Was die EU vom MERCOSUR und der UNASUR noch alles lernen kann (Teil 1)

Wie sich die Bilder nicht gleichen: Während die Europäische Kommission keinen Anlass sieht, wegen des „Verfassungsputsches“ der Regierung Victor Ponta gegen Staatspräsident Traian Băsescu das für den Bruch wesentlicher Grundwerte in der EU vorgesehene Sanktionsverfahren gegen Rumänien einzuleiten, reagieren die Mitgliedstaaten des MERCOSUR und der UNASUR auf die handstreichartige Abwahl des bisherigen Präsidenten Fernando Lugo sofort und suspendieren das Stimmrecht Paraguays in diesen südamerikanischen Integrationszonen.

Der unmittelbare Vergleich, wie drei regionale Integrationszonen innerhalb und außerhalb Europas auf solche Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit innerhalb eines ihrer Mitgliedstaaten reagieren, ist außerordentlich interessant und wirft ein bezeichnendes Licht auf die innen- und außenpolitischen Befindlichkeiten in diesen Räumen. Die Komplexität der Vorgänge zwingt in diesem Zusammenhang allerdings dazu, etwas weiter auszuholen und neben den Schilderungen der tatsächlichen Abläufe auch der grundsätzlichen Frage nachzugehen, was denn eigentlich wirtschaftliche Integrationszonen mit den rechtsstaatlichen Befindlichkeiten ihrer Mitglieder zu tun haben.

Dementsprechend ist diese rechtsvergleichende Zusammenschau in folgende drei Teile gegliedert:

- in einem ersten Teil werden die Motive und die Voraussetzungen für die Verankerung des sogenannten „horizontalen Homogenitätsgebotes“ im Vertrag über die Europäische Union sowie für die Einleitung eines speziellen Sanktionsverfahrens bei einer Verletzung desselben durch einen Mitgliedstaat dargestellt (Teil 1);

- in einem zweiten Teil werden die rechtsstaatlich mehr als bedenklichen Vorgänge in Rumänien näher untersucht, die in der Suspendierung der Amtstätigkeit von Staatspräsident Traian Băsescu durch das rumänische Parlament samt nachfolgendem Referendum über die definitive Absetzung desselben gipfelten (Teil 2)[1];

- in einem dritten Teil wird den Reaktionen auf die putschartige Abwahl des paraguayischen Präsidenten Fernando Lugo sowohl im MERCOSUR, als auch in der UNASUR, nachgegangen (Teil 3)[2].

Die gemeinsame Werteplattform in der EU - Das „horizontale“ und „vertikale“ Homogenitätsgebot

Während die drei Europäischen Gemeinschaften Montanunion (EGKS) (1951), EWG (1957) und EAG (1957) als bloße „funktionelle Zweckverbände“ zur wirtschaftlichen Integration keine wie immer gearteten einschlägigen Bestimmungen in ihren Gründungsverträgen hatten[3], verankerte Artikel F Absatz 1 EUV in der Fassung des Vertrages von Maastricht über die Europäische Union (1992)[4] für die Regierungssysteme der Mitgliedstaaten der nunmehrigen Europäischen Union (EU) – einem (auch) „politischen“ Gebilde mit erhöhtem Demokratie- und Legitimitätsbedarf – erstmals die Verpflichtung, dass diese „auf demokratischen Grundsätzen“ beruhen müssen. Damit wurden alle Mitgliedstaaten der EU verpflichtet, in ihren nationalen Verfassungen als wichtiges „Baugesetz“ eine auf demokratischen Grundsätzen beruhende Regierungsform zu verankern (sogenanntes „horizontales“ Homogenitätsgebot).

Durch den Vertrag von Amsterdam (1997)[5] wurde dieses Homogenitätsgebot aber nicht nur inhaltlich ausgeweitet – es umfasste nunmehr neben dem Grundsatz der Demokratie auch die Grundsätze der Freiheit, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit – sondern gleichzeitig auch auf die EU selbst ausgedehnt. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 EUV beruhte jetzt auch die EU auf diesen „Verfassungsgrundsätzen“ (sogenanntes „vertikales“ Homogenitätsgebot), die sie mit ihren Mitgliedstaaten teilt. Damit verfügte erstmals in der Geschichte des Völkerrechts im allgemeinen und des internationalen Organisationsrechts im speziellen eine supranationale Internationale Organisation (IO) verpflichtend über eine „strukturelle Kongruenz und Homogenität“ mit den Verfassungsordnungen ihrer Mitgliedstaaten.

