Was die EU vom MERCOSUR und der UNASUR noch alles lernen kann (Teil 2)

Nachdem im ersten Teil[1] dieses Artikels die Ausbildung des sogenannten „horizontalen Homogenitätsgebots“ zwischen den Verfassungen der Mitgliedstaaten der EU und dessen Sanktionierung im Falle einer qualifizierten Verletzung desselben dargestellt wurde, wird nachstehend dessen Gefährdung durch die aktuellen Vorgänge in Rumänien untersucht.

Das „Kooperations- und Kontrollverfahren“ (CVM) in Bezug auf Rumänien

In diesem Zusammenhang erließ die Kommission am 13. Dezember 2006 die Entscheidung 2006/928/EG zur Einrichtung eines Verfahrens für die Zusammenarbeit und die Überprüfung der Fortschritte Rumäniens bei der Erfüllung bestimmter Vorgaben in den Bereichen Justizreform und Korruptionsbekämpfung[3], aufgrund derer bis zum 31. März eines jeden Jahres und zum ersten Mal bis zum 31. März 2007 Rumänien der Europäischen Kommission Bericht über die Fortschritte bei der Erfüllung der im Anhang aufgeführten Vorgaben zu erstatten hat (Art. 1). Im Rahmen dieses Kooperations- und Kontrollverfahrens (Co-operation and Verification Mechanism, CVM) hat Rumänien folgende vier Vorgaben zu erfüllen:

(1) Gewährleistung transparenterer und leistungsfähigerer Gerichtsverfahren durch Stärkung der Kapazitäten und Rechenschaftspflicht des Obersten Richterrates, Berichterstattung und Kontrolle der Auswirkungen neuer Zivil- und Strafprozessordnungen;

(2) Einrichtung einer nationalen Behörde für Integrität (ANI) mit folgenden Zuständigkeiten: Überprüfung von Vermögensverhältnissen, Unvereinbarkeiten und möglichen Interessenkonflikten sowie Verabschiedung verbindlicher Beschlüsse als Grundlage für abschreckende Sanktionen;

(3) Konsolidierung bereits erreichter Fortschritte bei der Durchführung fachmännischer und unparteiischer Untersuchungen bei Korruptionsverdacht auf höchster Ebene;

(4) Ergreifung weiterer Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Korruption, insbesondere in den Kommunalverwaltungen.[4]

Darüber hinaus wurde in der Entscheidung 2006/928/EG der Kommission festgelegt, dass die Kommission sowohl dem Europäischen Parlament als auch dem Rat regelmäßig Bericht erstattet und das Kooperations- und Kontrollverfahren solange beibehalten wird, bis seine Ziele erreicht und alle vier Vorgaben zufrieden stellend erfüllt sind.

Seit 2007 veröffentlicht die Kommission im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens zweimal jährlich einen Bericht über die einschlägigen Bemühungen rumänischer Dienststellen. Als Grundlage für diese Berichte dienen sowohl offizielle Mitteilungen der rumänischen Regierung als auch von Mitgliedstaaten, Kommissionsdienststellen und Nichtregierungsorganisationen (INGOs/NROs). Die jüngsten Berichte vom Juli 2011 und Februar 2012 skizzieren die legislativen, institutionellen und politischen Entwicklungen im Zusammenhang mit der Justizreform und der Korruptionsbekämpfung. In ihrem Bericht aus 2011 kündigte die Kommission an, sie werde in ihrem Bericht im Sommer 2012 die Fortschritte bewerten, die Rumänien in den gesamten fünf Jahren seit seinem Beitritt zur EU im Jahre 2007 erzielt hat.

Dementsprechend legte die Kommission am 18. Juli 2012 auch ihren Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über Rumäniens Fortschritte im Rahmen des Koope­rations- und Kontrollverfahrens[5] vor, der an sich dafür gedacht war, längerfristige Tendenzen zu berücksichtigen und aufzuzeigen, inwieweit es Rumänien gelungen ist, den vorstehend erwähnten vier Vorgaben entsprechend gerecht zu werden, der aber situationsbedingt vor allem auf die aktuellen Vorkommnisse und auf die durch die Regierung Ponta ausgelöste Verfassungskrise eingehen musste.

