Sanktionen der EU gegen Ungarn

Vertragsverletzungs- oder Suspendierungsverfahren (Teil1)?

Am 17. Jänner 2012 leitete die Kommission drei Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn ein. Sie reagierte damit auf eine immer stärker zutage tretende autokratische Vorgangsweise der national-konservativen Regierung Orbán, die in nur einem Jahr seit ihrem Amtsantritt im April 2010 insgesamt 320 Gesetze (!) und am 25. April 2011 sogar eine neue Verfassung („Grundgesetz Ungarns“) verabschiedet hatte, mittels derer Ungarn völlig umgestaltet und von den Altlasten der sozialistischen Regierung unter Ferenc Gyurcsány befreit werden soll. Laut Verfassung wird aus der Republik Ungarn („Magyar Köztarsasag“) bloß Ungarn („Magyarorszag“) und es kursieren in Ungarn und seinen Nachbarstaaten bereits erste Stimmen, die von Viktor Orbán als „Viktator“ oder „Lukaschenko light“ und von Ungarn als „Orbánistan“ oder „Viktatura“ sprechen.[1]

Umstritten sind dabei vor allem drei Gesetze, die die Unabhängigkeit der Nationalbank, der Justiz und der Datenschutzbehörde betreffen. Des weiteren beschwerte sich die für Medien zuständige Kommissarin und Vizepräsidentin der Kommission, Neelie Kroes, in einem Schreiben vom selben Datum an den ungarischen Justizminister und Stellvertretenden Ministerpräsidenten Tibor Navracsics auch über die Einschränkung der Pressefreiheit in Ungarn und erwähnte dabei exemplarisch den Fall der Nicht-Erneuerung der Sendelizenz für den regierungskritischen Sender „Klubrádió“, der bisher auf der Frequenz 95,3 regierungskritische Sendungen brachte.[2]

Mit dieser ihrer Vorgangsweise der Einleitung von bloßen Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) schlug die Kommission den ihres Erachtens zur Zeit allein politisch gangbaren Weg der Rüge punktueller Vertragsverstöße ein und machte nicht von der ihr an sich auch zustehenden Möglichkeit Gebrauch, gegen Ungarn gemäß Artikel 7 Absatz 1 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) das Frühwarnverfahren wegen der eindeutigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV verankerten Grundwerte der EU einzuleiten. 

Da man Politiker immer an ihren Taten und nicht an ihren Worten messen sollte, soll der grundlegenden Frage, ob die Regierung Orbán tatsächlich nur einige wenige Vertragsverstöße begangen oder nicht vielmehr bereits grundlegende europäische Werte massiv verletzt hat, in der Weise nachgegangen werden, dass ein Blick auf die bisherige politische Karriere Viktor Orbáns geworfen wird. Dabei wird aber sehr schnell klar, das Orbán ein politischer „Wiederholungstäter“ ist, der schon mehrfach verhaltensauffällig geworden ist.

Bereits die Regierung Orbán I (1998 bis 2002) hatte mit dem sogenannten „Statusgesetz“ vom Juni 2001 eine völkerrechtlich mehr als bedenkliche Aktion gesetzt und die Regierung Orbán II (2010 ff.) doppelte sofort nach ihrem Amtsantritt mit dem ebenso umstrittenen ungarischen Staatsbürgerschaftsgesetz von Ende Mai 2010 nach.

Da die heutigen politischen Aktivitäten Viktor Orbáns nur dann richtig verstanden und bewertet werden können, wenn man sein früheres Verhalten und dessen Beweggründe kennt, muss eine Untersuchung der gegenwärtigen Lage unbedingt mit einem Blick zurück begonnen werden. Dementsprechend muss auch dieser Beitrag wieder breiter angelegt und daher geteilt werden. In einem ersten Teil werden die Vorgänge in Ungarn unter der Regierungen Orbán I und Orbán II bis Ende 2010 kurz dargestellt, während in einem weiteren Teil die aktuellen Sanktionen untersucht werden sollen, die seitens der EU gegen Ungarn bereits ergriffen wurden bzw. vielleicht noch ergriffen werden.

