwesenheitsdauer der Abgeordneten zum EP am Sitz des EP in Straßburg zu verkürzen, ohne dass diese Reduzierung aber mit einem Erfordernis der internen Organisation der Arbeit dieses Organs begründet wäre. Auch dass über die beiden Sitzungs-Kalender 2012 und 2013 mit dem gleichen Wortlaut abgestimmt worden sei, bestätige einmal mehr, dass es sich nicht um eine punktuelle Reaktion auf ein konjunkturelles Problem handle, sondern es vielmehr um eine Praxis gehe, die sich verfestigen sollte.

Generalanwalt Paolo Mengozzi wies in seinen Schlussanträgen vom 6. September 2012 in den gegenständlichen verbundenen Rechtssachen C-237/11 und C-238/11, Frankreich/Parlament, darauf hin, dass die vom EP künstlich zweigeteilten Plenartagungen der Monate Oktober 2012 und Oktober 2013 nicht als monatliche Plenartagungen des EP eingestuft werden können und daher für nichtig erklärt werden müssten.[4] Mengozzi erinnerte zudem daran, dass der Gerichtshof in seiner Judikatur eine Trennlinie zwischen der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Festlegung des Sitzes des EP und der internen Organisationsgewalt dieses Organs gezogen habe. Solange die Mitgliedstaaten das Protokoll (Nr. 6) nicht einstimmig ändern, ist und bleibt Straßburg der Sitz des EP, an dem in regelmäßigen Abständen zwölf ordentliche Plenarsitzungen des EP, samt Haushaltstagung, abgehalten werden müssen. Erst dann, wenn diese Voraussetzung erfüllt ist, können zusätzliche Plenartagungen an einem anderen Arbeitsort, nämlich in Brüssel, abgehalten werden.

Der Gerichtshof nimmt in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012[5] die Argumentationslinie des Generalanwalts Mengozzi auf und stellt fest, dass das EP mit seinen beiden Beschlüssen vom 9. März 2011 von den Entwürfen der Konferenz der Präsidenten des EP abgewichen ist, und zwar insoweit, als die monatlichen Plenartagungen für die Monate Oktober 2012 und Oktober 2013 betroffen sind. Aus diesen Beschlüssen ergibt sich nämlich, dass die für die beiden Oktobermonate 2012 und 2013 vorgesehenen monatlichen Plenartagungen von jeweils vier Tagen durch zwei Plenartagungen von jeweils zwei Tagen ersetzt wurden. Daher sind die beiden Beschlüsse für nichtig zu erklären, soweit sie für die beiden Jahre 2012 und 2013 keine zwölf monatlichen Plenarsitzungen in Straßburg vorsehen. Der Gerichtshof begründet diese seine Rechtsansicht wie folgt.

Erstens führen die angefochtenen Beschlüsse in Anbetracht ihrer Entstehungsgeschichte, des Wortlauts der ihnen zugrunde liegenden Änderungen und der Praxis des EP, wie sie sich aus der Tagesordnung der Plenartagungen des Monats Oktober 2012 ergibt, objektiv zu einer erheblichen Verkürzung der Zeit, die das EP seinen Debatten oder Beratungen in den beiden Oktobermonaten 2012 und 2013 widmen kann. Im Verhältnis zu den ordentlichen Plenartagungen wird damit die Zeit, die für die Tagungen in diesen beiden Monaten tatsächlich zur Verfügung steht, um mehr als die Hälfte verkürzt.

Zweitens dürfen zusätzliche Plenartagungen des EP außerhalb Straßburgs nur dann vorgesehen werden, wenn tatsächlich zwölf ordentliche Plenartagungen in regelmäßigen Zeitabständen in Straßburg abgehalten werden. Dabei fällt der Begriff einer „Plenartagung“ nur dann in die Kategorie der „ordentlichen Plenartagungen“, wenn diese den anderen monatlichen ordentlichen Plenartagungen entspricht – insbesondere in Bezug auf die Dauer der Tagungen selbst. In diesem Zusammenhang entsprechen die in den beiden angefochtenen Beschlüssen festgelegten der beiden Monate Oktober 2012 und 2013 hinsichtlich ihrer Dauer nicht den anderen monatlichen Plenartagungen, die in diesen Beschlüssen festgelegt werden.

Drittens hat das EP in seinen Schriftsätzen keine Gründe in Zusammenhang mit der Ausübung seiner internen Organisationsgewalt vorgebracht, die es – trotz seiner stetig wachsenden Kompetenzen – rechtfertigen würden, die Dauer der beiden Plenartagungen der Monate Oktober 2012 und 2013 erheblich zu verkürzen. Dabei ist der Gerichtshof der Auffassung, dass aufgrund der Bedeutung, die der Haushaltstagung zukommt, die Verkürzung einer diesbezüglichen Plenartagung nicht damit gerechtfertigt werden kann, dass sich die Haushaltstagung in praxi nunmehr innerhalb kurzer Zeit abschließen lasse. Gerade die Handhabung der Haushaltszuständigkeit stellt für das EP ein grundlegendes Element des demokratischen Lebens in der EU dar und verdient deshalb entsprechende Aufmerksamkeit in der Erörterung durch das EP.

Viertens stellt der Gerichtshof ganz allgemein fest, dass es, selbst dann, wenn die Mehrzahl der Arbeits- bzw. Tagungsorte die vom EP geschilderten Nachteile und Kosten verursachen sollten, weder Sache des EP noch des Gerichtshofes ist, insoweit Abhilfe zu schaffen, sondern es gegebenenfalls Sache der Mitgliedstaaten ist, in Ausübung der ihnen gemäß Artikel 341 AEUV zustehenden Kompetenz, den Sitz des EP festzulegen.

