Montag 22. Jänner 2018, 20:49

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Nutzlose „rote Karte“ der Kommission gegen Polen? - Erstmalige Einleitung des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV wegen „systemischer“ Gefährdung des Rechtsstaatsprinzips durch Polen

Nachdem Polen bereits mehrfach die Einleitung des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV wegen schwerwiegender Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips des Art. 2 EUV angedroht wurde, kam es im Dezember 2017 tatsächlich zur ersten Ingangsetzung dieses Verfahrens im Schoß der EU, da die Kommission dem Rat vorgeschlagen hat, das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Polen einzuleiten. Als Jemand, der diese Frage in ihrer historischen Entwicklung - und zwar auch hinsichtlich der parallelen Entwicklung in Ungarn unter Viktor Orbán - über Jahre hindurch intensiv verfolgt hat, kommt diese Entscheidung der Europäischen Kommission nicht überraschend, wenngleich die Erfolgsaussichten derselben mehr als fraglich sind. Nachstehend sollen in aller Kürze die komplexen Rahmenbedingungen dieser kritischen Situation dargestellt werden.  

Erstmals wird ein Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV wegen schwerwiegender Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips eingeleitet
Erstmals wird ein Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV wegen schwerwiegender Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips eingeleitet
Bild: © CC pxhere (Ausschnitt)
„Wehret den Anfängen“ – Ungarn als missachtetes Präjudiz für die gegenwärtige Situation in Polen

Einmal mehr bewahrheitet sich im Fall der Einleitung des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV gegen Polen der alte Wahrspruch: „Wehret den Anfängen“, der in diesem Zusammenhang von der Europäischen Kommission missachtet worden war. In den Amtszeiten des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán - und zwar sowohl in der Regierung Orbán I (1998 bis 2002) als auch in der Regierung Orbán II (2010 ff.) – wurden in Ungarn eine Reihe legistischer Maßnahmen gesetzt, die aus demokratiepolitischer und rechtsstaatlicher Sicht weit über das hinausgingen, was auf der Basis des gemeinsamen Wertekatalogs in der EU gem. Art. 2 EUV noch als tolerabel angesehen werden konnte. Die Rechtfertigung dafür, nämlich einen „illiberalen“ demokratischen Staat aufbauen zu wollen, bezog die Regierung Orbán II aus dem Wahlsieg ihrer Partei Fidesz-MPSZ in den Wahlen vom 11. April 2010, in denen diese etwas mehr als der Hälfte der Stimmen (52,7%) und damit 263 von 386 Sitzen erringen konnte. Durch die Allianz mit der 2003 gegründeten Jobbik-Partei, die mit 16,67% und 47 Mandaten die drittstärkte Partei in der ungarischen Nationalversammlung wurde, verfügte die Regierung Orban II zusammen über 310 von insgesamt 386 Mandaten im ungarischen Parlament. Sie degradierte damit die sozialistische MSZP mit 59 und die Grünen (LMP) mit 16 Mandaten zu demokratiepolitischen Statisten.

Aufgrund dieser Machtfülle von fast vier Fünftel der Abgeordneten hielt sich die Regierung Orbán II für legitimiert, Ungarn von den Altlasten der sozialistischen Regierung unter Ferenc Gyurcsány zu befreien und die konstitutionelle Basis des Landes grundlegend umzugestalten. Der „Reformeifer“ ging so weit, dass die Regierung Orbán II in nur einem Jahr nach ihrem Amtsantritt von der ungarischen Nationalversammlung insgesamt 320 Gesetze (!) und am 18. April 2011 auch eine neue Verfassung („Grundgesetz Ungarns“) verabschieden ließ, in der ua auch die Annahme von über 30 sogenannten „Grundlagengesetzen“ („Cardinal Laws“) vorgesehen war, mittels derer mit Zweidrittelmehrheit eine Reihe von Materien außerhalb der Verfassung geregelt werden konnten, wodurch allen zukünftigen Regierungen, die über keine solche Mehrheit verfügten, „legistisch“ die Hände gebunden wurden. Am 22. Februar 2015 verlor die Regierung Orbán II in der Nachwahl in der westungarischen Stadt Veszprem allerdings ihre Zweidrittelmehrheit in der Nationalversammlung selbst [1].

Zu dieser enormen legistischen Aktivität, mittels derer zunächst ua die Freiheit der Medien eingeschränkt wurde, die öffentlich-rechtlichen Kulturinstitutionen auf Regierungskurs ausgerichtet, die Wahlkreise entsprechend umgestaltet und die Parteienfinanzierung neu geregelt wurde, kam noch – und zwar unter dem Deckmantel der Bekämpfung der „Zigeunerkriminalität“ – eine Reihe fremdenfeindlicher und xenophober Übergriffe von Angehörigen der Ungarischen Garde und anderer rechtsradikaler Gruppen, wie Vederö, Betyarsereg, Szebb Jövöert, Jobbik uam gegen Angehörige von Minderheiten, vor allem gegen Roma, die von der Regierung geduldet wurden.

