Was die EU vom MERCOSUR und der UNASUR noch alles lernen kann (Teil 3)

In (Teil 1)[1] dieses Artikels wurde die Verankerung der gemeinsamen Werteplattform im EU-Vertrag und die Sanktionierung eines eventuellen Bruchs derselben und in (Teil 2)[2] die aktuelle Verfassungskrise in Rumänien untersucht. Der gegenständliche (Teil 3) widmet sich parallelen Vorgängen im MERCOSUR und in der UNASUR.

„Verfassungsputsch“ in Paraguay

Angesichts seiner politischen Ambitionen war Fernando Lugo bereits 2005 als Ordinarius der Diözese San Pedro zurückgetreten und hatte den Heiligen Stuhl um Laisierung gebeten, da es gemäß Artikel 235 der Verfassung von Paraguay Funktionären der Amtskirche verboten ist, das Amt des Präsidenten oder Vizepräsidenten zu erlangen. Ende Juli 2008 gab Papst Benedikt XVI. dem Ersuchen Lugos um Laisierung nach und versetzte damit erstmals in der Kirchengeschichte einen Bischof in den Laienstand zurück. Nachdem Lugo die Präsidentenwahl mit 40,8% der Stimmen für sich entscheiden konnte, wurde er am 15. August 2008 als Staatspräsident vereidigt. Diese einfache Mehrheit reichte zwar für die Erlangung des Präsidentenamts, nicht jedoch für die Mehrheit in den beiden Kammern des Parlaments von Paraguay – Abgeordnetenkammer und Senat – aus, was sich in der Folge noch sehr nachteilig auswirken sollte.

Als Vertreter der Befreiungstheologie setzte sich Präsident Fernando Lugo vor allem für die besitzlosen Bauern in den Landgebieten Paraguays ein – bislang kontrollieren in Paraguay 5% der Bevölkerung 90% des landwirtschaftlich genutzten Bodens (sic) – und wurde so von seinen politischen Gegnern für das „Gemetzel von Campos Morombi“ verantwortlich gemacht, das ihn das Präsidentenamt kosten sollte. Am 15. Juni 2012 war es im Zuge eines Streitfalls um Territorialansprüche im Umfeld des Landgutes des Unternehmens Campos Morombi SAC – das dem Unternehmer Blas N. Riquelme gehört – in der Nähe der Stadt Curuguaty im Departamento Canindeyú zu einer bewaffneten Auseinandersetzung zwischen der Polizei und Landbesetzern gekommen, bei dem 6 Polizisten und 11 Bauern getötet wurden.

In der Folge reichte die Abgeordnetenkammer des paraguayischen Parlaments am 21. Juni 2012 eine Amtsenthebungsklage gegen Präsident Lugo ein, der der Senat nur einen Tag später mit 39 zu 4 Stimmen zustimmte, sodass Präsident Fernando Lugo aufgrund dieses Misstrauensvotums mit Wirkung vom 22. Juni 2012 seines Amtes enthoben wurde. Lugo wurden in diesem summarischen Verfahren, in dem ihm vor allem „schlechte Amtsführung“ vorgeworfen wurde, lediglich zwei Stunden für das Vortragen seiner Argumente zugestanden. Zum neuen Präsidenten wurde der bisherige Vizepräsident Federico Franco gewählt, der die Amtsgeschäfte bis zur nächsten Präsidentenwahl im August 2013 interimistisch führen wird.

Gegen seine Amtsenthebung rief Lugo nicht nur den Obersten Wahlgerichtshof sondern auch den Obersten Gerichtshof Paraguays an. Des Weiteren kündigte er eine Beschwerde beim Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte (CIDH) in San José/Costa Rica an. Nachdem der Oberste Gerichtshof am 25. Juni 2012 die Beschwerde Lugos a limine zurückgewiesen hatte, stellte am selben Tag der Oberste Wahlgerichtshof Paraguays in einer Stellungnahme fest, dass die Amtsenthebung von Staatspräsident Fernando Lugo sehr wohl auf der Basis des Artikels 225 der Verfassung Paraguays und damit verfassungskonform erfolgte, ebenso wie auch die Wahl des neuen Präsidenten Luis Federico Franco Gómez auf der Basis von Artikel 234 der Verfassung[3] völlig korrekt verlaufen ist.[4]

