Muss die ÖBB den WESTbahn-Fahrgästen Informationen über Zugbewegungen (Verspätungen, Ausfälle von Anschlusszügen) zur Verfügung stellen?

Wie hat man sich das Verhältnis zwischen zwei Konkurrenzunternehmen im Bereich des Personenverkehrs vorzustellen? Konfliktiv oder kooperativ zum Wohle der Fahrgäste?

Die Ausgangspositionen im gegenständlichen Streitfall um die Verpflichtung zur Weitergabe von Informationen über Zugbewegungen an den unmittelbaren Konkurrenten könnten unterschiedlicher nicht sein. Auf der einen Seite die ÖBB, die als früherer Monopolist im Schienenverkehr aufgrund der Liberalisierung dieses Verkehrssektors – der ua zu einer Trennung der Infrastruktur vom operativen Zugbetrieb geführt hat – gezwungen ist, ihre Infrastruktur für den Schienentransport nunmehr ihrem unmittelbaren Konkurrenten zur Verfügung zu stellen. Auf der anderen Seite die „WESTbahn“, die von den Herrn Hans-Peter Haselsteiner, einem Bauunternehmer und Stefan Wehninger, einem ehemaligen ÖBB-Vorstand, unter anderem auch deswegen ins Leben gerufen wurde, um den Fahrgästen auf der Strecke Wien-Salzburg eine preisgünstigere und komfortablere Beförderungsleistung als die durch die ÖBB anzubieten.

Die ÖBB sieht sich in diesem Konkurrenzverhältnis doppelt unter Druck gesetzt: Zum einen hat sie als gesetzlichen Auftrag den Schienenverkehr in Österreich auf allen Strecken, das heißt auch auf den unattraktiven Nebenstrecken, anzubieten und zum anderen muss sie gerade die preislich attraktivste Strecke - nämlich die Westbahnverbindung zwischen Wien und Salzburg - für ihren Konkurrenten öffnen, der nur diese Strecke befährt und keine weiteren Beförderungspflichten hat. Nur aus diesem Verständnis heraus ist es erklärbar, dass die ÖBB alles versucht, um ihrem Konkurrenten das Leben so schwer als möglich zu machen und offensichtlich nicht bereit ist, mit diesem zum Wohle der Fahrgäste auf dieser Strecke sinnvoll zu kooperieren. Allerdings hat die ÖBB dabei nicht mit den wettbewerbsrechtlichen Vorgaben im Schoß der EU gerechnet.

Ausgangslage

Die WESTbahn Management GmbH ist ein Tochterunternehmen der 2008 gegründeten RAIL Holding AG, das seit dem 11. Dezember 2001 als Eisenbahnverkehrsunternehmen einen Fernverkehr zwischen Wien und Salzburg bzw. Freilassing auf der Westbahnstrecke betreibt. Nachdem der WESTbahn mit Bescheid des BM für Verkehr, Innovation und Technologie vom 29. Mai 2009 hierfür eine Verkehrsgenehmigung erteilt wurde, schloss diese am 30. Juni 2009 mit der ÖBB Infrastruktur Betrieb AG eine Rahmenvereinbarung über die Zuweisung von Fahrwegkapazitäten für die Jahre 2011 bis 2016, womit fahrplantechnisch sichergestellt wurde, dass die WESTbahn einen Taktverkehr zwischen Wien und Salzburg anbieten kann.

Die ÖBB-Holding AG ist alleinige Aktionärin der ÖBB-Infrastruktur AG und der ÖBB-Personenverkehr AG. Die ÖBB-Infrastruktur AG ist der größte Betreiber der Eisenbahninfrastruktur in Österreich und damit auch der Strecke Wien-Salzburg. Die ÖBB-Personenverkehr AG wiederum ist das führende Unternehmen auf dem Markt für Personenverkehrsdienste in Österreich.

Die ÖBB-Infrastruktur AG verfügt über die Echtzeitdaten aller Züge, die auf dem von ihr betriebenen Schienennetz verkehren. Diese Echtzeitdaten umfassen die aktuelle Position eines jeden Zuges sowie Ankunfts-, Durchfahrts- und Abfahrtszeiten für den weiteren Zugverlauf. Dazu gehören auch Informationen über unvorhergesehene Verspätungen und Ausfälle von Zügen. Die ÖBB-Infrastruktur AG übermittelt jedem Eisenbahnunternehmen die Echtzeiten betreffend (nur) dessen eigene Züge, nicht jedoch die Echtzeitdaten der Züge anderer Eisenbahnunternehmen, die auf dem österreichischen Schienennetz verkehren. Sie zeigt allerdings die Echtzeitdaten aller Eisenbahnunternehmen in größeren Bahnhöfen auf Monitoren an.