In Summe stellten all diese Aktivitäten der Regierung Orbán II zweifellos eine „systemische“ Verletzung der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn dar, wurden seitens der Kommission aber nicht konsequenterweise mit der Einleitung des „Frühwarnsystems“ des Art. 7 Abs. 1 EUV sondern lediglich mit der Erhebung von bloßen Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV beantwortet. Dafür waren vor allem folgende Überlegungen maßgebend: zum einen sind die formalen Erfordernisse für die Einleitung und Durchführung eines Sanktionsverfahrens wegen einer systemischen Verletzung der Grundwerte des Art. 2 EUV sehr anspruchsvoll (vier Fünftel-Mehrheit im Rat bzw. Einstimmigkeit im Europäischen Rat) [2] - dieses Verfahren wurde dementsprechend als „nukleare Option“ bzw. „Atombombe“ bezeichnet [3]- und zum anderen gehört die Fidesz der „Europäischen Volkspartei“ (EVP) an, die als Dachpartei der europäischen Christdemokraten seit 1999 die stärkste Fraktion im Europäischen Parlament, seit 2004 den Präsidenten der Europäischen Kommission und seit 2009 auch den Präsidenten des Europäischen Rates stellt.

Dadurch kam es immer wieder dazu, dass die EVP ihre „schützende Hand“ über Viktor Orbán hielt und die Einleitung eines Sanktionsverfahrens verhinderte. Ein weiterer wichtiger Umstand ist aber die enorme „Elastizität“ Orbáns, der immer dann, wenn ihn die Kommission maßregelte, sich (vermeintlich) einsichtig zeigte, und einige besonders überschießende legistische Regelungen wieder zurücknahm. Auch administrierte Viktor Orbán die ungarische „Präsidentschaft“, dh den Vorsitz im Rat, im ersten Halbjahr 2011 geradezu meisterhaft, indem er von den durch seine Regierung verursachten Problemen ablenkte und die Aufmerksamkeit vor allem auf die Beseitigung der damals besonders aktuellen Finanzkrise lenkte [4]. Vor allem aber verweigerte er nie – im Gegensatz zu Polen – den Dialog mit der Kommission, blieb damit mit ihr aber immer „im Gespräch“ und polte dieses stets zu seinen Gunsten um.

Die Kommission befasste den Gerichtshof daher lediglich mit (einigen) Vertragsverletzungsverfahren, leitete aber gegen Ungarn weder das „Vor-Artikel 7 EUV-Verfahren“ gem. dem „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtstaatsprinzips“ noch das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV ein [5]. Diese Vorgangsweise sollte sich in der Folge als nachteilig erweisen, als es nämlich in Polen am 25. Oktober 2015 zu einem Regierungswechsel von der rechtsliberalen bzw. linkskonservativen Regierung unter Donald Tusk (seit November 2007) bzw. Ewa Kopacz (seit September 2014) zu einer rechtskonservativen Regierung unter Ministerpräsidentin Beata Szydło (seit November 2015)[6] gekommen war und die Kommission nicht bereits auf eine vorgängige Sanktionierung des Parallelfalles Ungarns verweisen konnte.

„Systemische Gefährdung“ der Rechtsstaatlichkeit in Polen?

Erstmals seit 1989 regierte damit in Polen eine von einer einzigen Partei getragene Regierung, der keine Oppositionspartei mehr angehört. Die „graue Eminenz“ im Hintergrund ist dabei Jarosław Kaczyński, Vorsitzender der Regierungspartei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS), die die Wahlen 2015 mit 37,5% gewonnen hatte und in beiden Kammern des polnischen Parlaments, dem Unterhaus (Sejm) und dem Oberhaus (Senat), über die absolute Mehrheit an Stimmen verfügt. Laut Meinungsumfragen würde die PiS bei einer aktuellen Wahlsituation sogar auf ca. 50% der Stimmen kommen [7].

Unmittelbar nach dem Antritt der Regierung Szydło am 16. November 2015 kam es zum Erlass  einer Reihe legislativer und administrativer Rechtsakte, die vor allem die Ernennung von Richtern des Verfassungsgerichts, und damit auch dessen Zusammensetzung, die Verkürzung des Mandats des Präsidenten und Vizepräsidenten dieses Gerichts, die mangelnde Umsetzung einschlägiger Urteile des Verfassungsgerichts sowie die Nichtveröffentlichung von gewissen Urteilen des Verfassungsgerichts, betrafen [8]. Aufgrund der dadurch ausgelösten mangelnden Wirksamkeit der verfassungsgerichtlichen Kontrolle neuer Gesetze, konnte das Sejm – oftmals auch noch im „beschleunigten Verfahren“ – unkontrolliert eine Reihe weiterer Gesetze annehmen, die ebenfalls schweren rechtsstaatlichen Bedenken begegneten [9].