Im Gegensatz zu dieser Rechtsansicht der formalen Verfassungskonformität der Amtsenthebung Lugos seitens der obersten Wahlbehörde Paraguays wurde das geradezu handstreichartig durchgezogene Amtsenthebungsverfahren gegen Präsident Lugo von den anderen Staaten Lateinamerikas als politisch motivierter „Staatsstreich“ und dementsprechend auch als eine Bedrohung der demokratischen Ordnung angesehen. Die beiden bemerkenswertesten Reaktionen kamen dabei aus dem Schoß zweier lateinamerikanischer Integrationszonen, nämlich dem MERCOSUR und der UNASUR.

Nachdem die Mitgliedstaaten sowie die assoziierten Staaten des MERCOSUR am 24. Juni 2012 in einer eigenen Erklärung[5] den Bruch der demokratischen Ordnung in Paraguay verurteilt hatten, gingen in der Folge die PräsidentInnen der drei Mitgliedstaaten Argentinien, Brasilien und Uruguay auf ihrer Tagung in Mendoza am 29. Juni 2012 noch einen Schritt weiter und suspendierten gemäß Artikel 5 des Protocolo de Ushuaia[6] vorübergehend die Mitwirkungsrechte Paraguays in den Organen des MERCOSUR[7] und zwar so lange, bis die Demokratie in Paraguay wieder hergestellt ist.

„Gemeinsamer Markt des Südens“ (Mercado Común del Sur, MERCOSUR)

Der MERCOSUR wurde am 26. März 1991 durch den Vertrag von Asunción von Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay errichtet. Bolivien, Chile, Ekuador, Kolumbien und Peru sind assoziierte Staaten. Der MERCOSUR hat sowohl eine wirtschaftliche als auch eine politische Zielsetzung.

Wirtschaftlich strebte er über die Errichtung einer Zollunion im Warenverkehr als Endziel die Schaffung eines „Gemeinsamen Marktes“ (Mercado Común) bis zum 31. Dezember 1994 an. In der integrationspolitischen Realität konnte der MERCOSUR bis heute aber nicht einmal die Integrationsstufe einer geschlossenen Zollunion gemäß Artikel XXIV Absatz 8 lit a) GATT erreichen, da er bis heute über keinen einheitlichen Gemeinsamen Zolltarif (GZT) verfügt. Er kann daher nur als Freihandelszone „auf dem Weg zu einer Zollunion“ bezeichnet werden.

Politisch versucht der MERCOSUR, der institutionell-prozedural bloß eine intergouvernementale und keine supranationale Staatenverbindung darstellt, vor allem die demokratischen Prozesse in seinen Mitgliedstaaten zu stärken, um damit Rückfälle in frühere autokratische und diktatorische Regime zu verhindern. Zu diesem Zweck unterzeichneten die Präsidenten der Mitgliedstaaten des MERCOSUR eine Reihe von Deklarationen über die Verpflichtung zur Demokratie, und zwar am 26./27. Juni 1992 in Las Leñas/Argentinien und am 25. Juni 1996 in San Luis/Argentinien, wobei sich letzterer die beiden assoziierten Staaten Bolivien und Chile anschlossen. Dabei wurde auch das Instrument eines „Politischen Dialogs“ eingeführt, dem dieselbe Funktion wie dem „Frühwarnsystem“ des Artikel 7 Absatz 1 EUV im Vorfeld drohender Gefährdungen der demokratischen Ordnung in der EU zukommen sollte.

Auf der Basis dieser präsidentiellen Deklarationen kam es in der Folge am 24. Juli 1998 zur Unterzeichnung des „Protokolls von Ushuaia über die Verpflichtung zur Demokratie im MERCOSUR, in Bolivien und in Chile“[8], das gemäß seinem Artikel 8 einen integrierenden Bestandteil des Vertrages von Asunción (1991) darstellt und aufgrund dessen im Falle eines Bruchs der demokratischen Ordnung jeder Mitgliedstaat von der Ausübung seiner Rechte im MERCOSUR suspendiert werden kann (Artikel 5 Absatz 2).[9] Da die drei anderen Mitgliedstaaten des MERCOSUR, nämlich Argentinien, Brasilien und Uruguay, eben genau einen solchen Bruch der verfassungsmäßigen Ordnung in Paraguay annahmen, stützten sie ihren Suspendierungsbeschluss auch auf diese Rechtsgrundlage.

