Neues Anleihenankaufsprogramm (OMT) der EZB als „Stein der Weisen”? (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 dieses Artikels auf die Ausbildung und inhaltliche Ausgestaltung des OMT-Ankaufsprogramms der EZB für Staatsanleihen verschuldeter Euro-Staaten eingegangen wurde, soll in Teil 2 nunmehr die Kritik an diesem Programm näher dargestellt und begründet werden.

Im Zentrum letzterer Beanstandung stand nicht nur die punktuelle Fragestellung der Vereinbarkeit des OMT-Programms mit den speziellen Bestimmungen der Artikel 123 und 125 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV)[1], sondern auch die ganz grundsätzliche Überlegung, ob durch die Zulässigkeit des nunmehr unlimitierten Ankaufs von Staatsanleihen verschuldeter peripherer Euro-Staaten nicht die für die EZB fundamentale kompetenzielle Trennung zwischen Geldpolitik und Fiskalpolitik aufgehoben wird, im Zuge derer die EZB nur für die Regelung der geldpolitischen, nicht aber der fiskalpolitischen Fragen zuständig ist.

Im Falle der Bejahung dieser Fragestellung stellt sich aber die weitere grundlegende Frage, ob dabei nicht auch gleichzeitig die bisherige Beziehung zwischen Geld- und Fiskalpolitik verschoben wurde. Sollte dies tatsächlich der Fall sein, würde nämlich zum ersten Mal die Geldpolitik der EZB die Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten in dem Sinn bestimmen, dass die supranationale EZB der mitgliedstaatlichen Fiskalpolitik die Rahmenbedingungen für deren Budget- und Fiskalpolitik verbindlich vorgibt.

Bevor auf diese komplexen Fragestellungen eingegangen werden kann, muss zunächst ein kurzer Blick auf die institutionelle Stellung und Kompetenzausstattung des europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) im allgemeinen und der EZB im speziellen geworfen werden.

Die EZB, das ESZB und das Eurosystem

Die Aufgaben der EZB wurden erstmals im Vertrag von Maastricht (1992) festgelegt. Formellen Organstatus bekam die EZB aber erst durch den Vertrag von Lissabon (2007) eingeräumt (Artikel 13 EUV). Die wichtigsten Bestimmungen zu ihrer Stellung und Funktionsweise finden sich in den Artikeln 127 ff. AEUV (Die Währungspolitik), den Artikeln 282 ff. AEUV (Die Europäische Zentralbank) sowie gemäß Artikel 129 Absatz 2 AEUV im Protokoll (Nr. 4) über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank[2].

Die EZB und die nationalen Zentralbanken aller 27 Mitgliedstaaten der EU bilden das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Die EZB und die nationalen Zentralbanken der 17 Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden hingegen das Eurosystem. Das ESZB wird gemäß Artikel 129 Absatz 1 AEUV von den Beschlussorganen der EZB geleitet.

Das vorrangige Ziel des ESZB ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Unbeschadet dieses Ziels unterstützt es die allgemeine Wirtschaftspolitik in der EU, um zur Verwirklichung ihrer Ziele beizutragen.

Gemäß Artikel 127 Absatz 2 erster Spiegelstrich AEUV und Artikel 3.1. erster Spiegelstrich des Protokoll (Nr. 4) bestehen die grundlegenden Aufgaben des ESZB und damit auch der EZB unter anderem darin, „die Geldpolitik der Union festzulegen und auszuführen“. Im Gegensatz dazu verbleibt die Budget- und Fiskalpolitik, als Teil der Wirtschaftspolitik, in der Kompetenz der Mitgliedstaaten, die diese gemäß Artikel 121 Absatz 1 AEUV als eine „Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ zu betrachten und im Rat gemäß Artikel 120 AEUV zu koordinieren haben.

Die grundlegende Fragestellung der rechtlichen Zulässigkeit des EZB-Beschlusses zur Einrichtung des OMT-Programms zum Ankauf von Staatsanleihen verschuldeter Euro-Staaten ist damit die, ob die EZB mit diesem Programm nicht die kompetenziell vorgegebene Trennung zwischen Geld- und Fiskalpolitik durchbrochen hat.