Das „Verfahren zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ und der „allgemeine Dialog“ zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit  

In der Erkenntnis, dass der Einsatz der „Atombombe“ des Sanktionsverfahrens gem. Art. 7 EUV aufgrund seiner aufwändigen Voraussetzungen nicht opportun sei, wurde sowohl im Schoß der Kommission als auch in dem des Rates nach Möglichkeiten gesucht, die Sicherung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten mit „gelinderen Mitteln“ vornehmen zu können. Diesbezüglich legte die Kommission am 11. März 2014 eine Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat mit dem Titel „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ [10] vor, in der sie ein neues Instrument zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips vorschlug, das dem „harten“ Sanktionsverfahren gem. Art. 7 EUV als „weiches“ Dialogverfahren vorgeschaltet sein sollte. Dementsprechend wurde dieses Verfahren auch anschaulich „Vor-Artikel 7 Verfahren“ [11] genannt.

Das „Vor-Artikel 7 Verfahren“ ist als politisches „Güteverfahren“ angelegt und zerfällt in drei Stufen:

a) Die erste Stufe – Sachstandsanalyse der Kommission – die vertraulich abgeführt wird, besteht in einer umfassenden Erhebung aller relevanten Informationen über eventuelle „systemische“ Gefährdungen der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedsaat, wobei dieser gem. dem Loyalitätsgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV zu einer kooperativen Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet ist. Stellt die Kommission eine „systemische“ Gefährdung fest, richtet sie eine begründete „Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit“ an den betreffenden Mitgliedstaat;

b) Die zweite Stufe – Empfehlung der Kommission – wird nicht mehr vertraulich geführt und endet nach einem erfolglosen Dialog der Kommission mit dem betroffenen Mitgliedstaat mit einer „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“, in der dem Mitgliedstaat eine angemessene Frist gesetzt wird, innerhalb derer er die offenen rechtsstaatlichen Probleme zu lösen hat;

c) Die dritte Stufe – Folgemaßnahmen zur Empfehlung der Kommission – besteht in der Kontrolle der ergriffenen Maßnahmen auf deren zeitgerechte und zufriedenstellende Entsprechung mit den inhaltlichen Vorgaben der Empfehlung der Kommission. Sollte dies nicht der Fall sein, dann kann die Kommission die in Art. 7 EUV vorgesehenen zwei Mechanismen, nämlich das „Frühwarnsystem“ (Abs. 1) oder den direkten Sanktionsmechanismus (Abs. 2), einleiten.

Parallel zum „Vor-Artikel 7 Verfahren“ verpflichteten sich aber auch der Rat sowie alle in ihm vereinigten Mitgliedstaaten zu einem „allgemeinen Dialog“ zur Wahrung und Förderung der Rechtsstaatlichkeit [12], der einmal jährlich, nach entsprechender Vorbereitung durch den COREPER II, im Rat in seiner Zusammensetzung „Allgemeine Angelegenheiten“ stattzufinden hat. Im Gegensatz zum „Vor-Artikel 7 Verfahren“ handelt es sich dabei aber um einen grundsätzlich „allgemeinen“ Dialog über die Besicherung der Rechtsstaatlichkeit in der EU und nicht um die Diskussion einzelner mitgliedstaatlicher „systemischer“ Problemfälle [13].

Einleitung der ersten beiden Stufen des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ gegen Polen

Ende Dezember 2015 richtete der Erste Vizepräsident der Kommission, Frans Timmermans, zwei Schreiben an den polnischen Außenminister Witold Waszczykowski und den Justizminister Zbigniew Ziobro, in denen er nähere Aufklärung über die rechtsstaatlich bedenklichen Vorgänge in Polen erbat und der polnischen Regierung empfahl, sich vor der konkreten Umsetzung der Maßnahmen in Bezug sowohl auf die Stellung und Funktion des Verfassungsgerichts, als auch hinsichtlich der Reform der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, doch der Expertise der „Venedig-Kommission“ des Europarates zu bedienen. Da die beiden im Jänner 2016 bei der Kommission eingegangenen Antwortschreiben der Kommission nicht ausreichend erschienen, beschloss diese am 13. Jänner 2016, die Lage in Polen anhand des neuen „Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ zu prüfen und erteilte Frans Timmermans das Mandat, mit den Organen der Republik Polen in Dialog zu treten und geeignete Lösungsmöglichkeiten zu finden. Dementsprechend richtete Timmermans noch am selben Tag an Justizminister Ziobro ein Schreiben, in dem er diesem mitteilte, dass die Kommission damit die erste Stufe des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ einleite.