Am 9. Juli 2012 brachte Paraguay beim „Ständigen Revisionsgericht des MERCOSUR“ (Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, TPR) in Asunción einen Antrag auf Nichtigerklärung der Suspendierung seiner Mitarbeit in den Organen des MERCOSUR ein. Als Begründung gab der Rechtsberater der paraguayischen Regierung, Ernesto Velázquez Argaña, unter anderem die Verletzung des Protocolo de Ouro Preto,[10] der Artikel 4 und 5 des Protocolo de Ushuaia sowie der Artikel 20 und 40 des Vertrages von Asunción an.[11]

“Union Südamerikanischer Nationen” (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR)

Die auf eine brasilianische Initiative zurückgehende Gründung der UNASUR sollte die beiden in Südamerika schon seit Längerem bestehenden Integrationszonen des MERCOSUR und der Anden-Gemeinschaft in einer großen südamerikanischen Freihandelszone zusammenfassen. Dementsprechend wurde der Gründungsvertrag der UNASUR vom 23. Mai 2008 von allen zwölf unabhängigen Staaten Südamerikas unterzeichnet, nämlich von den fünf Mitgliedern der Anden-Gemeinschaft (Bolivien, Ekuador, Kolumbien, Peru und Venezuela), den vier Mitgliedern des MERCOSUR (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) sowie von drei weiteren Staaten (Chile, Guyana und Surinam), die bisher keiner wirtschaftlichen Integrationszone angehörten.

Neben dieser wirtschaftlichen Zielsetzung der engeren Zusammenarbeit in einem größeren Präferenzraum sollte die UNASUR aber auch politischen Zwecken dienen, nämlich der Sicherung der verfassungsrechtlichen Grundwerte der Mitgliedstaaten, vor allem aber der demokratischen Ordnung. In diesem Sinne kam es auch 2010 zur Unterzeichnung eines eigenen Zusatzprotokolls zum UNASUR-Vertrag über den Schutz der demokratischen Ordnung.[12]

In Verfolg der Beschlüsse der Tagung des Rates der Staats- und Regierungschefs der UNASUR in Rio de Janeiro am 21. Juni 2012 und in Kenntnis der Ergebnisse der Untersuchungskommission der UNASUR, die am 21. und 22. Juni 2012 in Paraguay in situ Erhebungen über die geplante Amtsenthebung von Präsident Lugo durchgeführt und dabei Verletzungen der Artikel 1, 5 und 6 des Zusatzprotokolls festgestellt hatte, kamen auch die Mitgliedstaaten der UNASUR überein, die Mitwirkungsrechte Paraguays in der Organisation zu suspendieren.

Dementsprechend beschlossen die elf Staats- und Regierungschefs der UNASUR auf ihrer außerordentlichen Tagung in Mendoza am 29. Juni 2012,[13] den Bruch der demokratischen Ordnung in Paraguay auf das Entschiedendste zu verurteilen, der darin bestand, dass gegen den gewählten Präsidenten Fernando Lugo unter einem fadenscheinigen Vorwand ein summarischer Amtsenthebungsprozess durchgeführt und diesem dabei nicht ausreichend Gehör gegeben wurde. Die daher auszusprechende Suspendierung sollte so lange aufrechterhalten bleiben, bis eine einzusetzende Gruppe hoher Experten der UNASUR zur Überwachung und Evaluierung der innenpolitischen Situation in Paraguay deren Aufhebung empfiehlt.