WESTbahn Management GmbH ersuchte nun die ÖBB-Infrastruktur AG, ihr Echtzeitdaten anderer Eisenbahnunternehmen, soll heißen der ÖBB, zur Verfügung zu stellen, damit sie künftig ihre Fahrgäste über die aktuellen Abfahrtszeiten von Anschlusszügen unter Berücksichtigung unvorhergesehener Verspätungen und Ausfälle informieren könne. Die ÖBB-Infrastruktur AG lehnte dies mit Schreiben vom 22. Oktober 2010 ab und wies darauf hin, dass sie grundsätzlich nur die dem anfragenden Eisenbahnunternehmen zuzuordnenden Daten weiterzugeben habe. Im Übrigen empfahl sie der WESTbahn Management GmbH, mit der ÖBB-Personenverkehr AG eine entsprechende Vereinbarung abzuschließen, was letztere aber verweigerte. Daher erhob WESTbahn Management GmbH bei der Schienen-Control Kommission in einem wettbewerbsaufsichtsbehördlichen Verfahren Beschwerde gegen die ÖBB-Infrastruktur AG.

Bei der Schienen-Control Kommission handelt es sich um eine durch Bundesgesetz errichtete Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag iSv Art. 133 Ziff 4 B-VG mit ständigem Charakter und obligatorischer Gerichtsbarkeit für Rechtsstreitigkeiten im liberalisierten Schienenverkehrssektor. Die Kommission besteht aus drei Mitgliedern, für die jeweils ein Ersatzmitglied bestellt ist. Der Vorsitzende und dessen Stellvertreter, die dem Richterstand anzugehören haben, werden vom BM für Justiz ernannt, die übrigen Mitglieder und deren Ersatzmitglieder hingegen von der Bundesregierung auf Vorschlag des BM für Verkehr, Innovation und Technologie bestellt. Die vor der Schienen-Control Kommission abgeführten streitigen Verfahren werden gem. § 1 Abs 2 der GO[2] nach dem Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG) 1991 durchgeführt. Ihre Entscheidungen können nicht im Verwaltungsweg aufgehoben werden, unterliegen aber der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof.

Aufgrund der bisherigen Judikatur des EuGH ua auch zum „Gerichts“-Charakter der Unabhängigen Verwaltungssenate (UVS) ist davon auszugehen, dass es sich auch bei der Schienen-Control Kommission um ein Gericht iSv Art. 267 AEUV handelt, so wie dies übrigens auch von Generalanwalt Jääskinen in seinen Schlussanträgen in der Rs. C-136/11 festgestellt wurde, wie nachstehend noch darzustellen ist.

Die Rechtssache C-555/10, Kommission gegen Österreich

Bevor auf den konkreten Fall der Verpflichtung der ÖBB als Betreiber der Eisenbahninfrastruktur auf Weitergabe von „Echtzeitdaten“ an die Fahrgäste der WESTbahn eingegangen werden kann, muss ein Blick auf die Konzernstruktur der ÖBB geworfen werden. Gemäß dem sogenannten „ersten Eisenbahnpaket“[3] muss der Betreiber einer Eisenbahninfrastruktur über eine entsprechende Unabhängigkeit verfügen und darf mit dem Unternehmen, das auf seiner Infrastruktur die Beförderungsdienstleistungen erbringt, nicht wirtschaftlich eng verbunden sein. Obwohl die von der ÖBB in Österreich gewählte Holding-Konstruktion zwischen der ÖBB-Infrastruktur AG und der ÖBB-Personenverkehrs AG an sich nicht grundsätzlich unzulässig ist, muss sichergestellt sein, dass beide Unternehmen nachweislich wirtschaftlich voneinander unabhängig sind. Da dies aus Sicht der Europäischen Kommission in Österreich aber nicht der Fall ist, klagte sie die Republik Österreich am 26. November 2010 mit einer Vertragsverletzungsklage wegen der nicht korrekten Umsetzung der beiden Richtlinien 91/440/EWG und 2001/14/EG des ersten Einbahnpakets und begründete dies wie folgt.