Nach einer Reihe von Briefwechseln zwischen der Kommission und Mitgliedern der polnischen Regierung gab die „Venedig-Kommission“ am 11. März 2016 ein negatives Gutachten hinsichtlich des Vorliegens rechtsstaatlicher Verhältnisse in Polen ab, worauf es zu einer intensiven „Besuchsdiplomatie“ zwischen Warschau und Brüssel kam, im Gefolge derer ein detaillierter Austausch der gegenseitigen Standpunkte erfolgte. Da dieser die Bedenken der Kommission über das Vorliegen einer „systemischen“ Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit aber nicht ausräumen konnte, richtete diese am 1. Juni 2016 eine „Stellungnahme zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in Polen [14] an die polnische Regierung, in der sie ihre noch immer bestehenden Bedenken auflistete und damit die erste Stufe des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ abschloss.

Da sich die polnische Regierung aber weiter uneinsichtig zeigte, leitete die Kommission die zweite Stufe des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ ein und richtete am 27. Juli 2016 eine „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit [15] an Polen, in der sie eine Reihe konkreter Empfehlungen dahingehend aussprach, wie das polnische Verfassungsgericht wieder in die Lage versetzt werden könnte, eine vollumfängliche wirksame Normenkontrolle zu gewährleisten. Desweiteren forderte die Kommission die polnische Regierung auf, eine Stellungnahme der „Venedig-Kommission“ des Europarates zu dem am 22. Juli 2016 verabschiedeten Gesetz über das Verfassungsgericht einzuholen sowie die in der Empfehlung beanstandeten Probleme innerhalb von drei Monaten nach Erhalt der Empfehlung zu beheben und der Kommission die hierzu unternommenen Schritte mitzuteilen. Die Reaktion aus Warschau erfolgte prompt und ließ an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. So drohte der polnische Innenminister Marius Błaszczak unverhohlen mit einem Austritt Polens („Polexit“), indem er erklärte, dass die Kommission „offenbar die Lehren aus dem Brexit nicht gezogen habe“[16] (sic) und Außenminister Witold Waszczykowski legte sogar Kommissionspräsident Juncker dessen Rücktritt nahe [17].

Da auch die zweite „Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit“ der Kommission vom 21. Dezember 2016, ebenso wie auch die dritte vom 26. Juli 2017, seitens Polens unbeachtet blieb [18], gab die Kommission am 20. Dezember 2017 eine ergänzende (vierte) Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit [19] ab, in der sie eine Liste von Maßnahmen, die die polnische Regierung noch ergreifen kann, um das „Vor-Artikel 7 Verfahren“ beizulegen, anführte. Sie stützte sich dabei ua auch auf das Gutachten der „Venedig-Kommission“ vom 11. Dezember 2017, in dem diese unmissverständlich feststellte, dass die seitens Polen getroffenen Maßnahmen „enable the legislative and executive powers to interfere in a severe and extensive manner in the administration of justice, and thereby pose a grave threat to the judicial independence as a key element of the rule of law“ [20]. Sollte die polnische Regierung die empfohlenen Maßnahmen umsetzen, ist die Kommission bereit, in enger Abstimmung mit dem Europäischen Parlament und dem Rat ihren begründeten Vorschlag zur Annahme eines Beschlusses durch den Rat gem. Art. 7 Abs. 1 EUV zu überprüfen.

Diese Hoffnung zerschlug sich allerdings jäh, unterzeichnete doch Polens Präsident Andrzej Duda nur wenige Stunden nach der Einleitung des „Frühwarnsystems“ durch die Kommission noch am selben Abend zwei weitere umstrittene polnische Gesetze, die laut Kritikern „das Ende der richterlichen Unabhängigkeit“ in Polen bedeuten [21].

Erstmalige Einleitung des „Frühwarnsystems“ nach Art. 7 Abs. 1 EUV

Innerhalb von zwei Jahren hat Polen über 13 Gesetze verabschiedet, die sich auf die gesamte Struktur des polnischen Justizsystems – dh auf den Verfassungsgerichtshof, das Oberste Gericht, die ordentliche Gerichte, den nationalen Justizrat, die Strafverfolgung und die Staatliche Hochschule für Richter und Staatsanwälte – auswirken. Diesen ist gemeinsam, dass die Legislative und die Exekutive systematisch befähigt werden, politischen Einfluss auf die Zusammensetzung, Befugnisse, Verwaltung und Arbeitsweise der Judikative auszuüben. Dementsprechend leitete die Kommission am 20. Dezember 2017 die dritte Phase des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ ein und unterbreitete dem Rat einen Vorschlag zur Annahme eines Beschlusses gem. Art. 7 Abs. 1 EUV [22], dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung des Rechtsstaatsprinzips durch Polen besteht.

Frans Timmermans erklärte in diesem Zusammenhang, dass man dies nur schweren Herzens tue, es aber keine andere Option gäbe. Als „Hüterin der Verträge“ gem. Art. 17 Abs. 1 EUV sei die Kommission aber verpflichtet zu handeln, wenn ua die Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat in Gefahr sei: „Es geht hier nicht nur um Polen, es geht um die gesamte Europäische Union“[23]. Gleichzeitig teilte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker mit, dass er Polens Regierungschef Mateusz Morawiecki für den 9. Januar 2018 nach Brüssel zu einem ausführlichen Gespräch eingeladen habe.