Diese außergewöhnliche Vorgangsweise aller südamerikanischen – nicht aber mittelamerikanischen und karibischen – Staaten lässt aufhorchen. Aus der Sicht der supranationalen EU mit einer engen Politikkoordinierung muss diese Vorgangsweise der Mitgliedstaaten zweier bloß intergouvernemental konzipierter Integrationszonen mit eher loser politischer Kooperation wohl Erstaunen erregen, war man doch selbst in einer ähnlichen Situation der Amtsenthebung des rumänischen Präsidenten Băsescu nicht in der Lage, dem Mitgliedstaat Rumänien die Sanktion einer Suspendierung seiner Mitgliedschaftsrechte nach Artikel 7 EUV auch nur anzudrohen, geschweige denn, das Vorverfahren dazu einzuleiten.

Muss sich nun die EU in diesem unmittelbaren Vergleich zweier mehr als bedenklicher Amtsenthebungsverfahren von verfassungskonform an die Macht gekommenen Staatspräsidenten den Vorwurf gefallen lassen, nicht entsprechend konsequent gehandelt und damit auch unter Umständen ein gefährliches Präjudiz für zukünftige Problemfälle geliefert zu haben? Diese Frage müsste an sich mit einem eindeutigen Ja beantwortet werden, wenn es dabei im MERCOSUR nicht zu einer begleitenden Aktivität gekommen wäre, die diese Aussage relativieren könnte. Gleichzeitig mit der Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte Paraguays wurde nämlich Venezuela in den MERCOSUR aufgenommen.

Beitritt Venezuelas zum MERCOSUR

Zugleich mit ihrem Beschluss auf Suspendierung verfügten die drei PräsidentInnen der Mitgliedstaaten des MERCOSUR auf ihrem vorstehend erwähnten Gipfeltreffen in Mendoza am 29. Juni 2012 durch einen weiteren Beschluss[14] die Aufnahme der Bolivarianischen Republik Venezuela in den MERCOSUR auf der Basis des Beitrittsprotokolls von Caracas vom 4. Juli 2006 (Artikel 1). Des Weiteren kamen sie in Artikel 2 des Beschlusses überein, den offiziellen Beitritt Venezuelas zum MERCOSUR auf einer Sondertagung am 31. Juli 2012 in Río de Janeiro zu vollziehen. Auf ihrem informellen Treffen am 30. Juli 2012 in Brasilia begrüßten die Außenminister der drei MERCOSUR-Staaten die Aufnahme Venezuelas und beauftragten eine Arbeitsgruppe ad hoc, am 13. August 2012 erstmals zusammenzutreten, um die technischen Fragen des Beitritts Venezuelas aufzubereiten.

Was hat aber die Suspendierung der Mitwirkungsrechte Paraguays in den Organen des MERCOSUR mit dem Beitritt Venezuelas zu dieser Integrationszone zu tun? Sehr viel, war es doch das Parlament Paraguays, das diesen Beitritt Venezuelas bis jetzt durch seine Weigerung, den Abschluss des Beitrittsprotokolls aus dem Jahre 2006 zu genehmigen, verhindert hat. Erst nach der Suspendierung des Stimmrechts Paraguays war es den drei anderen Mitgliedstaaten im MERCOSUR möglich, den Beitritt Venezuelas formell zu beschließen.

Die politischen und wirtschaftlichen Zusammenhänge zwischen diesen beiden Vorfällen sind außerordentlich komplex und können an dieser Stelle nicht einmal ansatzweise wiedergegeben werden. Lediglich auf einige wichtige Daten kann in diesem Zusammenhang verwiesen werden, sodass der Leser aufgefordert ist, sich zunächst selbst eine entsprechende Meinung zu bilden. Dabei ist aber immer das französische Sprichwort zu beachten: „Honni soit qui mal y pense“…

Venezuela trat zunächst im Februar 1979[15] dem im Mai 1969 gegründeten Anden-Pakt bei, der 1987[16] in die Anden-Gemeinschaft (Comunidad Andina, CAN) umgewandelt wurde. Als Reaktion auf den Abschluss von drei Handelsabkommen Ekuadors, Kolumbiens und Perus mit den Vereinigten Staaten kündigte der venezolanische Präsident Chavez am 22. April 2006 die Mitgliedschaft Venezuelas in der Anden-Gemeinschaft aber wieder auf, sodass Venezuela mit 19. November 2006 aus dieser Integrationszone ausschied.