Durch den Vertrag von Lissabon (2007)[6] wurde die gemeinsame Werteplattform des bisherigen Artikel 6 Absatz 1 EUV inhaltlich noch einmal ausgeweitet und umfasst nunmehr folgende Werte, die sowohl durch das horizontale (auf der Ebene der Mitgliedstaaten untereinander) als auch durch das vertikale Homogenitätsgebot (auf der Ebene der EU selbst) geschützt sind:

„Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet“ (Artikel 2 EUV).[7]

Einen weiteren „Werte-Bezug“ enthalten sowohl die Präambel des EU-Vertrags als auch die der am 7. Dezember 2000 in Nizza feierlich proklamierten „Charta der Grundrechte der Europäischen Union“.[8]

Die in Artikel 2 EUV verankerten „Verfassungsgrundsätze“ der EU und ihrer Mitgliedstaaten stellen eine „gemeinsame Werteplattform“ dar, die auf zweierlei Weise gewährleistet wird. Zum einen kann gemäß Artikel 49 Absatz 1 EUV nur ein solcher europäischer Staat, „der die in Artikel 2 genannten Werte achtet und sich für ihre Förderung einsetzt“, Mitglied der Union werden (Homogenitätsgebot als Beitrittsvoraussetzung). Zum anderen kann bei einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der gemeinsamen Werteplattform durch einen Mitgliedstaat – im Sinn des horizontalen Homogenitätsgebotes –gegen diesen ein spezielles Sanktionsverfahren (Artikel 7 EUV) eingeleitet werden.

Sanktionsverfahren bei Verletzung der gemeinsamen Werteplattform

Das Sanktionsverfahren zur Wahrung der „Verfassungsgrundsätze“ hat eine interessante Entstehungsgeschichte. Konkret geht der gegenständliche Artikel 7 EUV auf den Bericht der sogenannten „Reflexionsgruppe“ vom 5. Dezember 1995 an den Europäischen Rat in Madrid zurück, in dem die Aufnahme einer Bestimmung in die Verträge angeregt wurde, „wonach Sanktionen verhängt oder sogar die Mitgliedschaft in der Union ausgesetzt werden kann, wenn ein Staat schwere Verstöße gegen die Menschenrechte und die Demokratie begeht“.[9] Auf der nachfolgenden Regierungskonferenz 1996 zur Novellierung der Verträge unterbreitete die irische Präsidentschaft – auf der Basis eines gemeinsamen Vorschlags der österreichischen und italienischen Delegation vom 3. Oktober 1996[10] – am 8. Oktober 1996 einen ersten Vorschlag,[11] den sie in der Folge weiter präzisierte und der schließlich zur ersten Fassung von Artikel 7 EUV in der Fassung des Vertrages von Amsterdam (1997) führte.#

Es ist geradezu eine Ironie der Geschichte, dass es ausgerechnet das später von den „Sanktionen der 14“ getroffene Österreich war, das die Verankerung des Sanktionsverfahren bei Verletzung von „Verfassungsgrundsätzen“ in der EU mit angeregt und auch die Lokalisierung der „Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit“ (EUMC) – der heutigen „EU-Grundrechte-Agentur“ – in Wien intensiv betrieben hat. War es doch gerade die EUMC, die durch ihre Dokumentation der inkriminierten Aussagen Jörg Haiders den Urhebern der Sanktionen gegen Österreich – nämlich dem damaligen französischen Europaminister Pierre Moscovici[12] und dem belgischen Außenminister Louis Michel – ihr Vorgehen überhaupt erst ermöglicht hat.[13] Die in der Folge am 31. Jänner 2000 einseitig angedrohten[14] und am 4. Februar 2000 – nach der Angelobung der ÖVP-FPÖ – Koalitionsregierung unter Wolfgang Schüssel – definitiv in Gang gesetzten „Sanktionen der 14“ gegen Österreich wurden von den Mitgliedstaaten der EU bis zum 12. September 2000 durchgehaltenen und erst aufgrund des sogenannten „Weisenberichts“ vom 8. September 2000[15] wieder aufgehoben. Weder wurden dabei mit Österreich vorab Konsultationen aufgenommen, noch enthielten die „Sanktionen der 14“ ein entsprechendes Ausstiegsszenario für den Fall eines österreichischen Wohlverhaltens.