Das ungarische „Statusgesetz“ (2001)

Noch in der Wahlnacht seines ersten Wahlsieges im Sommer des Jahres 1998 wies Viktor Orbán darauf hin, dass die Grenzen des ungarischen Staates und der ungarischen Nation nicht übereinstimmten. Die 10 Mio. Einwohner der Republik Ungarn bilden nämlich, laut Orbán, zusammen mit den über 3 Mio. Ungarn in den Nachbarländern, eine „untrennbare Familie“.[3] Eine „grenzüberschreitende Wiedervereinigung der ungarischen Nation“ sei daher eines der Ziele seiner Regierung.[4] Dementsprechend begann die Regierung Orbán sofort mit der Ausarbeitung einer aggressiven „großungarischen“ Minderheitenpolitik, die im Erlass des sogenannten ungarischen „Statusgesetzes“ kulminierte.

Die enorme Diaspora der Auslandsungarn geht auf den Vertrag von Trianon (1920) nach dem I. WK zurück, durch den Ungarn große territoriale und bevölkerungsmäßige Verluste – es büsste dabei 68% seines früheren Staatsgebietes und 59% seiner damaligen Bevölkerung, darunter über 3 Mio. Magyaren, ein – erlitt. Mit dem „Wiener Schiedsspruch“ vom 2. November 1938 besetzte Ungarn unter Reichsverweser Niklos Horthy über 10.000 km² slowakischen Territoriums, in dem 860.000 Menschen lebten, von denen 60% ungarischer Abstammung waren. Während des II. WK an­nektierte Ungarn auch die Vojvodina, die Siegermächte stellten im Friedensvertrag von Paris vom Februar 1947 die alten Grenzen aber wieder her. Nach dem Fall des Kommunismus, der die Minderheitenkonflikte ideologisch überschattet hatte, brachen diese wieder auf und die ungarische Verfassung von 1989 sah zum Schutz der Auslandsungarn in ihrem § 6 Abs. 3 folgendes vor: „Die Republik Ungarn fühlt sich verantwortlich für das Schicksal der außer­halb ihrer Grenzen lebenden Ungarn und fördert die Pflege ihrer Beziehungen zu Ungarn“.

Die 1998 an die Macht gekommene Regierung Orbán I holte mit ihrem „Gesetz über die magyarischen Minderheiten in den Nachbarstaaten“ (sogenanntes „Statusgesetz“)[5] aus diesem Verfassungs­auftrag das Maximal mögliche heraus. Das vom ungarischen Parlament am 19. Juni 2001 mit der überwältigenden Mehrheit von 306 Pro-Stimmen und nur 17 Gegenstimmen – bei 8 Enthaltungen – verabschiedete und am 1. Jänner 2002 in Kraft getretene „Statusgesetz“ sieht für Auslandsungarn mit Wohnsitz in Kroatien, der Bundesrepublik Jugoslawien, Rumänien, Slowenien, der Slowakei und der Ukraine – nicht aber in Österreich – eine Fülle von Begünstigungen vor, die sowohl (extra­ter­ri­torial) in deren Heimatstaaten, als auch in Ungarn selbst gewährt werden.

So können Berechtigte mit einem „Ungarnausweis“ in Ungarn ua folgende Vergünsti­gun­gen in Anspruch nehmen: meistbegünstigte Einreisevoraussetzungen, Ermäßigung der Bahn­tari­fe, Anerken­ung von Schüler- und Studentenausweisen, gleichberechtigter Stipendienbezug, erleichterter Arbeitsmarktzugang, Zugang zum ungarischen Sozialversicherungs- und Gesund­heitssystem etc. In ihren Heimatländern stehen ihnen ua folgende Unterstützungen zu: auslandsungarische Lehrer und Schüler genießen dieselben Vergünstigungen, die ungarischen Lehrern und Schülern mit einem Pädagogen- oder Schülerausweis in Anspruch nehmen können; materielle und immaterielle Förderung von Einrichtungen Ungarns in den Nachbars­taaten, die dem Erhalt der ungarischen Kultur dienen; Unterrichtsbeihilfen für Familien mit mindestens zwei Kindern; Stipendien für Studenten; Unterstützung von Organisationen, die die ungarischen Minderheiten fördern etc.

Nach regierungsamtlichen Angaben haben bereits ein halbes Jahr nach dem Inkrafttreten des „Statusgesetzes“ am 1. Jänner 2002 400.000 der 3,2 Mio. Auslandsungarn einen „Ungarn­ausweis“ beantragt – mehr als die Hälfte davon allein in Rumänien, das als einziges Land die ungarische Vorgangsweise mehr oder weniger duldete. Die anderen Länder des Karpatenbeckens reagierten im Gegensatz dazu aber ausgesprochen heftig gegen diese ungarische Anmaßung, vor allem aber die Slowakei, die bis 1920 noch als „Oberungarn“ figurierte.