Daneben sind allerdings noch weitere konkrete Rechtsfragen zu prüfen. Diesbezüglich wurde in deutschen Tageszeitungen[3] vor kurzem kolportiert, dass sowohl die EZB als auch die Deutsche Bundesbank die Rechtmäßigkeit des OMT-Programms prüfen lassen, um für den Fall gewappnet zu sein, dass diese brisante Frage demnächst dem Gerichtshof der EU (EuGH) zur Klärung vorgelegt werde[4] – sei es im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Artikel 267 AEUV durch ein deutsches (Höchst-)Gericht, oder im Wege einer Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 263 AEUV durch die Bundesrepublik oder eines ihrer Länder, wie zB Bayern oder Hessen.[5] Dass gegen einen Beschluss des EZB-Rates vor dem EuGH geklagt werden kann, sieht Artikel 35.1. des Protokolls (Nr. 4) ausdrücklich vor.

Bevor aber auf diese komplexen Probleme kurz eingegangen wird, soll zunächst ein Blick auf die markantesten kritischen Äußerungen geworfen werden, die sich in einschlägigen Presseberichten finden ließen.

(Wirtschafts-)politisch motivierte Kritik am OMT-Programm der EZB

Der unbegrenzte Ankauf von Staatsanleihen von PIIGS-Ländern im Rahmen des OMT-Programms wird in ersten Stellungnahmen überwiegend negativ kommentiert und mit plakativen Floskeln ironisierend dargestellt. Zum einen wird der Titel „R.I.P. „alte“ EZB“ bemüht und zum anderen darauf hingewiesen, dass die EZB durch das OMT-Programm zur „Bad Bank der Sonderklasse“[6] geworden ist. Derselbe Autor fügt noch hinzu: „Die „alte“ EZB gab es schon lange nicht mehr (…) Aber nun ist die Patientin nach langem Siechtum unter den Händen von zunächst Chefarzt Trichet und dann Draghi verstorben“.[7]

Betrachtet man die gegenwärtige Bilanzsituation der EZB, die bei knapp 86 Mrd. Euro (Eigenkapital und Rücklagen) Außenstände von 3,1 Bill. Euro aufweist – was einer „Hebelung“ von 36 gleichkommt – dann ist diese Kritik mehr als verständlich.

Ein anderer Autor stellt wiederum im Hinblick auf die Situation in Spanien fest, „dass man also mit voller Kraft schießt, jedoch ohne Zielwasser und ohne einen Plan B“.[8] Eine weitere Kritik geht in die Richtung, dass die EZB ihre Weisungsfreiheit nützt, „um ihr Mandat eigenmächtig zu erweitern und die nationalen Zentralbanken – vor allem die Bundesbank – zu Erfüllungsgehilfen zu degradieren“.[9] Es wird aber auch ganz klar festgestellt: „Die Lancierung des OMT-Programms rücke die Geldpolitik aber gefährlich nahe an die Finanzierung der Staatsfinanzen durch die Notenpresse“.[10] Diese Liste ließe sich beliebig fortsetzen.

Europarechtlich motivierte Kritik des OMT-Programms der EZB

Neben diesen eher (wirtschafts-)politisch motivierten Kritiken am OMT-Programm gibt es aber auch kritische Stimmen, die unter (europa-)rechtlichen Gesichtspunkten zum einen auf eine faktische Unterlaufung der „no-bail-out“-Verpflichtung des Artikels 125 AEUV durch das unbeschränkte Anleihenkaufprogramm der EZB hinweisen und zum anderen darin auch eine Verletzung des Artikels 123 Absatz 1 AEUV sehen, da dieser Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten der EZB für Mitgliedstaaten oder deren nachgeordnete Gebietskörperschaften ausdrücklich verbietet, um damit eine direkte Finanzierung öffentlicher Haushalte der Mitgliedstaaten auszuschließen.

Letzteres Argument wurde vor allem vom Direktor der Deutschen Bundesbank, Jens Weidmann, bemüht, der sich als einziger im EZB-Rat gegen das OMT-Programm ausgesprochen hatte. Er wurde von seinen Kollegen in diesem Zusammenhang aber darauf hingewiesen, dass zur Einhaltung des Artikels 123 AEUV die Anleihenankäufe eben ausschließlich am Sekundärmarkt getätigt werden.

Resumierend stellt in diesem Zusammenhang ein Insider fest: „Wie das auf Wertpapiermärkte gerichtete Vorläuferprogramm ist das OMT-Programm juristisch und demokratisch fragwürdig: Es verletzt die No-Bailout-Klausel des EU-Vertrags zwar nicht formal, aber widerspricht dem dahinter stehenden Prinzip“.[11]

Alle diese Spekulationen werden in absehbarer Zeit gerichtsförmig geklärt werden, wenn nämlich das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Hauptsacheverfahren in den Verfassungsbeschwerden gegen das Zustimmungsgesetz zum ESM und zum Fiskalpakt – zu deren Eilanträgen es am 12. September 2012 bereits eine vorgängige Entscheidung erlassen hat[12] – in wenigen Monaten sein Urteil erlassen haben wird.[13] In dieser vorgängigen Entscheidung hatten die Richter mehrfach darauf hingewiesen, dass das Verbot der monetären Staatsfinanzierung eine grundlegende Voraussetzung für den Beitritt Deutschlands zur Währungsunion gewesen ist.

