Was sind eigentlich Sitz und Tagungsorte des Europäischen Parlaments? (Teil 1)

Nach einer Reihe einschlägiger Judikate in den letzten dreißig Jahren verteidigte der EuGH mit seinem Urteil von Mitte Dezember 2012 einmal mehr Straßburg nicht nur als Sitz sondern auch als verpflichtenden Tagungsort für zwölf Plenarsitzungen des Europäischen Parlaments. Ob seiner grundsätzlichen (integrations-)politischen Bedeutung soll dieser Frage im nachfolgenden Beitrag vertieft nachgegangen werden. Aus Gründen des Umfangs musste der Beitrag in drei Teile geteilt werden. Teil 2 des Beitrages erscheint in der EU-Infothek vom 8. Jänner 2013 und Teil 3 in der EU-Infothek vom 15. Jänner 2013.

Die durch diese mehrfachen Tagungsorte verursachte monatliche Umzugs- und Reisetätigkeit des EP sowie seiner Abgeordneten wird schon seit längerem diskutiert und gegenwärtig durch die sogenannte „Single Seat“-Bewegung einzudämmen versucht, die grundsätzlich alle Aktivitäten des EP an einem einzigen Ort konzentrieren, nicht aber unbedingt den Amts-Sitz des EP in Straßburg an einen anderen Ort – vorzugsweise nach Brüssel – verlegen will. So hat der Präsident des EP, Martin Schulz, vor Kurzem eindeutig zu verstehen gegeben, dass er ebenfalls für eine „one seat“ oder „single seat“-Lösung sei, die aber nicht in Brüssel, sondern in Straßburg verwirklicht werden sollte.[1] Schulz gab damit zu verstehen, dass er am offiziellen Amtssitz des EP nicht rütteln wolle, da dieser juristisch völlig eindeutig mit Straßburg gegeben sei.

Es gilt daher bei der gegenständlichen Debatte zwei Forderungen genau auseinander zu halten, nämlich die eine nach Verlegung des Sitzes des EP von Straßburg in eine andere Stadt, zB nach Brüssel, sowie die andere der Konzentrierung der Sitzungs- und sonstigen Arbeitstätigkeit des EP an einem einzigen Ort, der nicht unbedingt der jetzige Amtssitz des EP sein muss. Da aber juristisch die Sitz-Frage des EP automatisch mit der Abhaltung von 12 Plenartagungen im Jahr in Straßburg verbunden ist, kann die weitere Frage der Reduzierung der Tagungsorte des EP auf einen einzigen weder de iure, noch de facto von ersterer getrennt diskutiert werden. Trotzdem sind beide Forderungen stets begrifflich und inhaltlich genau zu trennen.

Ein Sitz und drei Arbeitsorte für das Europäische Parlament

Die gegenständliche Problematik der Verteilung der Arbeits- und Tagungsorte des EP auf die drei Städte Straßburg, Luxemburg und Brüssel hat historische Wurzeln, kollidierte im Zuge der Zeit aber immer stärker mit dem erwachenden Selbstverständnis des EP, das sein Recht auf Selbstorganisation auch dazu nützen will, seine monatlichen Umzüge von Brüssel nach Straßburg und retour zu beschränken und neuerdings sogar durch die Wahl eines einzigen Tagungsortes ganz entfallen zu lassen. Neben der dadurch zu erreichenden technisch-administrativen Vereinfachung der jeweiligen Tagungen des EP würden dadurch aber auch die hohen Umzugskosten und die damit verbundenen enormen Umweltbelastungen eingespart werden können.

Diese an sich vernünftigen und sachlogisch mehr als vertretbaren Forderungen einer Reihe von Experten bzw einer Mehrzahl der Abgeordneten zum EP werden aber von den juristischen Gegebenheiten und politischen Überlegungen konterkariert, die letztlich auch immer wieder durch den Gerichtshof der Europäischen Union bestätigt wurden, wie dies zuletzt auch in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 geschah.

Für das Verständnis dieser komplexen juristischen und politischen Zusammenhänge muss zunächst auf die historischen Wurzeln dieses „Wanderzirkus“ eingegangen werden,[2] bevor die entsprechenden Einzelheiten dargestellt und diskutiert werden können. Erst danach können die vielfältigen Versuche erwähnt werden – eingedenk der wirtschaftlichen und ökologischen Kosten dieses „Reisekarussells“ – die Sitzungstätigkeit in einem einzigen Tagungsort zu konzentrieren. Abschließend wird aufzuzeigen sein, wie der Gerichtshof auf den mit überwältigender Mehrheit gefassten Beschluss des EP reagiert hat, zumindest eine Plenarsitzung in Straßburg „einzusparen“ und sie de facto nach Brüssel zu verlegen.