Im Dezember 2001 und im Jänner 2002 kam es zu ersten Anpassungen am Statusgesetz und im Jänner 2003 legte die neue sozialistische Regierung Medgyessy, der gegen Viktgor Orbán bei den Parlamentswahlen knapp gesiegt hatte, eine grundlegend abgeänderte Version des Statusgesetzes vor, die im Juni 2003 vom ungarischen Parlament neuerlich modifiziert wurde. Nach dieser entsprechenden „Entschärfung“ des Statusgesetzes regte der „Weltbund der Ungarn“ (MVSZ) in Ungarn eine Volksabstimmung darüber an, ob nicht alle im Ausland lebenden Ungarn künftig automatisch eingebürgert werden sollen. Das am 5. Dezember 2004 abgehaltene Referendum erhielt zwar rund 53% Pro-Stimmen der abgegebenen Stimmen, scheiterte aber an der geringen Wahlbeteiligung von lediglich 37,5%.

Einreiseverbot für Staatspräsidenten?

In der Slowakei produzierten die Nachwehen des ungarischen „Statusgesetzes“ einen der völkerrechtlich interessantesten diplomatischen Streitfälle der letzten Jahre, als nämlich die links-nationale slowakische Regierung unter Ministerpräsident Robert Fico am 21. August 2009 mittels diplomatischer Note den ungarischen Staatspräsidenten Laszlo Solyom zur persona non grata erklärte und ihm die Einreise in die Slowakei verbot. Präsident Solyom wollte zur Enthüllung einer Statue des ungarischen Nationalhelden Stephan I. (1000-1038) in die ungarisch-slowakische Grenzstadt Komarno einreisen, was seitens der Regierung Fico als grobe Provokation angesehen wurde, selbst dann noch, als Solyom diese Reise als bloße „Privatreise“ deklarierte.[6] Das Einreiseverbot für das ungarische Staatsoberhaupt wurde vom ungarischen Außenminister Peter Balazs als „beispiellos“ hingestellt, da es nicht nur dem Völkerrecht, sondern auch „dem Geist und dem Buchstaben der EU-Rechtsordnung“ widerspreche.[7]

Solyom hatte aber bereits im März 2009 Probleme bei der Einreise in ein Nachbarland mit einer großen ungarischen Minderheit gehabt, als er nämlich im rumänischen Tirgu Mures (Marosvasarhely) an einer Feier zum ungarischen Freiheitskampf 1948/49 teilnehmen wollte. Rumänien verweigerte der Präsidentenmaschine die Landeerlaubnis, woraufhin Solyom einfach mit dem Auto zur Feier anreiste und daran nicht gehindert wurde.

Mit dem Regierungs­antritt des Kabinetts Orbán II im Jahr 2010 wurden die durch das „Statusgesetz“ der Regierung Orbán I verursachten Probleme noch weiter verschärft und provozierten dementsprechend auch heftige Reaktionen. Anlassfall war die Mitte 2009 ausgebrochene Diskussion um die Verleihung der ungarischen Staatsbürgerschaft an alle Auslandsungarn.

Das ungarische Staatsbürgerschaftsgesetz (2010)

Das ungarische Parlament stimmte am 26. Mai 2010 mit überwältigender Mehrheit  – an der Abstimmung nahmen 344 von 386 Abgeordneten teil, wobei 97,7% davon mit Ja stimmten – einer Änderung des ungarischen Staatsbürgerschaftsgesetzes zu, die besagt, dass jeder ethnische Ungar im Ausland automatisch die ungarische Staatsbürgerschaft bekommt, wenn er nur darum ansucht. Er braucht in seinem Antrag nur nachzuweisen, dass er der ungari­schen Sprache mächtig ist und dass irgendein Vorfahre Ungar war – und schon bekommt er die ungarische Staatsbürgerschaft samt gültigem Reisepass. Er erhält damit eine Doppelstaatsbürgerschaft („Kettös allam-polgarsag“).[8] Das Wahlrecht in Ungarn ist darin allerdings nicht inkludiert, da dieses nach wie vor an einen Wohnsitz in Ungarn gebunden ist.