Schlussbetrachtungen

Unter dem Eindruck der herrschenden Finanzkrise und der nächsten Wahlen zum EP im Juni 2014 verstärken sich gegenwärtig die Stimmen, den „Wanderzirkus“ des EP doch endlich zu beenden und dem EP die rechtliche Möglichkeit einzuräumen, über seinen Sitz bzw seine Arbeitsorte eigenständig zu befinden. Als gleichberechtigter Mit-Gesetzgeber mit dem Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gemäß Artikel 289 Absatz 1 AEUV ist es aus der Sicht des EP einfach nicht mehr einzusehen, dass die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ nach wie vor auf einem extrem kostenintensiven und enorm umweltbelastenden „Reisekarussell“ des EP zwischen zwei bzw drei europäischen Städten bestehen.

Da für Frankreich dabei aber nicht nur das politische Prestige auf dem Spiel steht, eines der wichtigsten Hauptorgane der EU, nämlich das EP, zu beherbergen, sondern auch ökonomische Überlegungen mitspielen – man bedenke nur die „Umwegrentabilität“ der Hospitalisierung[6] und Verpflegung von über 5.000 Personen während der 48 Sitzungstage in Straßburg, die einen Wert von etwa 219 Mio Euro repräsentieren[7] – wird es kaum möglich sein, die französische Regierung davon zu überzeugen, Straßburg als Sitz des EP aufzugeben.   

Von den Befürwortern der „Single Seat“-Bewegung werden in diesem Zusammenhang daher sinnvolle Alternativen entwickelt, die sowohl dem Prestige Frankreichs dienen als auch der lokalen Wirtschaft unter die Arme greifen könnten. So schlug der Abgeordnete Alexander Alvaro vor, in Straßburg eine europäische Elite-Universität (vergleichbar mit Harvard, Stanford oder dem MIT) zu gründen, von der Frankreich und die Stadt Straßburg das ganze Jahr über – und nicht nur während der 48 Sitzungstage – profitieren würden. „Frankreich ist sehr kurzsichtig, wenn es diese Möglichkeiten nicht sieht“,[8] stellt der Abgeordnete abschließend fest.

Genau entlang dieser Linie müssten die Befürworter der Konzentration der Tagungen des EP an einem einzigen Ort argumentieren und versuchen, Frankreich attraktive Alternativen anzubieten, gleichzeitig aber auch immer wieder sowohl auf die enormen finanziellen und ökologischen Nachteile der gegenwärtigen „Mehr-Orte-Lösung“ als auch auf die Straßburg als Tagungsort immanenten Probleme hinweisen. So bieten lediglich fünf Hauptstädte der 27 EU-Mitgliedstaaten Direktflüge nach Straßburg an, während alle Hauptstädte der 27 EU-Mitgliedstaaten – mit Ausnahme von Luxemburg – Direktflüge nach Brüssel anbieten. Des weiteren fehlt Straßburg jedweder Kontakt zu den anderen Hauptorganen und wichtigen Diensten der EU, da sowohl der Europäische Rat als auch der Rat, die Kommission und nunmehr auch der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) ihren Sitz in Brüssel haben. Es bietet sich daher eigentlich an, dass die Vertreter des „Mit-Gesetzgebers“ EP – schon aus Gründen der leichteren Kontaktnahme mit dem „Ko-Gesetzgeber“ Rat und seiner Beamtenschaft bzw mit dem „Ausschuss der Ständigen Vertreter“ (COREPER) – ebenfalls ihre Haupttätigkeit in Brüssel entfalten. Auch wäre durch die in Brüssel akkreditierten mehr als 3.000 Journalisten eine viel breitere Öffentlichkeit und Transparenz der Plenartagungen des EP gegeben, als dies in Straßburg der Fall ist, uam.

Wenngleich es richtig ist, dass die Verteilung der Sitze der einzelnen Organe in der EU grundsätzlich so vorgenommen wurde, dass dabei eine entsprechende Streuung und Lokalisierung derselben in möglichst vielen Mitgliedstaaten erreicht wird, so hat sich diese an sich politisch sinnvolle Überlegung im Falle des EP in ihr Gegenteil verkehrt. Zum einen, da dem EP – nach der Absolvierung der verpflichtenden zwölf Plenartagungen in Straßburg hinaus – die Möglichkeit weiterer Tagungen in Brüssel konzediert wurde, und zum anderen, da 1992 (als die politische Grundsatzentscheidung zugunsten Straßburgs als Sitz des EP getroffen wurde)[9] die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit mit dem „Ko-Gesetzgeber“ Rat noch nicht so offenkundig war. Ansonsten hätte man nicht auch den Amtssitz des Rates in Brüssel lokalisiert und ihm drei verpflichtende Ratstagungen – in den Monaten April, Juni und Oktober – in Luxemburg vorgeschrieben.[10]

Die durch den Vertrag von Lissabon erfolgte Aufwertung des EP zu einem mit dem Rat gleichberechtigten „Mit-Gesetzgeber“ wird es zwar nicht in den fünf Jahren der nächsten Funktionsperiode des EP aber sicherlich à la longue notwendig machen, die jetzige Regelung zu überdenken und entsprechend zu korrigieren – dies incertus quando.