Da es sich bei dem begründeten Vorschlag der Kommission an den Rat zur Annahme eines Beschlusses gem. Art. 7 Abs. 1 EUV um eine in der dritten Phase des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ ausdrücklich vorgesehene Vorgangsweise der Kommission handelt, darf darin nicht ein „Abschieben der Verantwortlichkeit“ an den Rat gesehen werden, wie dies aber getan wurde [24].Die Kommission geht damit aber ein hohes Risiko ein, ist doch die für die Einleitung des „Frühwarnsystems“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV – iSd Feststellung, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung des Rechtsstaatsprinzips besteht – notwendige vier Fünftel-Mehrheit der Mitgliedstaaten im Rat [25] nicht hundertprozentig gesichert, da uU die Visegrád-Länder und dazu noch der eine oder andere mit diesen sympathisierende Mitgliedstaat dies verhindern könnten. Sollte es aber trotzdem zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ kommen, ist dessen weitere Fortführung durch einen Beschluss des Rates gem. Art. 7 Abs. 2 EUV, dass eine solche Verletzung tatsächlich vorliegt, allein schon deswegen nicht wahrscheinlich, da dieser einstimmig zu erfolgen hat, wogegen aber Ungarn bereits sein Veto deponierte. Sollte es, wider Erwarten, aber doch zu einem einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates kommen, dann kann der Rat in der Folge mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte Polens auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge herleiten, einschließlich des Stimmrechts Polens im Rat (Art. 7 Abs. 3 EUV).

Ob, und wenn ja wie, die bereits „ex ante“ angedrohte Hürde für eine einstimmige Beschlussfassung im Europäischen Rat überwunden werden kann, wird nachstehend kurz reflektiert, zunächst muss aber noch ein Blick auf die Beteiligung des Europäischen Parlaments an diesen Verfahren geworfen werden.

Gem. Art. 7 Abs. 1 EUV hat auch das Europäische Parlament der Einleitung des „Frühwarnsystems“ zuzustimmen und zwar gem. Art. 354 Abs. 4 AEUV mit der Mehrheit von zwei Drittel der abgegebenen Stimmen sowie mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Ebenso muss es dem (einstimmigen) Beschluss des Europäischen Rates gem. Art. 7 Abs. 2 EUV in Bezug auf das tatsächliche Vorliegen einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung des Rechtsstaatsprinzips zustimmen. Das Europäische Parlament spielt aber hinsichtlich der Sicherung des Rechtsstaatsprinzips in der EU eine weitere wichtige Rolle, hat es doch seit Jänner 2016 fünf Aussprachen geführt und drei Entschließungen - und zwar am 13. April [26], 14. September 2016 [27] und 15. November 2017 [28] - gefasst, in denen es zu verstehen gegeben hat, dass angesichts der derzeitigen Lage in Polen eindeutig ein schwerwiegender Verstoß gegen die in Art. 2 EUV genannten Werte droht und dass im Plenum über einen begründeten Vorschlag abgestimmt wird, mit dem der Rat aufgefordert wird, Maßnahmen nach Art. 7 Abs. 1 EUV zu treffen [29]. Seine bisher letzte Entschließung vom 15. November 2017 zur Einleitung des „Frühwarnsystems“ wurde dabei mit der großen Mehrheit von 438 Pro-, bei 152 Gegenstimmen und 71 Enthaltungen gefasst. Es ist dies erst das zweite Mal, dass das Europäische Parlament förmliche Schritte unternimmt, um den Rat aufzufordern, das „Frühwarnsystem“ gem. Art. 7 Abs. 1 EUV einzuleiten. Das erste Mal war dies in Bezug auf Ungarn im Mai 2017 der Fall.

Auch einzelne Abgeordnete des Europäischen Parlaments haben ebenfalls immer wieder auf die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der Grundwerte der Union iSv Art. 2 EUV hingewiesen; eine der ersten war Cornelia Ernst, Mitglied im „Ausschuss für Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres“ des Europäischen Parlaments, die bereits in der Plenardebatte vom 18. Jänner 2012 darauf hinwies [30].

Verhindert ein ungarisches Veto die Ergreifung von Sanktionen gegen Polen?

Die Mitgliedsaaten, als „Herren der Verträge“, sind bei der Formulierung von Art. 7 EUV wohl von der Vorstellung ausgegangen, dass ein solch schwerwiegender Verstoß gegen die Grundwerte der Union nicht nur nicht oft, sondern vor allem nicht gleichzeitig in mehreren Mitgliedstaaten, vorkommen wird, und haben nicht daran gedacht, dass dann, wenn nur gegen einen Mitgliedstaat das Sanktionsverfahren eingeleitet wird, der andere ebenso betroffene Mitgliedstaat versuchen wird, dieses zu verhindern – um nicht selbst der nächste zu sein, gegen den dieses Verfahren dann angewendet wird.