Die Verfassungskrise in Rumänien

Rumänien wird seit einigen Monaten von einer veritablen Verfassungskrise erschüttert. Am 27. April 2012 musste Ministerpräsident Mihai Razvan, der selbst erst zwei Monate zuvor die Präsidentschaft von Emil Boc übernommen hatte, wegen eines Misstrauens­votums aufgrund von Unregelmäßigkeiten im Zuge seines Privatisierungspro­gramms sein Amt niederlegen. Präsident Băsescu sah sich damit gezwungen, das Amt des Ministerprä­sidenten am 7. Mai 2012 an den Führer der Opposition, Victor Ponta, zu übergeben, der mit seiner USL über eine komfortable parlamentarische Mehrheit verfügt.

Die gegenwärtige Regierungskoalition „Sozialliberale Union“ (USL), die von Victor Ponta am 5. Februar 2011 ins Leben gerufen wurde, wird aus den Sozialdemokraten (PSD), unter der Führung von Victor Ponta, den Nationalliberalen (PNL) unter der Führung von Crin Antonescu und der Konservativen Partei (PC) unter der Führung von Daniel Constantin gebildet. Sofort nach ihrem Amtsantritt am 7. Mai dieses Jahres setzte die rumänische Regierung unter Ministerpräsident Ponta eine Reihe verfassungsrechtlich bedenklicher Akte, die durch ein konzertiertes Vorgehen mit der Parlamentsmehrheit zu einer grundlegenden Umgestaltung der Verfassungsordnung in Rumänien führten.[6]

Anfang Juli 2012 leitete Ponta eine „Offensive“ gegen seine politischen Gegner ein, die sich zunächst gegen den amtierenden Volksanwalt richtete. Dem Ombudsmann kam bei der Korruptionsbekämpfung eine wichtige Rolle zu, da er befugt ist, Untersuchungen bezüglich mutmaßlicher rechtswidriger Handlungen der Verwaltung durchzuführen. Gem. Art. 26 Abs. 2 des Gesetzes 35/1997 ist er außerdem berechtigt, dem Parlament oder dem Ministerpräsidenten schwere Fälle von Korruption zu melden. Er ist ferner das einzige Organ, das Regierungshandlungen direkt vor dem Verfassungsgericht anfechten kann. Am 3. Juli 2012 beendete das rumänische Parlament vorzeitig das Mandat des Ombudsmannes und ersetzte ihn durch einen USL-Vertreter.

Am selben Tag wurden auch die Vorsitzenden der beiden Kammern im rumänischen Parlament [Senat (mit 143 Mitgliedern) und Repräsentantenhaus (mit 346 Mitgliedern)] ihres Amtes enthoben und ebenfalls durch USL-Vertreter ersetzt. Am 4. Juli erließ die rumänische Regierung einen Eilerlass, aufgrund dessen der Verfassungsgerichtshof in seinen Kompeten­zen drastisch beschnitten wurde und am 5. Juli 2012 übermittelte die rumänische Regierung dem Parlament ihr Anklageschreiben gegen Präsident Traian Băsescu, in dem sie ihn massiver Verfassungsverletzungen beschuldigte.[7]

Gem. Art. 95 der rumänischen Verfassung kann es dann zur Amtsenthebung des Staatspräsidenten durch das Parlament kommen, „wenn dieser schwerwiegende Fehler begeht, die die Verfassung verletzen“. Eine eventuelle Suspendierung durch das Parlament muss in der Folge aber noch durch eine Volksabstimmung bestätigt werden. Sollte diese zugunsten des Präsidenten ausgehen, dann kann dieser noch bis zum Ende seiner Funktionsperiode – bei Traian Băsescu, der sein Amt erstmals am 12. Dezember 2004 angetreten hatte, endet diese mit Jahresende 2014 – im Amt bleiben. Geht das Referendum für den Staatspräsidenten hingegen negativ aus, dann hat dieser zurückzutreten und es haben innerhalb von 90 Tagen Neuwahlen stattzufinden.