Die Holding dürfe vor allem keinerlei Kontrolle über die wesentliche Funktionen der Eisenbahninfrastruktur wahrnehmende Tochtergesellschaft ausüben. Dies sei in Österreich nicht gewährleistet. Die Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers werde durch keine unabhängige Behörde überwacht und Wettbewerber verfügten über keinerlei effektive Beschwerdemöglichkeit im Falle einer bevorzugten Behandlung eines bestimmten Unternehmens. Auch gebe es keine ausreichenden gesetzlichen oder vertraglichen Regelungen, die die Beziehung zwischen der Holdinggesellschaft und ihrer wesentliche Funktionen der Eisenbahninfrastruktur wahrnehmenden Tochtergesellschaft regeln. Des weiteren lassen auch die zahlreichen personellen Verflechtungen zwischen Holdinggesellschaft und Tochterunternehmen, so etwa Doppelfunktionen in den jeweiligen Vorständen, Zweifel an der wirtschaftlichen Unabhängigkeit aufkommen. Es sei unbedingt erforderlich, Führungskräfte des einen Unternehmens für einige Jahre von Führungspositionen des anderen Unternehmens auszuschließen. Des Weiteren erscheine auch die räumliche und personelle Trennung der jeweiligen Informationssysteme notwendig, um die gebotene Unabhängigkeit des mit wesentlichen Funktionen des Eisenbahninfrastrukturbetriebes betrauten Unternehmens zu sichern.

Diese Rechtssache, in der die Kommission die gesamte Holding-Struktur der ÖBB in Frage stellt, wurde vom Gerichtshof noch nicht entschieden. Es sind auch noch keine Schlussanträge des Generalanwalts ergangen.

Die Rechtssache C-136/11, WESTbahn Management GmbH gegen ÖBB Infra­struktur AG

In der Rechtssache C-136/11 geht es um ein Vorabentscheidungsersuchen der Schienen-Control Kommission gem. Art. 267 AEUV[4], in dem diese den Gerichtshof ersucht, ihr folgende zwei Fragen zu beantworten:

1) Ist Art. 8 Abs. 2 iVm Anhang II Teil II der Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr (Eisenbahnfahrgäste-VO)[5] dahin auszulegen, dass die Information über die wichtigsten Anschlussverbindungen neben den fahrplanmäßigen Abfahrtszeiten auch die Bekanntgabe von Verspätungen oder Ausfällen dieser Anschlusszüge umfassen muss?

2) Im Falle der Bejahung von Frage 1: Ist Art. 5 iVm Anhang II der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung[6] im Lichte von Art. 8 Abs. 2 iVm Anhang II Teil II der VO (EG) Nr. 1371/2007 dahin auszulegen, dass der Infrastrukturbetreiber verpflichtet ist, den Eisenbahnunternehmen in diskriminierungsfreier Weise Echtzeitdaten von Zügen anderer Eisenbahnunternehmen zur Verfügung zu stellen, sofern es sich bei diesen Zügen um die wichtigsten Anschlussverbindungen iSd Anhangs II Teil II der VO (EG) Nr. 1371/2007 handelt?

Mit diesen beiden Fragen soll klargestellt werden, welche Art von Informationen die Eisenbahnunternehmen den Fahrgästen erteilen müssen. Vor allem geht es dabei darum festzustellen, ob die Fahrgäste während der Fahrt Anspruch auf „Echtzeitdaten“ über Zugbewegungen haben, die aktuelle Auskunft über Verspätungen und Ausfälle von Anschlusszügen aller Beförderer im österreichischen Schienennetz geben, oder ob die Auskunftspflicht darauf beschränkt ist, lediglich den veröffentlichten Fahrplan und die Verspätung und Ausfälle der Züge des Beförderers wiederzugeben, dessen Zug der Fahrgast gerade benützt. Auch muss geklärt werden, ob der konkrete Beförderer den Betreiber der Eisenbahninfrastruktur zwingen kann, ihm diese Daten zur Verfügung zu stellen.

Die Schlussanträge des Generalanwalts

In diesem Verfahren hat nach einer mündlichen Verhandlung am 21. März 2012 der Generalanwalt Niilo Jääskinen am 7. Juni 2012 seine Schlussanträge vorgelegt, die dem Gerichtshof die Beantwortung der Vorlagefragen wie folgt aufbereiten.