Auf die konkrete gegenständliche Fallkonstellation angewendet, liest sich das in der spärlichen einschlägigen Literatur wie folgt: „Bei Sanktionen der EU gegen Ungarn stimmt Polen dagegen, bei Sanktionen der EU gegen Polen stimmt Ungarn dagegen. Dieses Trutzbündnis kann dadurch ausgehebelt werden, dass die Rechtsstaats-Verletzungsverfahren gegen Ungarn und Polen gleichzeitig und parallel betrieben werden“ [31]. Eine solche Option eines „doppelten Verfahrens“ [32] bzw. einer gleichzeitigen Eröffnung mehrerer Sanktionsverfahren ist zwar in den Art. 7 EUV und 354 AEUV nicht vorgesehen, aber auch nicht explizit ausgeschlossen. Beide Artikel sprechen zwar nur von einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch „einen“ Mitgliedstaat, was aber nicht zwingend als nur „einen einzigen“ zu verstehen ist. Auch kann das „Vor-Artikel 7 Verfahren“ rein formal durchaus gegen mehrere Mitgliedstaaten gleichzeitig eingeleitet werden, wenn diese eben alle „systemische“ Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips in ihren Rechtsordnungen aufweisen. Ob das politisch opportun ist oder nicht, oder uU die (administrativen) Ressourcen der Kommission übersteigt, tut dabei nichts zur Sache. Es kommt dabei nur auf die Auslegung des Art. 7 EUV an, wobei aber zu berücksichtigen ist, dass Ungarn im konkreten Fall mit der verfrühten Ankündigung seines Vetos im Rat gegen die Einleitung des Sanktionsverfahrens gegen Polen in die Nähe einer „fraus legis“-Situation gerät, da es damit von seinem Mitbestimmungsrecht in einer Weise Gebrauch macht, die nur ihm nützt, der Union aber im Grunde (bewusst) schadet.

Rumänien: nächster Kandidat für ein „Vor-Artikel 7 Verfahren“?

Angesichts der Folgenlosigkeit bei der Errichtung autoritärer und rechtslastiger Regime in der EU ist zu befürchten, dass sich auch andere rechtsextreme Parteien ein Beispiel an Ungarn und Polen nehmen und ähnlich agieren könnten. Ein ganz konkreter Fall ist in diesem Zusammenhang Rumänien. Trotz Massenprotesten und Warnungen der Kommission hat der Senat Rumäniens am 20. Dezember 2017 zwei weitere Gesetze verabschiedet, die die Freiheit der Justiz einschränken. Für Ermittlungen gegen Ankläger und Richter soll eine eigene Disziplinarkammer zuständig sein und Richter und Staatsanwälte sollen zudem für Justizirrtümer finanziell haften. Desweiteren sollen Korruptionsdelikte sowie Amtsmissbrauch und Falschaussage mit milderen Strafen belegt werden. Wegen dieser Delikte haben sich die Vorsitzenden der Sozialdemokraten und der Linksliberalen, Liviu Dragnea und Calin Popescu Tariceanu vor Gericht zu verantworten [33]. Der Europarat hat bereits angekündigt, die Gesetzestexte überprüfen zu wollen. Die beiden Gesetze werden nun Staatspräsident Klaus Iohannis zur Unterschrift vorgelegt, der diese von den Regierungsparteien initiierten Gesetze allerdings bereits heftig kritisiert hat [34]. 

Schlußbemerkungen

Sowohl die Einleitung des „Vor-Artikel 7 Verfahrens“ zur Sicherung des Rechtsstaatsprinzips, als auch dessen komplette Durchführung sowie die anschließende Empfehlung der Kommission an den Rat, das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV gegen Polen einzuleiten, sind absolute Novitäten im Recht der EU. Dementsprechend komplex gestaltete sich auch die Initiierung und Durchführung beider Verfahren, bei denen aber auch stets die seitens der Kommission gezeigte Untätigkeit im Hintergrund präsent war, eine ähnliche Vorgangsweise im Falle Ungarns nicht erwogen zu haben.

Nicht nur dieses Versäumnis, sondern vor allem die Rahmenbedingungen für die notwendige Feststellung einer „systemischen“ Gefährdung des Rechtsstaatsprinzips in Polen sowie die diesbezüglich mangelnde Kooperation der polnischen Regierung, machten es für die Kommission besonders schwer, die notwendigen Daten dafür zu erheben. Die besonders lange Dauer der Dialogphase zwischen dem Vizepräsidenten der Kommission, Frans Timmermans, und der polnischen Regierung sowie die große Anzahl von den polnischen Behörden nicht ausreichend beantworteter Mahnschreiben der Kommission legt beredtes Zeugnis über die Komplexität dieses Verfahrens zur Sicherung des Rechtsstaatsprinzips sowie dessen Überleitung in das „Sanktionsverfahren“ des Art. 7 EUV ab.

