Kronzeugen und Whistle-blower

 „Der größte Lump im ganzen Land ist und bleibt der Denunziant“
(August Heinrich Hoffmann von Fallersleben) 

Die Telekom-Affaire, die aktuelle Verschärfung der Antikorruptionsgesetz­ge­bung sowie die einschlägige Novellierung des Beamten-Dienstrechtsgesetzes lässt uns einmal mehr einen Blick auf das anglo-amerikanische Recht­system werfen. Dort sind sowohl die Kronzeugenregelung als auch das Whistle-blowing bewährte Einrichtungen zur Aufdeckung von sonst nicht nachweisbaren Straftaten, die unter strikter Geheimhaltung geschehen und daher im Grunde nur durch Informanten enttarnt werden können.

Kronzeugen

Die „kleine“ Kronzeugenregelung wurde 1997 in das österreichische Strafrecht (§ 41a StGB) eingeführt und 2011 durch die „große“ Kronzeugenregelung (§ 209a Strafprozessord­nung) weiter ausgestaltet.[1] Diese ergänzt die seit 2006 im Kartellrecht (§ 11 Abs. 3 Wettbe­werbsG) bestehende Kronzeugenreglung („Leniency Program“) auch im Bereich der gemäß § 168b StGB verbotenen Kartellabsprachen in Vergabeverfahren. Gemäß § 209b Strafprozess­ordnung können nunmehr Kronzeugenanträge nicht nur vom Unternehmen bei der Bundes­wettbewerbsbehörde, sondern auch von den betroffenen Mitarbeitern beim Bundeskartellan­walt eingebracht werden. Mit der - zunächst bis 2016 befristeten - „großen“ Kronzeugenrege­lung will der Gesetzgeber einen besonderen Anreiz zur Aufdeckung schwerer Wirtschafts- und Korruptionsstraffälle geben, wobei es aber letztlich im Ermessen der Staatsanwaltschaft liegt, ob einem Kronzeugen Straffreiheit gewährt wird oder nicht.

Whistle-blower

Im Gegensatz dazu handelt es sich bei Whistle-blowern um Personen, die innerhalb ihres Betriebes, ihrer Dienststelle oder Organisation illegales Handeln (Korruption, Insider­dealing etc.) oder Missstände aufdecken und ihr Wissen entweder intern ihren Vorgesetzten oder extern den zuständigen Behörden, Dritten oder auch der Presse weitergeben. Die derzeit gebräuchlichste Definition von „Whistle-blowing“ lautet folgendermassen: „The disclosure by organization members (former or current) of illegal, immoral or illegitimate practices under the control of their employers, to persons or organizations that may be able to effect action”.[2]

Ein Whistle-­blo­wer genießt keinen besonderen gesetzlichen Schutz, sodass sie des öfteren als illoyale Nest­beschmutzer und Querulanten gebrandmarkt und von den Vorgesetzten und Kollegen aus­ge­grenzt und als Denunzianten abgestempelt werden. Bei vielen geht das Mobbing sogar so weit, dass die bürgerliche Existenz des Whistle-blowers in Frage gestellt wird.

In Österreich wird durch die Dienstrechts-Novelle 2011 dem Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 ein § 53a mit dem Titel „Schutz vor Benachteiligung“ eingefügt, der einen gutgläubigen Whistle-blower schützen soll.[3] Mit dieser Regelung soll erstmals versucht werden, korrektes Whistle-blowing innerhalb der Beamtenschaft zu immunisieren.  

Nach­ste­hend soll exemplarisch auf zwei Fälle im Rahmen der EU bzw. der Europäischen Menschen­rechts­konvention (EMRK) eingegangen werden.

Whistle-blowing in der EU

Ist schon im nationalen Recht die Enttarnung gewisser Korruptions- und Beste­chungsfälle mehr als schwierig, so gestaltet sie sich in internationalen Sachverhalten noch um vieles komplexer. Ganz besonders trifft diese Feststellung aber auf die EU zu, in deren Ver­waltungstätigkeit zwar große Summen bewegt, aber nicht mit derselben Intensität kontrolliert und strafrechtlich sanktioniert werden können, wie dies im nationalen Vollzugs­bereich ge­schieht. Die jährlichen Berichte der europäischen Behörde für Betrugsbekämpfung (OLAF) über Subventions- und sonstige Betrugsfälle in der EU legen davon ein beredtes Zeugnis ab.

Die Aufdeckung einer Reihe von Fehlhandlungen und Straftaten im Rahmen der Voll­zugstätigkeit der Europäischen Kommission war überhaupt erst aufgrund von Insiderinforma­tionen aus deren jeweiligen Dienststellen möglich. Die Reaktion des Verwaltungsapparates der Kommission war nun aber nicht die erwartete umgehende Bestrafung der Täter und die Ausmerzung der Schwachstellen in der Kontrolle dieser Verwaltungstätigkeiten, sondern viel­mehr die Verfolgung und Kriminalisierung der Informanten.

Der wohl bekannteste Whistle-blower in der EU war Paul van Buitenen, der eine Rei­he von Unregelmäßigkeiten und Fälle von Vetternwirtschaft in der Europäischen Kommission aufgedeckt hatte, die Mitte März 1999 zum „freiwilligen Rücktritt“ der Kommission unter Jacques Santer führten.[4] Die dafür mitverantwortliche Kommissarin Édith Cresson wurde von der Kommission zunächst bestraft, in der Folge aber vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit der legendären Aussage von der Verhängung von Sanktionen freigesprochen, dass die „Feststellung der Pflichtverletzung für sich genommen bereits als angemessene Sanktion anzusehen ist“.[5] Folglich war auch von der Verhängung einer Sanktion in Form einer Aberkennung ihrer Ruhegehaltsansprüche oder anderer an deren Stelle gewährten Vergünstigungen abzusehen.