Zunächst hat der Gerichtshof zu untersuchen, ob die Vorlage der Vorabentscheidungsfragen überhaupt zulässig ist, da er gem. Art. 267 AEUV ja nur durch ein innerstaatliches „Gericht“ angerufen werden kann und die Schienen-Control Kommission formal eine Verwaltungsbehörde ist. Sie hat aber eine gesetzliche Grundlage, ihr Vorsitzender ist ein Richter und auch ihre sonstigen Mitglieder sind unabhängig und weisungsungebunden, sie wendet Rechtsnormen an und führt streitige Gerichtsverfahren im Rahmen einer obligatorischen Gerichtsbarkeit durch. Diese Merkmale erfüllen die Voraussetzungen, die der Gerichtshof in seiner Judikatur zu Art. 267 AEUV aufgestellt hat, sodass die Schienen-Control Kommission eindeutig als vorlagefähiges „Gericht“ angesehen werden kann.[7]

Inhaltlich weist der Generalanwalt darauf hin, dass gem. Art. 8 der VO (EG) Nr. 1371/2007 zwischen Informationen, die der Fahrgast vor Fahrtantritt und solchen, die er während der Fahrt verlangen kann, zu unterscheiden ist. Letztere sind „dynamisch“ zu verstehen und daher extensiv zu interpretieren, damit die Fahrgastrechte so wenig als möglich behindert werden. Das trifft vor allem auf den Transfer von Reisenden zu, die von einem auf einen anderen Zug umsteigen wollen. Würde man die Informationen über eventuelle Störungen oder Verspätungen restriktiv verstehen, würde dies dazu führen, dass es für Fahrgäste dann naheliegender wäre, mit größeren Eisenbahnunternehmen – hier der ÖBB – zu reisen, die alle Teilabschnitte einer Fahrt anbieten und daher in der Lage sind, durchgängig umfassende Informationen zur Verfügung zu stellen. In diesem Sinne sind Informationen über eine Verspätung bei der Abfahrt oder der Ankunft als Informationen einzustufen, über die der Fahrgast – hier der WESTbahn – seitens des Betreibers der Eisenbahninfrastruktur zu unterrichten ist.

Eisenbahnunternehmen wie die WESTbahn Management GmbH haben daher Anspruch auf Übermittlung der „Echtzeitdaten“ über außerfahrplanmäßige Verzögerungen und Ausfälle von Zügen durch die ÖBB-Infrastruktur AG, damit sie auf dem Eisenbahnverkehrsmarkt wirksam als Wettbewerber auftreten und ihren Gästen alle notwendigen Informationen zur Verfügung stellen können. Die ÖBB-Infrastruktur AG ist daher verpflichtet, der WESTbahn Management GmbH in diskriminierungsfreier Weise „Echtzeitdaten“ von Zügen der ÖBB zur Verfügung zu stellen, sofern es sich bei diesen Zügen um die wichtigsten Anschlussverbindungen iSd Anhangs II Teil II der VO (EG) Nr. 137/2007 handelt.

Was die weitere Argumentation der ÖBB-Infrastruktur AG betrifft, die „Echtzeitdaten“ auch deswegen nicht weitergeben zu können, da es sich dabei um „Geschäftsgeheimnisse“ handelt, die sowohl nach österreichischem Recht als auch nach der Datenschutz-Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995[8] als personenbezogene Daten geschützt sind, so weist der Generalanwalt darauf hin, dass es sich dabei vor allem um vertrauliche Daten handeln muss. Seines Erachtens sind aber Informationen über Zugverspätungen und –ausfälle keinesfalls vertraulich und werden sogar auf Monitoren in größeren Bahnhöfen angezeigt. Ganz im Gegenteil zur Vertraulichkeit ist der Zugang zu diesen Daten geradezu eine Voraussetzung für das einwandfreie Funktionieren des Schienenverkehrssystems mit Pluralität der Verkehrsdiensteanbieter sowie einer Interoperabilität der Verkehrsdienste und Netze. Im Übrigen fallen unter den Anwendungsbereich der Datenschutz-Richtlinie 95/46/EG ausschließlich personenbezogene Daten, was bei Informationen über Zugverspätungen und –ausfälle aber keinesfalls der Fall ist.

Dem Urteil des Gerichtshofes kann auf der Basis dieser Schlussanträge mit Interesse entgegengeblickt werden.