Strafrechtliche Sanktionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation

Die Aufdeckung des LIBOR/EURIBOR-Skandals hat die Europäische Kommission veranlasst, ihre bereits im Herbst des Vorjahres vorgelegten Vorschläge zur Sanktionierung von Insider-Geschäften und Marktmanipulation zu überarbeiten und zu verschärfen.

Mit den neuen Bestimmungen sollen die bisherigen Regelungen den neuen Marktrealitäten angepasst werden, insbesondere durch eine Erweiterung ihres sachlichen Geltungsbereichs auf Finanzinstrumente, die nur auf neuen Handelsplattformen und außerbörslich („over the counter“, OTC“) gehandelt, derzeit aber noch nicht von den bestehenden Bestimmungen erfasst werden, sowie durch die Anpassung der Regeln an die neuen Technologien. Daneben wird klargestellt, welche Strategien des Hochfrequenzhandels eine verbotene Marktmanipulation darstellen, wie zB die Erteilung von Handelsaufträgen ohne echte Handelsabsicht, sondern lediglich zur Störung eines Handelssystems („Quote Stuffing“).[2]

Die Kommission machte damit zum ersten Mal von der ihr durch den Vertrag von Lissabon übertragenen neuen Befugnis Gebrauch, die Mitgliedstaaten zur Setzung gemeinsamer strafrechtlicher Mindestvorschriften zur besseren Durchsetzung von durch die Union harmonisierten Bestimmungen zu veranlassen.

Erstmaliger Einsatz von Artikel 83 Absatz 2 AEUV

Die einschlägige Bestimmung in Artikel 83 Absatz 2 AEUV lautet diesbezüglich folgendermaßen: „Erweist sich die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten als unerlässlich für die wirksame Durchführung der Politik der Union auf einem Gebiet, auf dem Harmonisierungsmaßnahmen erfolgt sind, so können durch Richtlinien Mindestvorschriften für die Festlegung von Straftaten und Strafen auf dem betreffenden Gebiet festgelegt werden (…)“. Dementsprechend legte die Kommission am 20. Oktober 2011 nicht nur einen auf Artikel 114 Absatz 2 AEUV gestützten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch)[3], sondern auch für eine auf Artikel 83 Absatz 2 AEUV gestützte Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Sanktionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation[4] vor. Der Richtlinien-Vorschlag entspricht dabei dem Ansatz, der in der Mitteilung der Kommission „Auf dem Weg zu einer europäischen Strafrechtspolitik: Sicherstellung der wirksamen Umsetzung der EU-Politik durch das Strafrecht“ vom 20. September 2010[5] dargelegt wurde.[6]

Im Richtlinien-Vorschlag werden zwei Arten von Rechtsverstößen – nämlich Insider-Geschäfte und Marktmanipulation – definiert, die die Mitgliedstaaten als Straftaten zu betrachten haben, falls sie vorsätzlich begangen worden sein sollten. Der Vorschlag verpflichtet die Mitgliedstaaten zudem, Anstiftung und Beihilfe zu Insider-Geschäften und Marktmanipulation sowie versuchte Rechtsverstöße in diesem Bereich strafrechtlich zu ahnden. Die strafrechtliche und zivilrechtliche Haftung wird dabei auf juristische Personen erweitert. Die Mitgliedstaaten müssen vor allem gewährleisten, dass die verhängten strafrechtlichen Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.

In diesem Zusammenhang sind die dabei verwendeten Begriffe wie folgt zu verstehen. Ein „Insider-Geschäft“ liegt dann vor, wenn eine Person, die über kursrelevante Insider-Informationen verfügt, mit den betreffenden Finanzinstrumenten Handel treibt. „Marktmanipulation“ liegt hingegen vor, wenn eine Person die Kurse von Finanzinstrumenten durch Praktiken, wie zB die Verbreitung falscher oder irreführender Informationen, künstlich manipuliert und mit den betreffenden Instrumenten Geschäfte tätigt, um einen Gewinn zu erzielen. Gemeinsam werden diese Praktiken als „Marktmissbrauch“ bezeichnet.

LIBOR- und EURIBOR-Manipulationen

Seit März 2011 wird wegen des Verdachts der Manipulation der Referenzzinssätze für Ausleihungen von Kapital zwischen Banken (LIBOR und EURIBOR) gegen eine Reihe großer Banken ermittelt. Die Banken, vor allem aber die systemrelevanten Banken Barclays Bank, Royal Bank of Scotland und die Schweizer UBS, werden verdächtigt, als Schätzungen für die Zinssätze, zu denen sie Finanzierungsangebote akzeptieren würden, andere Werte angegeben zu haben, als sie in der Folge tatsächlich akzeptiert hätten. Das habe die „London Interbank Offered Rate“ (LIBOR)- und „Euro Interbank Offered Rate“ (EURIBOR)-Zinssätze, die als Benchmark für Ausleihungen und als Referenz für die Festsetzung der Preise zahlreicher Finanzinstrumente, wie beispielsweise Zinsswaps, dienen, verfälscht und damit die Integrität von LIBOR und EURIBOR selbst in Frage gestellt. Darüber hinaus haben die an dieser Manipulation beteiligten Banken dem Markt mit ihren Schätzungen irreführende Informationen über ihre voraussichtlichen Finanzierungskosten gegeben.