Im Gegensatz zur besonders „elastischen“ Vorgangsweise von Viktor Orbán, der den Dialog mit der Kommission immer wahrnahm und ihn in seinem Sinn zu beeinflussen versuchte, befleißigte sich die polnische Regierung einer härteren Vorgangsweise, wies die Anschuldigungen der Kommission stets strikt zurück und zeigte sich im Grunde nicht verhandlungsbereit.

Dadurch, dass die Kommission den Rat aufgefordert hat, das „Frühwarnsystem“ des Art. 7 Abs. 1 EUV einzuleiten, liegt die Initiative nunmehr aber nicht mehr bei ihr sondern beim Rat bzw. bei den in ihm vereinigten Mitgliedstaaten. Diese haben nun Stellung zu beziehen, wie sie das Vorliegen einer „systemischen“ Gefährdung des Rechtsstaatsprinzips in Polen qualifizieren und in seinen Konsequenzen bewerten. Selbst wenn sie sich nicht dazu entschließen können, das Sanktionssystem des Art. 7 EUV einzuleiten, wird die Reputation der polnischen Regierung erheblich geschwächt werden. Ab Mitte 2018 stehen überdies Verhandlungen über die neue Haushaltsperiode der Union an, wobei es bereits Stimmen gibt, die die enormen Kohäsionszahlungen an die mittel- und osteuropäischen Länder – Polen ist in diesem Zusammenhang der größte Bezieher derselben – mit Bedingungen hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit junktimieren wollen [35].

Der einzige Umstand, der die polnische Regierung derzeit unmittelbar beeindrucken dürfte, ist die Entscheidung der Ratingagentur Standard & Poor’s (S&P), Polen wegen seiner neuen Regierungspolitik, die die „Unabhängigkeit und Funktionsfähigkeit wichtiger Institutionen schwächt“, in seiner Kreditwürdigkeit von A- auf das Bonitätslevel BBB+ herabzustufen [36], was auch umgehend zu einem Kurseinbruch des Zloty führte. Darüber hinaus wurde die kommende ökonomische Entwicklung Polens mit „negativ“ eingestuft und damit eine weitere Herabstufung der Bonität in den kommenden zwei Jahren nicht ausgeschlossen. S&P hob bei dieser Bewertung ausdrücklich hervor, dass die Fähigkeit des Verfassungsgerichts, „effizient und unabhängig zu arbeiten“ durch die Reformen geschwächt worden sei [37].

[1] Vgl. Hummer, W. Ungarn erneut am Prüfstand der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, Europarecht 5/2015, S. 625 f.

[2] Für die konkrete Verhängung von Sanktionen – zB der Aussetzung bestimmter gründungsvertraglich vorgesehener Rechte, einschließlich des Stimmrechts im Rat – verlangt Art. 7 Abs. 3 EUV nur mehr eine qualifizierte Mehrheit im Rat, die gem. Art. 238 Abs. 3 AEUV zu bestimmen ist.

[3] In seiner „State of the Union adress 2013“ am 11. September 2013 vor dem Europäischen Parlament sprach Kommissionspräsident José Manuel Barroso erstmals von der „nuclear bomb of article 7“; SPEECH/13/684. 

[4] Vgl. Hummer, W. Sanktionen der EU gegen Ungarn. Vertragsverletzungs- oder Suspendierungsverfahren?, EU-Infothek, vom 7. Februar 2012 (Teil 1), vom 13. Februar 2012 (Teil 2) und 21. Februar 2012 (Teil 3).

[5] Vgl. dazu nachstehend.

[6] Beata Szydło wurde in der Folge am 11. Dezember 2017 durch den bisherigen Finanzminister Mateusz Morawiecki, als nunmehrigen neuen Ministerpräsidenten, abgelöst; vgl. President designates new PM, Monday, 11 December 2017; http:www.president/pl/en/news/art,630,president-designates-new-pm.html (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[7] Vgl. Brunner, S. Rechte Brüche, Wiener Zeitung, vom 28. Dezember 2017, S. 3.

[8] Vgl. Hummer, W. Versetzt Polen dem „Weimarer Dreieck“ den Todesstoß?, Europäische Rundschau 2016/1, S. 42 f.

[9] Vgl. Hummer, W. Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in Polen, EU-Infothek, vom 2. August 2016.

[10] KOM(2014) 158 endg.

[11] „Pre-Article 7 procedure“, Rede von Kommissarin Viviana Reding, vom 11. März 2014 (SPEECH/14/202, S. 1).

[12] Vgl. „Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union (Allgemeine Angelegenheiten) und der im Rat vereinigten Mitgliedstaaten über die Gewährleistung der Achtung der Rechtsstaatlichkeit“ vom 16. Dezember 2014; Dok. 17014/14.

[13] Hummer, Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit (Fn. 9).

[14] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2015_en.htm (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[15] COM(2016) 5703 final.