Die Art der Verhängung der „Sanktionen der 14“ gegen Österreich machte sehr bald klar, dass das bisherige Sanktionsverfahren des Artikels 7 EUV lediglich ein „ex post“ wirkendes Verfahren darstellt, das unbedingt durch einen „ex ante“ wirkenden Frühwarnmechanismus ergänzt werden müsste. Dementsprechend wurde durch den Vertrag von Nizza (2001) dem Artikel 7 EUV auch ein erster Absatz hinzugefügt, in dem ein solches Frühwarnsystem vorgesehen wurde. Durch den Vertrag von Lissabon (2007) erhielt Artikel 7 EUV in der Folge nur mehr geringfügige Retuschen.

Frühwarnmechanismus

Besteht die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat, so kann der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder, auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission einen entsprechenden Feststellungsbeschluss fassen. Vor der Beschlussfassung über eine solche Feststellung hat der Rat den betroffenen Mitgliedstaat zu hören und ihm dabei Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Nach demselben Verfahren kann der Rat geeignete Empfehlungen an den betroffenen Mitgliedstaat richten.[16]

Ist der Rat auf dieser Grundlage tätig geworden, so ist er verpflichtet, regelmäßig zu prüfen, ob die Gründe, die zu dieser Situation geführt haben, noch zutreffen.[17]

Sanktionen

Stellt der betreffende Mitgliedstaat sein inkriminiertes Verhalten nicht ab oder befolgt er die an ihn gerichteten Empfehlungen nicht, dann kann auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments der Europäische Rat einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt, nachdem er den betroffenen Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme aufgefordert hat.[18]

Wurde eine solche Feststellung getroffen, dann kann nunmehr der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmt Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte des Vertreters der Regierung dieses Mitgliedstaats im Rat. Dabei berücksichtigt er die möglichen Auswirkungen einer solchen Aussetzung auf die Rechte und Pflichten natürlicher und juristischer Personen. Dabei sind die sich aus den Verträgen ergebenden Verpflichtungen des betroffenen Mitgliedstaats für diesen auf jeden Fall weiterhin verbindlich.[19]

Zu einem späteren Zeitpunkt kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, die getroffenen Sanktionsmaßnahmen abzuändern oder aufzuheben, wenn in der Lage, die zur Verhängung dieser Maßnahmen geführt hat, Änderungen eingetreten sind.[20]

Die Abstimmungsmodalitäten, die für die Zwecke dieses Artikels für das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat gelten, sind in Artikel 354 AEUV festgelegt.[21]

Damit kann ein Mitgliedstaat, selbst wenn er beharrlich die in Artikel 2 EUV niedergelegten Werte verletzt, nicht aus der EU ausgeschlossen, sondern es können als maximale Sanktion lediglich seine (Stimm-)Rechte suspendiert werden.

Gerichtliche Kontrolle

Der Gerichthof ist für Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit eines nach Artikel 7 EUV erlassenen Rechtsakts des Europäischen Rates oder des Rates nur auf Antrag des von einer Feststellung des Europäischen Rates oder des Rates betroffenen Mitgliedstaats und lediglich im Hinblick auf die Einhaltung der in dem genannten Artikel vorgesehenen Verfahrensbestimmungen zuständig. Der Antrag muss binnen eines Monats nach der jeweiligen Feststellung gestellt werden. Der Gerichtshof entscheidet binnen eines Monats nach Antragstellung.[22]

Damit kann aber lediglich die verfahrensrechtlich korrekte Einleitung eines Sanktionsverfahrens gemäß Artikel 7 EUV, nicht aber dessen materielle Begründetheit im Einzelfall, gerichtsförmig überprüft werden.