In den letzten Jahren kam es zu einer Reihe von Fällen von Whistleblowing in der Europäischen Kommission, wie z. B. durch Bart Nijs, Christine Sauer, Robert McCoy, Dougal Watt, Dorte Schmidt-Brown, Marta Andreasen und Guido Strack. Letzterem wurde von der Kommissionsbürokratie besonders übel mitgespielt, nachdem er Ende Juli 2002 OLAF über Missstände in seiner Dienststelle, dem Amt für amtliche Veröffentlichungen in Luxemburg, informiert hatte. Strack glaubte nachweisen zu können, dass ein angemietetes Privatunternehmen trotz Minderleistung nicht nur nicht mit der vorgesehenen Konventio­nal­strafe sanktioniert wurde, sondern seine Vorgesetzten vielmehr die Konditionen nachträglich zugunsten des Lieferanten abänderten. Dadurch seien dem Amt Mehrkosten in Höhe von vier Millionen Euro entstanden.

OLAF beschäftigte sich eher lustlos mit dieser Anzeige und stellte Anfang Februar 2004 die Ermittlungen ein, da die Vorwürfe für die Einleitung eines Disziplinarverfahrens nicht ausreichen würden. Damit geriet nun Strack, der vermeint­liche Denunziant, ins Visier seiner Vorgesetzten. Im März 2004 brach Strack während einer Dienstbesprechung mit diesen zusammen und wurde in der Folge frühpen­sioniert. Seine bis heute insgesamt eingebrachten gut 40 Beschwerden und Klagen gegen seinen früheren Dienstgeber blieben alle erfolglos.[6] Am 25. Mai 2011 fand im Haushaltskontrollausschuss des Europäischen Parlaments ein Hearing zum Thema „Whistleblowing“ statt, in dem unter anderem auch die Affaire Guido Strack detailliert diskutiert wurde. Zu weiteren Konsequenzen führte dies allerdings nicht.

EMRK

Wäre die EU allerdings, was in einigen Monaten zu erwarten ist, der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) schon beigetreten gewesen,[7] dann hätte Strack vor dem Gerichtshof der EMRK in seinem Fall unter Umständen gute Chancen gehabt, wie der Fall von Brigitte Heinisch anschaulich belegt. Frau Heinisch war als Altenpflegerin bei der Vivantes Netzwerk für Gesundheit GmbH, deren Mehrheitseigner das Land Berlin ist, beschäftigt und wurde von ihrem Arbeitgeber wegen ihrer wiederholten Erkrankungen Ende März 2004 gekündigt. Der Grund für ihre Erkrankung war die Arbeitsüberlastung, die auf die unzureichende Personalausstattung der Pflegeanstalt zurückzuführen war. Da wegen des Per­sonalmangels auch die hygienische Versorgung der Heiminsassen nicht mehr gewähr­leistet war, wies Frau Heinisch die Geschäftsleitung der GmbH darauf hin, dass die in ihrer Werbung versprochene hochwertige Pflege nicht mehr gegeben sei. Da ihr Arbeitgeber darauf aber nicht reagierte, erstattete sie Strafanzeige wegen besonders schweren Betrugs gegen diesen, worauf die GmbH mit einer fristlosen Kündigung reagierte. Dagegen klagte Frau Heinisch vor dem Arbeitsgericht Berlin, vor dem sie auch obsiegte, in den Berufungs­in­stan­zen aber wieder verlor. Im Dezember 2007 lehnte es das Bundesverfassungsgericht ab, die auf ihr Recht auf Meinungsfreiheit gestützte Verfassungs­beschwerde anzunehmen.

Sie wendete sich daraufhin am 9. Juni 2008 an den Gerichthof der EMRK[8] und rügte die Verletzung von Art. 10 EMRK (Freiheit der Meinungsäußerung). Am 21. Juli 2011 entschied der Gerichtshof - in der Zusammen­setzung einer Kammer mit sieben Richtern und mit Einstimmigkeit - zu ihren Gunsten, stellte eine Verletzung der EMRK fest und sprach der Beschwerdeführerin neben einer Kostener­stattung in Höhe von 5.000 € auch einen Schadensersatz in Höhe von 10.000 € für den er­lit­te­nen immateriellen Schaden zu. Die Strafanzeige von Frau Heinisch wurde dabei als Whistle-blo­wing bewertet, das eindeutig in den Geltungsbereich von Artikel 10 EMRK fällt. In einer Güterabwägung stellte der Gerichtshof fest, dass in einer demokratischen Gesell­schaft das öffentliche Interesse an Information über Mängel in öffentlichen Pflegeheimen den Schutz des Rufes und der Geschäftsinteressen derselben überwiegt.[9] Er berief sich dabei auch aus­drück­lich auf die Entschließung 1729(2010)[10] sowie die Empfehlung 1916(2010)[11] der Parlamen­ta­ri­schen Versammlung des Europarates, in denen dringend eine grundsätzliche Regelung der Figur des „Whistle-blower“ empfohlen wird.[12]