Auch dürfe der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) nicht zum Vehikel einer verfassungswidrigen Staatsfinanzierung durch die EZB werden – ein Hinweis, der dadurch an Bedeutung gewinnt, da das OMT-Programm ja eng mit der Konditionalität des EFSF und ESM verknüpft ist.[14]

Geldpolitik versus Fiskalpolitik

Neben der Lösung der vorstehenden juristischen Detailfragen geht es aber in der gegenständlichen Problematik um eine ganz grundlegende Frage. Entscheidend für die Zulässigkeit des unlimitierten Ankaufs von Staatsanleihen im OMT-Programm ist die klare Trennung zwischen Geldpolitik und Fiskalpolitik im Sinne offener oder verdeckter Staatsfinanzierung. Der Begriff Geldpolitik umfasst dabei alle Maßnahmen, mit denen vor allem die jeweilige Zentralbank den Geldumlauf und die Geld- und Kreditversorgung einer Volkswirtschaft steuert. Wichtigstes Ziel ist dabei die Sicherung der Währung, das heißt die Erhaltung des Geldwertes innerhalb der Volkswirtschaft (Preisniveaustabilität) und die Stabilität der Kaufkraft nach außen. Die EZB hat diesbezüglich ausschließlich ein Mandat für die Geldpolitik, nicht auch für die Staatsfinanzierung.

Im Gegensatz zur EZB, aber auch der deutschen Bundesregierung – diese stellte dazu regierungsamtlich fest: „Der geplante Ankauf von Staatsanleihen ist Geldpolitik und damit vom Mandat der Europäischen Zentralbank (EZB) gedeckt“[15] – geht eine Reihe von Ökonomen und Juristen davon aus, dass es beim OMT-Programm nicht nur eindeutig um Budget- und Fiskalpolitik und nicht um Geldpolitik geht, sondern es dabei auch zwangsläufig zu einer Vermischung von Geld- und Fiskalpolitik kommt. Ein weiteres Problem des OMT-Programms liegt darin, dass dadurch nicht nur die bisherige Trennung von Geldpolitik und Fiskalpolitik praktisch aufgehoben wird, sondern dass damit erstmals auch die Geldpolitik die Fiskalpolitik bestimmt.

Es ist nicht länger die staatliche, demokratisch legitimierte Fiskalpolitik, die die Geldpolitik determiniert, sondern die Geldpolitik der EZB bestimmt über die Gestaltung der Fiskalpolitik der EU-Mitgliedstaaten. Und diese Geldpolitik – aber nur diese, und nicht die dadurch determinierte mitgliedstaatliche Fiskalpolitik (!) – liegt kompetenziell in den Händen der zwar „unabhängigen“ EZB, deren Beschlüsse aber nicht demokratisch legitimiert sind. „Damit schreitet aber die „Entdemokratisierung“ der Eurozone weiter fort“.[16] Dieser Prozess spiegelt sich auch im Vertrauensverlust der EZB beim deutschen Staatsbürger wider: Schenkten vor zwei Jahren noch 31% der Deutschen der EZB ihr Vertrauen, so sind es heute nur mehr 18%. 67% trauen der EZB gar nicht mehr.[17]

Ausblick

Ob das OMT-Programm den Prozess der „Balkanisierung der Eurozone“, der in den letzten drei Jahren der Finanzkrise stattgefunden hat, rückgängig machen kann oder nicht, ist offen. Dieser Prozess wird sich wahrscheinlich aber erst dann umkehren lassen, wenn die drei Schlüsselfaktoren einer Bankenunion in Reichweite sind, nämlich (a) eine gemeinsame Überwachung, (b) eine gemeinsame Einlagensicherung und (c) ein gemeinsamer Abwicklungsfonds.[18] Obwohl das OMT-Programm die akute Finanzkrise einigermaßen entschärfen konnte, steht die Euro-Zone nunmehr vor der grundlegenden Herausforderung, politische Übereinkunft über die fundamentalen Elemente einer Banken- und Haushaltsunion zu erzielen, ohne die eine dauerhafte Sicherung des Bestandes der gemeinsamen Währung im Euro-Gebiet nur sehr schwer möglich sein wird.