In ihrer Anklageschrift beschuldigte die USL Präsident Băsescu, die rumänische Verfassung dadurch gravid verletzt zu haben, dass er sich Befugnisse angemaßt habe, die verfassungsmäßig nur dem Regierungschef zustehen, dass er des Weiteren das Prinzip der Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Justiz verletzt und auch die Demokratie dadurch unterminiert habe, dass er Sparmaßnahmen angeordnet habe, die zu einer Verarmung der Bevölkerung geführt haben, usw.[8]

Von den insgesamt sieben Anschuldigungen, die seitens Premier Ponta gegen Băsescu vorgebracht wurden, hielt das dagegen angerufene Verfassungsgericht lediglich zwei aufrecht, nämlich zum einen den Vorwurf, dass der Präsident nicht die Rolle eines ehrlichen Maklers zwischen den verhärteten politischen Fronten effektiv wahrgenommen und zum anderen auch versucht habe, die Kompetenzen und Vorrechte des Ministerpräsidenten zu beschneiden.

Die Amtsenthebung von Präsident Băsescu

Bereits einen Tag nach der Anklageerhebung suspendierte das rumänische Parlament am 6. Juli 2012 Staatspräsident Traian Băsescu mit 256 Pro- und 114 Gegenstimmen. Dementsprechend übergab dieser am 9. Juli 2012 auch sein Amt an den Sprecher der Ersten Kammer, Crin Antonescu, einem engen Vertrauten von Ministerpräsident Ponta.

Nachdem sich Präsident Băsescu bereits einmal einem Referendum stellen musste, kam es am 29. Juli 2012 ein zweites Mal zu einem basisdemokratischen Entscheid über seinen Verbleib im Amt. Im Gegensatz zum Referendum vom 19. Mai 2007, in dem Băsescu – bei einer Wahlbeteiligung von 44,45% – noch 74,48% der abgegebenen Stimmen für seinen Weiterverbleib im Amt gewinnen konnte, ging das nunmehrige zweite Referendum mit überwältigender Mehrheit – mit 87,5% der abgegebenen Stimmen – negativ für ihn aus. Da aber nach dem Referendumsgesetz, das Ponta mit einem Eildekret vergeblich abzuändern versucht hatte,[9] für eine Abwahl des Präsidenten die Hälfte der Wahlberechtigten plus eine weitere Person zu den Urnen gegangen sein mussten, blieb Băsescu im Amt, da die Wahlbeteiligung lediglich 46,13% betrug,[10] obwohl die Regierung die Öffnungszeiten der Wahllokale um vier Stunden im Vergleich zum Referendum im Jahre 2007 verlängert hatte.[11]

Der zur Bestätigung des Referendums angerufene rumänische Verfassungsgerichtshof erklärte in seiner ersten Sitzung am 2. August 2012, dass er zunächst die Gültigkeit der Wahllisten prüfen müsse, was eine geraume Zeit in Anspruch nehmen würde, sodass er seine definitive Entscheidung erst am 12. September 2012 bekannt geben könne.[12] In diesem mehrwöchigen „Interregnum“ geht der Machtkampf in Rumänien zwischen dem Staatspräsidenten und dem Ministerpräsidenten unvermindert weiter, wenngleich beide politischen Lager beteuern, sich dem Spruch des Verfassungsgerichts fügen zu wollen.

Orbán als Vorbild für Ponta?

Lässt man die Vorgänge in Rumänien seit dem Regierungsantritt von Ministerpräsident Victor Ponta Anfang Mai 2012 Revue passieren, erinnern sie frappant an die Vorgangsweise der ungarischen Regierung Orbán II im Sommer 2010. Nach landläufiger Ansicht verstoßen beide Vorgangsweisen eindeutig „gegen den Geist und die Prinzipien der EU“[13], wobei aber der Fall Rumäniens als noch schwerwiegender angesehen wird. Nach Einschätzung des Vorsitzenden des Europa-Ausschusses des deutschen Bundestages, des Abgeordneten Gunther Krichbaum (CDU), „toppt das im negativen Sinne alles, was wir in Ungarn erlebt haben. Hier mache sich eine Partei den Staat zur Beute“[14].