Vorläufige Arbeitsorte

Aus politischen Gründen konnten sich die Gründungsväter der Europäischen Gemein­schaften Anfang der 1950er Jahre nicht auf die definitiven Sitze der einzelnen Organe einigen, sondern überließen die Regelung dieser Frage einem einvernehmlichen Vorgehen ihrer Regierungen.[3] Zunächst begnügte man sich dabei mit der bloßen Festlegung vorläufiger Arbeitsorte für die einzelnen Organe. Hinsichtlich der Versammlung der 1951 gegründeten Montanunion (EGKS) wurde dafür Luxemburg in Aussicht genommen, da aber dort für die Abgeordneten keine geeigneten Räumlichkeiten zur Verfügung standen, übersiedelte man nach Straßburg, um dort in den Räumlichkeiten der Parlamentarischen Versammlung (PV) des 1949 gegründeten Europarates (!) zu tagen. Daher fanden ab 1952 alle Plenarsitzungen der Versammlung der EGKS in Straßburg statt, einer Stadt, die als Symbol der deutsch-französischen Aussöhnung nach dem II. WK figurierte und sich daher bevorzugt als Tagungsort für eine parlamentarische Versammlung anbot.

Mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europä­ischen Atomgemeinschaft (EAG) im Jahre 1957 wurde ein wachsender Teil der parlamentari­schen Tätigkeiten der nunmehrigen Versammlung der EGKS, EWG und EAG - die sich im März 1962 eigenständig in Europäisches Parlament (EP) umbenannte - nach Brüssel verlagert, während das Sekretariat des EP in Luxemburg verblieb. Am 8. April 1965 vereinbarten die Regierungen der Mitgliedstaaten – als Nebenabrede zum „Fusions-Vertrag“ – dass die drei Städte Straßburg, Luxemburg und Brüssel „vorläufige Arbeitsorte“ für die Tätigkeiten der Organe der Europäischen Gemeinschaften bleiben (Artikel 1) und das Generalsekretariat des EP und seine Dienststellen in Luxemburg verbleibt (Artikel 4).[4]

Nach dem Inkrafttreten des „Fusions-Vertrages“ im Jahre 1967 fanden die Plenarsitzungen des EP neben Straßburg auch abwechselnd in Luxemburg statt. In der Periode 1968 bis 1979 wurden 58 Plenarsitzungen in Luxemburg und 77 in Straßburg abgehalten. In der sogenannten „Zagari-Entschließung“ vom 7. Juli 1981[5] forderte das EP die Mitgliedstaaten auf, über den Sitz des EP nunmehr zu entscheiden. Da diese aber nicht reagierten, beschloss das EP, seine Plenarsitzungen nicht mehr alternierend in Luxemburg, sondern nur mehr exklusiv in Straßburg abzuhalten. Die Sitzungen der Ausschüsse und Fraktionen des EP sollten aber in Brüssel stattfinden. 1983 wies der Gerichtshof (EuGH) eine Klage Luxemburgs gegen diesen Verlegungsbeschluss des Präsidiums des EP allerdings ab.[6]

Im Juli 1983 regten mehr als die Hälfte der Abgeordneten des EP in einer schriftlichen Erklärung die Aufteilung der Sekretariatsressourcen des EP auf die beiden Tagungsorte Straßburg und Brüssel an, was aber aufgrund einer Klage Luxemburgs vom EuGH als unzulässige Veränderung des status quo qualifiziert wurde.[7]

Im Oktober 1985 entschied das EP, in Brüssel eine „Plenar-Kammer“ einzurichten und dafür auch ein neues Gebäude zu errichten. Dieser Beschluss wurde von Frankreich mit einer Nichtigkeitsklage vor dem EuGH bekämpft, der allerdings kein Erfolg beschieden war.[8]

Das EP beschloss in den Jahren 1988 und 1989, zusätzliche zweitägige „Mini-Plenarsitzungen“ in Brüssel abzuhalten und dementsprechende Personalverlegungen anzuordnen. Gegen den Beschluss des EP-Präsidiums vom 15. Juni 1988 über die mittelfristige Vorausschau für die Tätigkeiten des EP an den drei üblichen Arbeitsorten sowie gegen die Entschließung des EP zum Sitz der Organe und zum Hauptarbeitsort des EP vom 18. Jänner 1989[9] erhob nunmehr Luxemburg Nichtigkeitsklagen, die allerdings vom EuGH mit Urteil vom 28. November 1991 abgewiesen wurden, da dieser feststellte, dass sich die Personalverlegungen noch im Rahmen des Beurteilungsspielraumes bewegt haben, den das EP bei der Wahrnehmung seiner internen Organisationsgewalt hat.[10]