[16] Vgl. Brössler, D. Brüssel: Rechtsstaat in Polen gefährdet, Süddeutsche Zeitung vom 28. Juli 2016, S. 1.

[17] Vgl. Kopeinig, M. Der Rechtsstaat ist lädiert, Kurier vom 30. Juli 2016, S. 7.

[18] In dieser Zeitspanne richtete die Kommission mehr als zwei Dutzend (!) Mahnbriefe an die polnische Regierung; EU-Strafverfahren gegen Polen, vom 22. Dezember 2017, S. 2; https://jura-online.de/blog/2017/12/22/eu-strafverfahren-gegen-polen/ (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[19] Commission Recommendation of 20.12.2017 regarding the rule of law in Poland complementary to Commission Recommendations (EU) 2016/1374, (EU) 2017/146 and (EU) 2017/1520; C(2017) 9050 final.

[20] Venice Commission, Opinion No. 904/2017 (CDL-AD(2017)031), S. 26.

[21] Vgl. Baumann, M. Polen setzt auf Konfrontation, NZZ, vom 22. Dezember 2017, S. 3.

[22] Reasoned Proposal in accordance with article 7(1) of the Treaty on European Union regarding the Rule of Law in Poland – Proposal for a Council Decision on the determination of a clear risk of a serious breach by the Republic of Poland of the rule of law; COM(2017) 835 final.

[23] Zitiert nach WELT N24, EU leitet beispielloses Verfahren gegen Polen ein, vom 20. Dezember 2017; https://www.welt.de/politik/article171768504/Artikel-7-Europaeische-Union-leitet-bei... (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[24] So aber Der (europäische) Föderalist, Unterdessen in Ungarn und Polen: Wie geht es nach dem „Rechtsstaatlichkeitsverfahren“ weiter?, vom 5. April 2017; http://www.foederalist.eu/2017/04/ungarn-polen-rechtsstaatlichkeitsverfahren-demokr... (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[25] Die Abstimmungsmodalitäten, die für die Zwecke des Art. 7 EUV gelten, sind gem. Art. 7 Abs. 5 EUV dem Art. 354 AEUV zu entnehmen. Sie berechnen sich gem. Art. 354 Abs. 1 AEUV dahingehend, dass der betroffene Mitgliedstaat nicht stimmberechtigt ist und bei der Berechnung der vier Fünftel auch nicht mitgezählt wird. Die vier Fünftel-Mehrheit beträgt daher 22 von 27 Stimmen.   

[26] Entschließung zur Lage in Polen; P8_TA(2016)0123.

[27] Entschließung zu den jüngsten Entwicklungen in Polen und ihren Auswirkungen auf die in der Charta der Grundrechte  der Europäischen Union verankerten Grundrechte; P8_TA(2016)0344.

[28] Entschließung zur Lage der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie in Polen; P8_TA(2017)0442.

[29] Vgl. zB Entschließung zur Lage der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie in Polen (Fn. 28), Punkt 16.

[30] Vgl. Verfahren nach Artikel 7 EUV) (Gefahr der Verletzung der europäischen Grundwerte) gegen Ungarn einleiten; https://www.cornelia-ernst.de/2012/01/verfahren-nach-artikel-7-euv-gefahr-der-verlet... (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[31] Prantl, H. Orbáns europarechtliches Verbrechen muss Folgen haben, Süddeutsche Zeitung, vom 8. September 2017; http://www.sueddeutsche.de/politik/ungarn-und-polen-ex-lex-1.3656408 (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[32] Okonska, M. Debatte: Artikel 7 gegen Ungarn und Polen gleichzeitig?, treffpunkteuropa.de, vom 8. August 2017; https://www.treffpunkteuropa.de/debatte-artikel-7-gegen-ungarn-und-polen-gleichzeitig; vgl. auch den Beitrag von Daniel Hegedüs zum gleichen Thema; https://www.treffpunkteuropa.de/debatte-die-nukleare-option-gegen-ungarn-und-polen-gleichzeitig (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[33] Geht Rumänien Polens Weg?, Wiener Zeitung, vom 22. Dezember 2017, S. 5.

[34] Umstrittenes Justizpaket in Rumänien gebilligt, NZZ vom 22. Dezember 2017, S. 2.

[35] Vgl. Nuspliger, N. Schweres Geschütz gegen Warschau, NZZ vom 22. Dezember 2017, S. 1.

[36] Vgl. Ey, F. Polen – der nächste Krisenfall für die Europäische Union, Arbeit & Wirtschaft Blog, vom 19. Januar 2016, S. 5; https://www.swblog/polen-der-naechste-krisenfall-fuer-die-europaeische-union/ (abgefragt am 21. Dezember 2017).

[37] Vgl. Polen kritisiert Ratingagentur S&P wegen Herabstufung; https://www.gmx.at/magazine/wirtschaft/kreditwuerdigkeit-polen-herabstufung-unver... (abgefragt am 21. Dezember 2017).

 




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