Unter einer „Benchmark“ ist in diesem Zusammenhang ein Handelsindex oder ein veröffentlichter Wert, der durch Anwendung einer Formel auf den Wert eines oder mehrerer Basiswerte oder –preise – einschließlich geschätzter Preise, Zinssätze oder sonstiger Werte – oder auf Erhebungsdaten berechnet wird und auf den bei der Festsetzung des für ein Finanzinstrument zu entrichtenden Betrags Bezug genommen wird. Bei den einer Benchmark zugrunde liegenden Basiswerten oder –preisen kann es sich um Zinssätze oder um Rohstoffpreise - etwa den Ölpreis - handeln, sofern diese den für ein Finanzinstrument, zB ein Derivat, zu zahlenden Betrag bestimmen.[7]

In diesem Zusammenhang prüfte die Kommission, ob eine mögliche Manipulation so bedeutender Benchmarks wie LIBOR und EURIBOR durch ihre bisherigen und vorstehend bereits erwähnten Vorschläge für eine Verordnung (VO) über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation und dem damit zusammenhängenden Vorschlag für eine Richtlinie (RL) über strafrechtliche Sanktionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation, abgedeckt wäre oder nicht. Da Benchmarks derzeit von keinem der beiden Vorschläge erfasst werden, kam die Kommission zu dem Schluss, dass eine direkte Manipulation von Benchmarks nicht in den Anwendungsbereich der beiden vorgeschlagenen Sekundärrechtsakte fällt, sodass diese nachjustiert werden müssen.

Geänderte Kommissions-Vorschläge

Da jede tatsächliche oder auch nur versuchte Manipulation derart wichtiger Benchmarks wie LIBOR und EURIBOR die Integrität der Finanzmärkte schwer beeinträchtigt und zu erheblichen Verlusten für Anleger und Verbraucher wie auch zu realwirtschaftlichen Verzerrungen führen kann, hat sich die Kommission am 25. Juli 2012 entschlossen, ihre bisherigen Rechtsetzungs-Vorschläge für die Bekämpfung von Insider-Handel und Marktmanipulation vom Oktober 2011 entsprechend zu überarbeiten.[8] Sie stützte sich dabei auf Artikel 293 Absatz 2 AEUV, der vorsieht, dass die Kommission ihre Vorschläge jederzeit im Verlauf des Rechtssetzungsverfahrens ändern kann, solange ein Beschluss des Rates noch nicht ergangen ist.

Der neue Verordnungs-Vorschlag sieht folgende Änderungen am bisherigen Kommissions-Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Insider-Geschäfte und Marktmanipulation (Marktmissbrauch) vor:

- Erweiterung des sachlichen Geltungsbereichs durch die Einbeziehung von Benchmarks (Artikel 2);

- Ergänzung der Begriffsbestimmungen (Artikel 5) durch eine Definition des Begriffs „Benchmark“ auf der Grundlage einer erweiterten Fassung der Definition des Vorschlags für eine Verordnung über Märkte für Finanzinstrumente (MiFID)[9], wobei auch Benchmarks wie Zinssätze oder Rohstoffpreise abgedeckt werden;

- Ergänzung der Liste der als Straftaten geltenden Marktmanipulationen (Artikel 8) durch den Straftatbestand der Manipulation der Benchmarks selbst bzw. des Versuchs einer solchen Manipulation;

- Änderung der Erwägungsgründe, um die Erweiterung des sachlichen Geltungsbereichs der Verordnung und des Straftatbestands der Marktmanipulation auf Benchmarks zu rechtfertigen.

Der neue Richtlinien-Vorschlag hingegen sieht folgende Änderungen am bisherigen Kommissions-Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über strafrechtliche Sanktionen für Insider-Geschäfte und Marktmanipulation vor:

- Ergänzung der Begriffsbestimmungen (Artikel 2) durch Definition des Begriffs „Benchmark“;

- Ergänzung der Liste der als Straftat geltenden Marktmanipulationen (Artikel 4) durch den Straftatbestand der Manipulation von Benchmarks;

- Ergänzung der Liste der Straftatbestände „Anstiftung, Beihilfe und Versuch“ (Artikel 5) durch entsprechende Verhaltensweisen in Bezug auf die Manipulation von Benchmarks.

Ob diese EU-weiten Maßnahmen zur Bekämpfung von Zinsmanipulationen, durch die die Manipulation von Benchmarks, einschließlich LIBOR und EURIBOR, offiziell verboten und zu einem Straftatbestand erklärt wird, entsprechende Wirkung zeitigen werden, wird sich in Zukunft zeigen. Dass die Manipulationen des LIBOR/EURIBOR aber über einen so langen Zeitraum unentdeckt bleiben konnten, lässt diesbezüglich nichts Gutes vermuten.