Sitz

Ab 1989 wurden die drei vorläufigen Arbeitsorte des EP, nämlich Straßburg, Brüssel und Luxemburg, mehr oder weniger offiziell zur Kenntnis genommen, wenngleich der Streit zwischen Frankreich und Belgien über den formellen Sitz des EP nach wie vor anhielt. Erst auf der Tagung des Europäischen Rates in Edinburgh vom 12. Dezember 1992 konnten sich die Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen formell auf den Sitz des EP in Straßburg einigen.[11] Für Frankreich war diese Zusage eine Voraussetzung für seine Zustimmung zur bevorstehenden Erweiterung der EU um neue Mitgliedstaaten. Belgien wiederum nahm die Zuweisung des Sitzes des EP nach Straßburg unter der Auflage zur Kenntnis, dass im Gegenzug dafür andere Aktivitäten des EP – zB Ausschuss- und Fraktionssitzungen – nach Brüssel verlegt werden bzw dort verbleiben würden. Luxemburg bekam dabei den Sitz des Sekretariats des EP in seiner Hauptstadt bestätigt.

Das EP gab sich mit dieser Entscheidung der Mitgliedstaaten aber nicht zufrieden und erklärte in einer Entschließung vom 20. September 1995, dass das Ergebnis des Edinburgher Gipfels den EG-Vertrag in seinen Artikeln 5, 142 und 216 verletze. Frankreich bekämpfte diesen Beschluss mit einer Nichtigkeitsklage vor dem EuGH und obsiegte in diesem Verfahren.[12]

Die in Edinburgh erzielte Einigung wurde dann im Rahmen der Regierungskonferenz 1997 zur Novellierung der Verträge primärrangig festgeschrieben, als sich die Staats- und Regierungschefs auf ihrer Tagung in Amsterdam am 17. Juni 1997 auf Drängen des französischen Staatspräsidenten Jacques Chirac auf das Protokoll (Nr. 12) über die Festlegung der Sitze der Organe der EU zum Vertrag von Amsterdam[13] einigten, das in seinem Einzigen Artikel unter lit. a) Folgendes festlegte: „Das EP hat seinen Sitz in Straßburg; dort finden die 12 monatlichen Plenartagungen einschließlich der Haushaltstagung statt. Zusätzliche Plenartagungen finden in Brüssel statt. Die Ausschüsse des EP treten in Brüssel zusammen. Das Generalsekretariat des EP und dessen Dienststellen verbleiben in Luxemburg“. Damit war Straßburg als Sitz des EP fixiert und für Frankreich die Gefahr abgewendet, dass das EP in die Räumlichkeiten des eben fertig gewordenen neuen Parlamentsgebäudes in Brüssel übersiedeln könnte. Diese Entscheidung in der Sitzfrage wurde in der Folge durch den EuGH in seinem Urteil vom 1. Oktober 1997[14] dahingehend spezifiziert, dass unter dem „Sitz“ des EP derjenige Ort zu verstehen ist, an dem in regelmäßigen Zeitabständen zwölf ordentliche Plenartagungen des EP, einschließlich der Haushaltstagung, abzuhalten sind.

Mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages (1997) am 1. Mai 1999 wurde damit der bisher bereits jahrelang praktizierte „Wanderzirkus“ des EP primärrechtlich festgeschrieben und kann nur mehr durch einstimmigen Beschluss aller Mitgliedstaaten der EU abgeändert werden, wozu sich aber weder Frankreich noch Luxemburg hergeben würden.

Damit ist aber die merkwürdige Situation gegeben, dass dem EP nicht die gleiche Autonomie konzediert wird, wie sie nationalen Parlamenten zusteht,[15] deren interne Organisationsgewalt selbstredend auch die Wahl ihres Amtssitzes umfasst. Das EP ist durch die Verträge zwar als Hauptorgan mit einer weitgehenden Autonomie ausgestattet – so bestimmt zB Artikel 10 Absatz 2 Unterabsatz 1 EUV, dass die BürgerInnen auf Unionsebene unmittelbar im EP vertreten sind; Artikel 14 Absatz 1 EUV wiederum legt fest, dass das EP gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig wird und Artikel 232 Absatz 1 AEUV ermächtigt das EP dazu, sich mit den Stimmen der Mehrheit seiner Mitglieder eine eigene Geschäftsordnung zu geben – hat aber durch eine Reihe von Vertragsbestimmungen Einschränkungen in seiner Organisationsgewalt vorgegeben bekommen, von denen die vorerwähnte primärrechtliche Fixierung seines Amtssitzes im Protokoll (Nr. 6) die wohl einschneidendste ist.

In Teil 2 des Beitrages, der in der EU-Infothek vom 8. Jänner 2013 erscheint, werden die wirtschaftlichen Kosten und ökologischen Belastungen der monatlichen Umzugs- und Reisetätigkeit des EP und seiner Abgeordneten sowie die Versuche zu deren Behebung bzw. Minimierung dargestellt.