Wenngleich, wie bereits in Teil 1 dieses Artikels[15] dargestellt, die Kriterien für die Einleitung eines Sanktionsverfahrens gemäß Artikel 7 EUV auch sehr anspruchsvoll sind, erstaunt es doch, warum sich die Kommission in beiden Fällen schwerwiegender Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit nicht dazu durchringen konnte, zumindest die Einleitung eines solchen Verfahrens anzudrohen und sich, zumindest vorläufig, mit den Zusagen zufrieden gab, die Ministerpräsident Victor Ponta in seinem Schreiben vom 16. Juli samt aktualisiertem Anhang vom 17. Juli 2012 an Kommissionspräsident Barroso abgegeben hatte. In einem vertraulichen Gespräch versicherte ein hochrangiger EU-Funktionär dazu wörtlich: „Das ist die nukleare Option. Niemand will derzeit über diesen Artikel sprechen, der zwischen Artikel 6 und 8 liegt“.[16]

In diesem Zusammenhang erscheint es doch mehr als bemerkenswert, wenn sich ein höherer Beamter der Kommission nicht einmal getraut, den Namen des Sanktionsverfahrens des Artikel 7 EUV in den Mund zu nehmen und die mögliche Androhung eines gründungsvertraglich vorgesehenen Korrektur- und Sanktionsmechanismus als „nukleare Option“ (sic) bezeichnet. Was muss eigentlich sonst noch in einem Mitgliedstaat passieren, damit die Kommission von ihrem Antragsrecht gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV Gebrauch macht und das „Frühwarnsystem“ einleitet?

Nur nebenbei sei an dieser Stelle angemerkt, dass es der Europarat interessanterweise der Mühe wert gefunden hat, angesichts der schweren politischen Krise in Rumänien zwei Mitglieder seiner Parlamentarischen Versammlung (PV) – nämlich den Schweizer Sozialisten Andreas Gross und die luxemburgische Liberale Anne Brasseur – in einer „fact finding mission“ in dieses Land zu entsenden, damit diese danach der PV entsprechend Bericht erstatten können. Beide Parlamentarier sind Mitte Juli 2012 von ihrer zweitägigen Visite wieder nach Strassburg zurückgekehrt.

Reaktionen der Kommission

Aus der Sicht der Kommission sind ihre Möglichkeiten, auf die Vorgänge in Rumänien entsprechend zu reagieren, beschränkt.[17] Da es bei diesen innenpolitischen Machtkämpfen – im Gegensatz zu Ungarn, wo die Regierung Orbán eine Reihe unionsrechtlich bedenklicher Gesetze angeregt hat, gegen die die Kommission in der Folge ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV einleitete[18] – aus ihrer Sicht offensichtlich zu keinen Verstößen gegen das Recht der EU gekommen ist, sah sich die Kommission nicht in der Lage, ein solches Vertragsverletzungsverfahren auch gegen Rumänien einzuleiten. Da aber auch die dreijährige Frist für die Einleitung von speziellen Überwachungsmechanismen auf der Basis des vorerwähnten „Kooperations- und Kontrollverfahren“ (CVM) am 1. Jänner 2010 abgelaufen ist,[19] können auch auf diesen Monitoring- und Kontroll-Mechanismus keine Sanktionen mehr gestützt werden. Lediglich in ihrem vorerwähnten Fortschrittsbericht 2012 im Rahmen des CVM rang sich die Kommission zu einigen kritischen Stellungnahmen durch – was wahrscheinlich viel zu wenig ist, um die innenpolitische Situation in Rumänien auf Dauer zu befrieden.

Der Fortschrittsbericht 2012 der Kommission

In ihrem Fortschrittsbericht 2012 im Rahmen des CVM[20] erwähnt die Kommission eingangs, sie sei der Auffassung, dass die jüngsten Schritte der rumänischen Regierung schwerwiegende Bedenken hinsichtlich der Wahrung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz aufwerfen.[21] Sie weist auch darauf hin, dass im vorliegenden Fortschrittsbericht zwar die vergangenen fünf Jahre insgesamt untersucht werden, doch die aktuellen politischen Kontroversen die bisher erreichten Fortschritte stark gefährden und ernsthafte Fragen nach der Zukunft der bereits eingeleiteten Reformen aufwerfen. Zusammenfassend stellt die Kommission diesbezüglich fest: „Einige Maßnahmen können zwar teilweise durch diese politische Polarisierung erklärt werden, lassen aber ernsthafte Zweifel am Engagement für die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit oder am generellen Verständnis der Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit in einem pluralistischen demokratischen System aufkommen. Anfechtungen gerichtlicher Entscheidungen seitens der Politik, die Unterminierung des Verfassungsgerichts, eine Kehrtwende bei bewährten Verfahren und die Beseitigung wichtiger Kontrollen und Gegenkontrollen lassen das Engagement der Regierung für die Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der unabhängigen gerichtlichen Überprüfung fragwürdig erscheinen. Die Kommission ist insbesondere angesichts der Anzeichen für Manipulation und Ausübung von Druck, die sich gegen Institutionen und Mitglieder der Justizorgane richten und schließlich schwerwiegende Auswirkungen auf die Gesellschaft insgesamt haben, zutiefst besorgt“.[22]

