Sanktionen der EU gegen Ungarn

Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren durch die Kommission (Teil 3)

Am 12. Dezember 2011 richtete die Vizepräsidentin der Kommission und Kommissarin für Justiz, Grundrechte und Bürgerschaft, Viviane Reding, ein dringendes Schreiben an den ungarischen Vizepremier Tibor Navracsics, in dem sie diesen um umgehende Beantwortung einer Reihe von Fragen zu vier substantiellen Bereichen bis zum 16. Dezember 2011 ersuchte. Obwohl ihr Schreiben zeitgerecht und zumindest vordergründig umfassend beantwortet wurde, gab sich Kommissarin Reding damit nicht zufrieden und wiederholte ihre bisherigen Bedenken.

Wie eingangs bereits erwähnt wurde, dienen diese Vertragsverletzungsverfahren der Korrektur punktueller Verstöße gegen einzelne Vertragsbestimmungen, sind aber nicht dazu geeignet, ein allgemein vertragswidriges Verhalten eines Mitgliedstaates zu sanktionieren. Gerade darum geht es aber im Falle der mannigfachen Aktivitäten der Regierung Orbán II, die nicht nur einzelne Vertragsbestimmungen verletzt, sondern ganz allgemein ein Verhalten an den Tag legt, das den tragenden Grundwerten in der EU flagrant widerspricht. Nachstehend soll daher geprüft werden, ob es innerhalb der EU ein solches Sanktionsverfahren wegen der Verletzung des unionsrechtlichen „ordre public“ gibt oder nicht.

Verletzung tragender Grundwerte der EU

Die früheren drei europäischen Gemeinschaften EGKS (1951), EWG (1957) und EAG (1957) enthielten – als bloße „funktionelle Zweckverbände“ zur wirtschaftlichen Integration – in ihren Gründungsverträgen keine wie immer gearteten Aussage über die Beachtung tragender Grundwerte. Erst die Umbildung der Europäischen Gemeinschaften in eine auch politisch agierende Europäische Union (EU) durch den Vertrag von Maastricht (1992)[1] brachte die Wende, da die EU als nunmehr (auch) politisches Gebilde plötzlich einer demokratischen Legitimierung bedurfte. Dementsprechend wurde in Artikel F Absatz 1 EUV erstmals auch die Verpflichtung verankert, dass die Regierungssysteme der Mitgliedstaaten „auf demokratischen Grundsätzen“ beruhen müssen. Durch den Vertrag von Amsterdam (1997)[2] wiederum wurde diese Verpflichtung ausgeweitet und in Artikel 6 Absatz 1 EUV verankert, der Folgendes bestimmt: „Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit; diese Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam“. Daraus ergab sich eine „Wertegemeinschaft“, der sowohl die EU als auch ihre Mitgliedstaaten gleichermaßen verpflichtet waren. Parallel dazu wurde zur Absicherung der Einhaltung dieser Wertegemeinschaft in Artikel 7 EUV ein eigenes Sanktionsverfahren verankert.

Aufgrund der negativen Erfahrungen, die man in der Folge im Jahr 2000 mit den „Sanktionen der 14“ gegen Österreich gemacht hatte – Österreich wurde von der Ergreifung derselben vorab nicht verständigt und konnte daher auch keine Gegenargumente vorbringen; ebenso wenig war ein Ausstiegsszenario vorgesehen[3] – wurde in der Folge durch den Vertrag von Nizza (2001) dem Artikel 7 EUV ein erster Absatz hinzugefügt, in dem ein eigenes „Frühwarnsystem“ vorgesehen wurde, das vor der Ergreifung der Sanktionen einzuleiten ist. Dieses komplexe Sanktionsverfahren wurde durch den Vertrag von Lissabon mehr oder weniger unverändert[4] in den heutigen Artikel 7 EUV übernommen. Der Wertekanon des bisherigen Artikel 6 Absatz 1 EUV wurde im nunmehrigen Artikel 2 EUV aber entsprechend ausgeweitet.

Abschließend wird dieses kombinierte Monitoring- und Sanktionsverfahren des Artikel 7 EUV in seinen prozeduralen Grundzügen dargestellt und danach untersucht, ob es auf den „Fall Ungarn“ angewendet werden kann oder nicht.

Sanktionsverfahren gemäß Artikel 7 EUV

Die Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV kann entweder auf begründeten Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments – das dabei gemäß Artikel 354 Absatz 4 AEUV mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt – oder der Europäischen Kommission, die gemäß Artikel 250 AEUV mit der Mehrheit ihrer Mitglieder beschließt, erfolgen. Danach kann der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder – das sind 22 Mitgliedstaaten – und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments feststellen, dass die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte“ durch einen Mitgliedstaat besteht. Bevor der Rat eine solche Feststellung trifft, hat er den betroffenen Mitgliedstaat anzuhören und kann auch Empfehlungen an ihn richten.

Nach einer erfolgreichen Einleitung des „Frühwarnsystems“ kann dann der Europäische Rat gemäß Artikel 7 Absatz 2 EUV auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten – das sind 9 Mitgliedstaaten - oder der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt.