Bereits fünf Monate vor der Kündigung seiner Mitgliedschaft in der Anden-Gemeinschaft stellte Venezuela Mitte Oktober 2005 einen Beitrittsantrag zum MERCOSUR, der vom „Rat Gemeinsamer Markt“ im Dezember 2005 zustimmend zur Kenntnis genommen wurde. Im Juli 2006 kam es schließlich zur Unterzeichnung des Beitrittsprotokolls Venezuelas zum MERCOSUR durch alle vier MERCOSUR-Staaten und Venezuela, das 30 Tage nach der fünften Ratifikation in Kraft treten sollte.

Das Außergewöhnliche an diesem „Seitenwechsel“ Venezuelas von der Anden-Gemeinschaft zum MERCOSUR ist die Art und Weise, wie er voll­zo­gen wurde.[17] Erstmals in der Integrationsgeschichte Lateinamerikas wurde mit Venezuela einem Dritt­staat schon mit der bloßen Unterzeichnung eines Beitritts­pro­tokolls die Mög­lich­keit eingeräumt, an allen Sitzungen der Organe und sonsti­gen Institutionen des MERCOSUR aktiv, allerdings ohne Stimmrecht, teilzu­neh­men. Des weiteren ist auch die volle Einräumung der mitgliedschaftlichen Rechte an Vene­zuela sofort nach dem In­kraft­tre­ten des Beitrittsprotokolls eine beachtliche Konzession der anderen Mitgliedstaaten des MERCOSUR, hat doch Venezuela erst (spätestens) im Jahre 2014 (!) die vollen wirtschaftspolitischen Verpflichtungen des MERCOSUR (reziprok) zu übernehmen. Eine weitere Besonderheit ist wohl auch darin zu erblicken, dass Venezuela sein Beitritts­ge­such zum MERCOSUR bereits fünf Monate vor der definitiven Aufkündigung seiner Mit­gliedschaft in der CAN (!) gestellt hatte, das auch sofort anverhandelt wurde.

Fazit

All diese Besonderheiten lassen wohl den Schluss zu, dass die Mitgliedstaaten des MERCOSUR an einem Beitritt Venezuelas – sowohl aus wirtschaftlicher, vor allem aber energiepolitischer sowie auch geopolitischer Sicht (der MERCOSUR wird durch den Beitritt Venezuelas Anlieger am geostrategisch wichtigen Karibik-Becken) – grundsätzlich interessiert und damit offensichtlich auch bereit waren, die politischen „Eskapaden“ Hugo Chávez in Kauf zu nehmen.[18]

Obwohl alle anderen MERCOSUR-Staaten und Venezuela das Beitrittsprotokoll bereits vor Jahren ratifiziert hatten, verweigerte das Parlament Paraguays – unter anderem auch auf Druck der USA – bis zuletzt die für die Ratifikation des Beitrittsprotokolls durch den paraguayischen Präsidenten Fernando Lugo notwendige parlamentarische Genehmigung. Die Suspendierung seiner Mitwirkung durch die drei anderen Mitgliedstaaten des MERCOSUR erlaubte es nun diesen, Venezuela ohne die Zustimmung Paraguays in den MERCOSUR aufzunehmen, obwohl dafür an sich Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten gefordert ist (Artikel 20 Vertrag von Asunción). Liegt eine solche aber wirklich vor, wenn das Stimmrecht eines Mitgliedstaats temporär suspendiert ist, oder handelt es sich nicht eher um eine „fraus legis“ der drei anderen Mitgliedstaaten, die diese Situation bewusst ausnützen?

Das offensichtlich Gewollte wurde durch die drei MERCOSUR-Staaten damit erreicht, es bleibt nur die Frage, ob man auf diese willkommene Gelegenheit gewartet, oder sie unter Umständen sogar dadurch herbeigeführt hat, dass man ein vielleicht doch verfassungskonform abgeführtes Amtsenthebungsverfahren bewusst „kriminalisiert“ hat? Sowohl in der einschlägigen Literatur[19] als auch seitens der Non-Profit-Menschenrechtsorganisation Human Rights Foundation (HRF)[20] wird eine solche Ansicht mit durchaus nachvollziehbaren Argumenten vertreten.