Abschließend listet die Kommission in ihrem Fortschrittsbericht folgende sieben Empfehlungen auf, die eine Reihe spezifischer Reformen notwendig machen: (1) Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und der Unabhängigkeit der Justiz; (2) Justizreform; (3) Rechenschaftspflicht in der Justiz; (4) Kohärenz und Transparenz bei Gerichtsverfahren; (5) Wirksamkeit der Gerichte; (6) Integrität und (7) Korruptionsbekämpfung.[23]

Angesichts der gegenwärtigen Unwägbarkeiten hat sich die Kommission entschlossen, vor Ende 2012 einen weiteren Bericht im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens für Rumänien anzunehmen.

Die weitere Vorgangsweise

Zunächst geht es vor allem darum, dass die Regierung Ponta schlüssig nachweist, dass sie sich eindeutig zur Rechtsstaatlichkeit und zur Unabhängigkeit der Justiz bekennt. Dazu müssen sowohl die Regierung, als auch das Parlament unverzüglich eine Reihe von Maß­nah­men einleiten, die die Kommission in ihrem Fortschrittsbericht als spezielle Empfehlungen an Rumänien aufgenommen und zu denen sich auch Ministerpräsident Ponta in seinem vorer­wähnten Schreiben vom 16. Juli und aktualisiertem Anhang vom 17. Juli 2012 grundsätzlich bekannt hat. Es geht dabei vor allem um die Aufhebung der Eilverordnungen betreffend die Befugnisse des Verfassungsgerichts, die Befolgung und korrekte Durchsetzung der rumänischen Verfassung sowie der Entscheidungen des Verfassungsgerichts, die korrekte Durchführung der Ernennungsverfahren für politische und rechtsstaatliche Schlüsselpositio­nen, wie die des Ombudsmannes, des Generalstaatsanwalts und des leitenden Staatsanwalts der Nationalen Antikorruptionsbehörde (DNA). Des Weiteren dürfen während der Interims­präsidentschaft keine präsidialen Begnadigungsakte vorgenommen und keine Minister er­nannt werden, gegen die negative Urteile der Integritätsbehörde (ANI) ergangen sind. Auch müssen Verfahren für den Rücktritt von Abgeordneten, gegen die rechtskräftige Urteile wegen Unvereinbarkeiten, Interessenkonflikten und Korruption auf hoher Ebene erlassen wurden, eingeführt werden.[24] Die nächsten Monate werden zeigen, ob die Zusagen von Ministerpräsident Ponta ernst gemeint waren und zu den entsprechenden Änderungen Anlass gegeben haben oder als bloße Lippenbekenntnisse eingestuft werden müssen.

Wenn schon nicht die Kommission, so könnten in diesem Zusammenhang aber auch die Mitgliedstaaten der EU entsprechenden Druck auf Rumänien ausüben, vor allem diejenigen, die bereits im Schengen-System verankert sind. Sie könnten die Vorgänge in Rumänien zum Anlass nehmen, um die operative Ingangsetzung des Schengener-Systems für Rumänien weiter zu verzögern.[25] Des Weiteren könnten sie Rumänien in seinen Verhandlungen über internationale Finanzhilfen behindern uam. Man kann in diesem Zusammenhang aber nur hoffen, dass die Regierung Victor Pontas zur Einsicht kommt und Rumänien damit wieder zu den rechtsstaatlichen Grundwerten zurückfindet, die Artikel 2 EUV für jeden Staat als Voraussetzung für seine Mitgliedschaft in der EU postuliert.