Transparenz versus Grundrechtsschutz

Die vor kurzem in Österreich abgeführte Debatte über die Offenlegung aller Subven­tionen, vor allem im landwirtschaftlichen Bereich, ist nicht nur sehr bald wieder verebbt, sondern wurde auch sehr unprofessionell geführt. Die Diskussion hätte zweifellos an Niveau gewonnen, wenn man sich an der Judikatur des Gerichthofs der Europäischen Union (EuGH) orientiert hätte, der vor nunmehr einem Jahr ein richtungweisendes einschlägiges Urteil in den verbundenen Rechtssachen Schecke und Eifert/Land Hessen[1] erlassen hatte.

Transparenzgebot

Das Transparenzgebot als Ausdruck der Grundsätze der Demokratie und der Recht­staatlichkeit ist sowohl in Art 1 Abs 2 EUV, als auch in Art 15 AEUV sowie in Art. 42 der Grundrechte-Charta verankert. Art. 15 Abs 1 AEUV, die Zentralnorm, bestimmt in diesem Zusammenhang Folgendes: „Um eine verantwortungsvolle Verwaltung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, handeln die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter weitestgehender Beachtung des Grundsatzes der Offenheit“.

Im Jahre 2005 ergriff die EU eine „Transparenzinitiative“, im Rahmen derer die Ausgaben der EU leichter überprüfbar sein, und die EU-Organe für ihre Tätigkeiten besser zur Rechenschaft gezogen werden sollten. Da die Ausgaben im Agrarsektor mit einem Anteil von über 40% am Gesamtbudget der EU den weitaus größten Posten im Haushalt der EU darstellen, sollten vor allem die Vorgänge in diesem Sektor transparenter gemacht werden.[2]

In Verfolg dieses Transparenzgebots verpflichtet Art. 44a der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrar­politik[3] die Mitgliedstaaten, jedes Jahr die nachträgliche Veröffentlichung der Informationen über die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sowie der Beträge, die jeder Begünstigte aus diesen Fonds erhalten hat, zu gewährleisten. Diese Informationen sind „allgemein zu veröffentlichen“.

In Art. 1 Abs. 1 lit. d) der Verordnung (EG) Nr. 259/2008 der Kommission vom 18. März 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) 1290/2005 hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem EGFL und dem ELER[4] wird der Umfang dieser Veröffentlichungspflicht dahingehend näher präzisiert, dass neben den Informationen über die erhaltenen Mittel „die Gemeinde, in der der Empfänger wohnt oder eingetragen ist, sowie gegebenenfalls die Postleitzahl bzw. der Teil der Postleitzahl, der für die betreffende Gemeinde steht“, veröffentlicht werden. Nach Art. 2 dieser Verordnung werden die Informationen in jedem Mitgliedstaat auf einer speziellen Website veröffentlicht und sind über eine Suchfunktion zugänglich.

In Deutschland wurden in Umsetzung dieser beiden Verordnungen alle Empfänger von EGFL- und ELER-Subventionen auf der Internetseite der Bundesanstalt für Landwirt­schaft und Ernährung (BALE) veröffentlicht, und zwar unter voller Nennung des Namens, des Nieder­lassungs- oder Wohnorts der Empfänger samt Postleitzahl und der Höhe der Jahres­bei­träge. Die entsprechende Internetseite ist auch mit einer Suchfunktion ausgestattet.

Da es sich dabei um eine Verarbeitung personenbezogener Daten ohne die Notwen­digkeit der vorherigen Einholung einer entsprechenden Zustimmung der Betroffenen handelt, stellt sich die Frage, ob es sich in diesem Zusammenhang nicht um eine grundrechtsrelevante Verletzung der Privatsphäre der betroffenen Subventionsempfänger handelte.

Grundrechte-Charta und EMRK

Gem. Art. 6 Abs. 1 EUV[5] anerkennt die EU die Rechte, Freiheiten und Grundsätze, die in der Charta der Grundrechte der EU[6] niedergelegt sind. Die Charta und die Verträge sind rechtlich gleichrangig. Gem. Art. 8 Abs. 1 der Grundrechte-Charta hat jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Dieses Grundrecht steht in engem Zusammenhang mit dem in Art. 7 der Charta verankerten Recht auf Achtung des Privatlebens. Da das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten aber im Hinblick auf seine gesell­schaftliche Funktion gesehen werden muss, erlaubt Art. 8 Abs. 2 der Grundrechte-Charta die Verarbeitung personenbezogener Daten, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind und sieht dementsprechend vor, dass diese „nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage verarbeitet werden dürfen“.