Während die Nachbarländer iwS Österreich, Slowenien, Kroatien, Serbien, Montenegro, der Kosovo, Rumänien und die Ukraine keine formellen Einwände gegen dieses Staatsbürger­schaftsgesetz äußerten, lief die Slowakei dagegen Sturm, da in ihr ca. 600.000 ethnische Ungarn leben, die damit 10% der gesamten Bevölkerung ausmachen. Innenminister Róbert Kalinák sprach in diesem Zusammenhang von einem „Sicherheitsrisiko“, das sich durch die massenhafte Verleihung einer fremden Staatsbürgerschaft an slowakische Bürger ergibt.

Diese Vorgangsweise Ungarns erinnert – zumindest formal – frappant an den Sommer 2008, als beinahe alle Einwohner Südossetiens und Abchasiens einen russischen Pass mit dem eindeutigen Hintergedanken Russlands ausgestellt bekamen, diese Personen dann (auch) als russische Staatsangehörige diplomatisch protegieren zu können. Im Zuge des am 8. August 2008 zwischen Russland und Georgien ausgebrochenen Krieg um diese beiden von Georgien abtrünnigen Regionen sollte sich diese Vermutung dann bewahrheiten.

Reaktion der Slowakei

Bereits im Vorfeld der Verabschiedung des ungarischen Staatsbürgerschaftsgesetzes trat in der Slowakei am 1. September 2009 ein neues Sprachengesetz in Kraft, das den Gebrauch anderer Sprachen als der Amtssprache Slowakisch in der Öffentlichkeit untersagte. Von Straßenschildern bis zu Speisekarten durfte alles nur in Slowakisch beschriftet sein, was von der ungarischen Minderheit in der Südslowakei als „gewaltsame Assimilation“ angesehen wurde. 

Als unmittelbare Reaktion auf den Erlass des ungarischen Staatsbürgerschaftsgesetzes beschloss der slowakische Nationalrat in der Folge als legislative Gegenmaßnahme auch eine Novelle seines Staatsbürger­schaftsgesetzes, die den automatischen Verlust der slowakischen Staatsbürgerschaft bei An­nahme der ungarischen Nationalität vorsieht, was zB für Beamte im öffentlichen Dienst den Verlust ihres Dienstposten bedeuten würde. Ausnahmen stellen nur Eheschließungen und Geburten dar. Bei Verschweigung der Option für die ungarische Staatsbürgerschaft drohen ua Geldstrafen bis zu 3.319 Euro. Interessanterweise misst die Slowakei hier mit zweierlei Maß, da die tausenden Slowaken, die gleichzeitig auch Tschechen sind, ihre Doppelstaatsbürgerschaft behalten dürfen. Ganz grundsätzlich muss aber in diesem Zusammenhang angemerkt werden, dass Doppelstaatsbürgerschaften von Mitgliedstaaten der NATO, des Europarates und der EU an sich kein „Sicherheitsrisiko“ darstellen, sondern allenfalls minderheitenrechtliche Fragen aufwerfen können.

Völkerrechtliche und europarechtliche Probleme

Mit dem Erlass des „Statusgesetzes“ betrat Ungarn minderheitenrechtliches „Neuland“, in dem es die Grenzen der Funktion einer (vermeintlichen) Schutzmacht in Bereiche vorschob, die bisher völkerrechtlich so noch nicht betreten wurden.[9] Europarechtlich stellte das „Status­gesetz“ zum Zeitpunkt seiner Erlassung allerdings noch keine Diskriminierung von Unions­bürgern dar, da Ungarn zu diesem Zeitpunkt noch nicht EU-Mitglied war. Ebenso wenig waren davon die Assoziierungs- und Europa-Abkommen der MOEL mit der EG betroffen. Ab dem Beitritt Ungarns zur EU mit Wirkung vom 1. Mai 2004 änderte sich aber die Rechtslage. Ist schon das „fördernde Minderheitenrecht“ bzw. die Inländergleichbehandlung von Auslandsungarn in Ungarn eine – europarechtlich – umstrittene Konzession,[10] so stößt die extraterritoriale Geltungserstreckung der Begünstigungen von Auslandsungarn in deren jewei­ligen Heimatstaaten, soweit sie hoheitlich erfolgt und mit dem Heimatstaat nicht konsentiert ist – völkerrechtlich – auf noch größere Probleme, wird sie doch von diesen Staaten als „verbotene Interventionen“ in innerstaatliche Angelegenheiten iSv Artikel 2 Absatz 7 der Satzung der Vereinten Nationen angesehen.[11]