Wurde vom Europäischen Rat eine solche Feststellung getroffen, so kann der Rat in der Folge gemäß Artikel 7 Absatz 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen, die einem Mitgliedstaat in der EU zustehen, wie zB dessen Stimmrecht im Rat. Ein Ausschluss eines Mitgliedstaates aus der EU ist im Rahmen des Sanktionsverfahrens des Artikel 7 EUV aber nicht vorgesehen.

Anwendung des Sanktionsverfahrens?

Betrachtet man die außerordentlich strengen formalen Anforderungen, die bereits für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Artikels 7 Absatz 1 EUV erforderlich sind, so kann man verstehen, dass dieses erst als ultima ratio in Gang gesetzt werden soll. Eine neuerliche vorschnelle Verhängung von Sanktionen, wie dies im Falle der „Sanktionen der 14“ gegen Österreich der Fall war, soll damit hintangehalten werden. Obwohl die Kommission im Jahre 2000 in die Sanktionen gegen die österreichische Bundesregierung nicht unmittelbar involviert war - da diese ja allein durch die 14 Mitgliedstaaten außerhalb des Gemeinschaftsrechts auf der Basis völkerrechtlicher Courtoisie verhängt wurden[5] – zögert sie unter dem Eindruck der damaligen Vorgangsweise augenscheinlich, im Fall Ungarn initiativ zu werden.[6]

Damit bleiben von den drei vorschlagsberechtigten Organen nur mehr die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament übrig. Politisch scheint in diesem Zusammenhang die notwendige Anzahl von einem Drittel – das heißt von neun – der Mitgliedstaaten auch nicht so einfach erreichbar zu sein, sodass im Grunde lediglich das Europäische Parlament als Initiator in Frage kommt. Obwohl auch hier die geforderten Mehrheiten nicht so leicht zu erreichen sein werden, ist ein Vorschlag auf Einleitung des „Frühwarnsystems“ durch das Europäische Parlament noch am ehesten realpolitisch vorstellbar. Vor allem Angehörige der Grünen-Fraktion im Europäischen Parlament haben eine diesbezügliche Hoffnung geäußert.[7]

Die nach einem eventuellen begründeten Vorschlag des Europäischen Parlaments notwendige Feststellung des Vorliegens einer eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte durch den Rat mit einer vier Fünftel-Mehrheit scheint aber aus gegenwärtiger Sicht realpolitisch völlig ausgeschlossen, sodass es – wenn überhaupt – bei der Einleitung des „Frühwarnsystems“ bleiben und die Eröffnung des tatsächlichen Sanktionsverfahrens in der Folge unterbleiben würde. Das ist eben mit einer der Gründe, warum die Kommission zögert, das „Frühwarnsystems“ durch eigenen Antrag einzuleiten.

Indienstnahme der ungarischen EU-Präsidentschaft

Dass es Ungarn gelang, sowohl die EU als auch den Europarat zu keinen weitergehenden Sanktionen zu veranlassen, war unter anderem auch der geschickten Taktik Viktor Orbáns zuzuschreiben, den sechsmonatigen Vorsitz in der EU, die sogenannte „Präsidentschaft“, dafür in Dienst zu nehmen. Während der ungarischen Präsidentschaft, die vom 1. Jänner bis zum 1. Juli 2011 dauerte, verstand es Ungarn meisterhaft, von den durch die Regierung Orban II geschaffenen Problemen abzulenken und die Aufmerksamkeit der europäischen Öffentlichkeit auf die anstehenden und einer Lösung harrenden völkerrechtlichen und europarechtlichen Probleme zu richten, wobei ihm die Verschärfung der Finanzkrise, deren Lösungsmöglichkeiten die europapolitische Debatte beinahe vollständig dominierten, besonders zustatten kam.

Man kann daher ohne Übertreibung feststellen, dass die viel größeren „Verdienste“ der ungarischen Präsidentschaft nicht so sehr in dem gelegen sind, was sie gemacht hat, sondern vielmehr in dem, was sie verhindert hat. Es ist ihr nämlich perfekt gelungen, sowohl die zuvor sehr heftig kritisierten minderheitenrechtlichen Altlasten,[8] als auch die aktuell aufgekommenen Probleme einer rechtslastigen Innenpolitik aus der Diskussion zu nehmen und medienpolitisch ruhig zu stellen.[9] Damit ist Viktor Orbán wahrlich eine taktische Meisterleistung gelungen.

Ausblick

Die taktisch geschickte Vorgangsweise Viktor Orbáns, kleine Retuschen an der gegenständlichen (Verfassungs-)Gesetzgebung vorzunehmen, den großen Wurf der Umgestaltung der ungarischen Rechts- und Sozialordnung aber unbeirrt beizubehalten und ihn doppelzüngig zu verteidigen[10], wird wohl weder das Europäische Parlament, noch die Kommission dazu veranlassen, das längst fällige „Frühwarnsystems“ gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV einzuleiten. Damit bleibt aber eine politische Vorgangsweise, die innerhalb westlicher Demokratien ihresgleichen sucht, ungeahndet. Die Kommission wäre gut beraten, Ungarn zumindest die Einleitung des „Frühwarnsystems“ in Aussicht zu stellen bzw anzudrohen, damit dieses Beispiel nicht Schule machen kann.[11] Der Sinnspruch „Wehret den Anfängen“ erscheint in diesem Zusammenhang mehr als angebracht.

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