Aus Art. 52 Abs. 3 Grundrechte-Charta wiederum geht hervor, dass – soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, diese die gleiche Be­deutung und Tragweite haben, wie sie ihnen in der EMRK verliehen wird. Einschrän­kun­gen des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten sind daher nur dann gerechtfertigt, wenn sie denen entsprechen, die im Rahmen von Art. 8 EMRK (Achtung des Privat- und Familien­lebens) geduldet werden.  

Verfahren

Zwei der von der Veröffentlichung Betroffenen, nämlich die Volker und Markus Schecke Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR), die einen landwirtschaftlichen Betrieb führ­te, und Hartmut Eifert, der Inhaber eines landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetriebs, erho­ben ge­gen das Land Hessen vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden Klage auf Unterlassung der Veröffentlichung ihrer Daten. Da das Verwaltungsgericht in der Pflicht zur Veröffentlichung dieser Daten einen nicht zu rechtfertigenden Eingriff in das Grundrecht auf Schutz personen­bezo­gener Daten sah, setzte es das Verfahren aus und legte dem EuGH sechs Vorabent­schei­dungs­fragen vor, von denen die zwei wichtigsten die Prüfung der Gültigkeit der betref­fenden Veröf­fent­lichungsbestimmungen der beiden Verordnungen betrafen.     

In seinem Urteil vom 9. November 2010 stellte der EuGH fest, dass sich die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannte Achtung des Privatlebens hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten auf jede Information erstreckt, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person betrifft, dass aber auch Einschränkungen des Rechts auf Schutz der personenbezogenen Daten gerechtfertigt sein können, wenn sie denen entsprechen, die im Rahmen der EMRK zulässig sind.

Die Veröffentlichung von Daten mit den Namen der Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln und der genauen Beträge, die diese erhalten haben, auf einer Internetseite stellt nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs aufgrund der Tatsache, dass Dritte Zugang zu diesen Daten erhalten, eine Verletzung des Rechts der betroffenen Empfänger auf Achtung ihres Privatlebens im Allgemeinen und auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten im Besonderen dar. Eine solche Verletzung ist nur dann gerechtfertigt, wenn sie gesetzlich vorgesehen ist, den Wesensgehalt dieser Rechte achtet, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich ist und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entspricht. Außerdem müssen sich die Ausnahmen und Einschränkungen in Bezug auf den Schutz der personenbezogenen Daten auf das absolut Notwendige beschränken.

Der Gerichtshof der Europäischen Union stellt in diesem Zusammenhang auch fest, dass in einer demokratischen Gesellschaft zwar die Steuerzahler einen Anspruch darauf haben, über die Verwendung der öffentlichen Gelder informiert zu werden, dass aber gleichwohl eine ausgewogene Gewichtung der verschiedenen beteiligten Interessen vor dem Erlass der angefochtenen Bestimmungen die Prüfung der Frage durch die betreffenden Organe erfordere, ob die Veröffentlichung von Daten unter namentlicher Nennung aller betroffenen Empfänger und der genauen Beträge, die jeder von ihnen aus dem EGFL und dem ELER erhalten hat, in jedem Mitgliedstaat auf einer speziellen frei zugänglichen Internetseite – und zwar ohne dass nach Bezugsdauer, Häufigkeit oder Art und Umfang der erhaltenen Beihilfen unterschieden wird – nicht über das hinausgehe, was zur Erreichung der verfolgten berechtigten Ziele erforderlich sei. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Rat und die Kommission bestrebt gewesen seien, hinsichtlich natürlicher Personen als Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln eine solche ausgewogene Gewichtung vorzunehmen.[7]

Ungültigerklärung

Der EuGH gelangt somit zu dem Ergebnis, dass der Rat und die Kommission die durch die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgegebenen Grenzen über­schritten haben, indem sie die Veröffentlichung der personenbezogenen Daten aller natür­lichen Personen, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, vorgeschrieben haben, ohne nach einschlägigen Kriterien wie den Zeiträumen, während derer sie solche Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch der Art und des Umfangs dieser Beihilfen zu unterscheiden. Insoweit erklärt der Gerichtshof daher die entsprechenden Vorschriften der Verordnung Nr. 1290/2005 und die Verordnung Nr. 259/2008 als Ganzes für ungültig.

Unter Transparenzgesichtspunkten stellt der EuGH damit fest, dass die Verpflichtung zur (undifferenzierten) Veröffentlichung der Namen natürlicher Personen, die Empfänger einer Agrarbeihilfe sind, und der genauen Beträge, die sie erhalten haben, im Hinblick auf das Ziel der Trans­parenz eine unverhältnismäßige Maßnahme darstellt.[8]