Kommunales Wahlrecht für Unionsbürger

War schon der letzte Artikel in der EU-Infothek vom 13. März mit der Europäischen Bürgerinitiative einem partizipativen bzw. direkt demokratischen Instrument für die Unionsbürger gewidmet, so soll heute eine andere direkt demokratische Einrichtung innerhalb der EU betrachtet werden, nämlich das Kommunalwahlrecht der Unionsbürger.

Geringe Inanspruchnahme des Kommunalwahlrechts

Was ist eigentlich der Grund für diese exorbitant niedrige Zahl der Inanspruchnahme des Rechts an der Teilnahme der Willensbildung in der Gemeinde, in der ein mobiliätsbegünstigter Unionsbürger in einem anderen Mitgliedstaat als seinem eigenen Herkunftsstaat lebt? Ist es Unkenntnis dieses Rechts, das zB einem portugiesischen Koch in einem Tiroler Nobelhotel ermöglichen würde, in seiner Tiroler Wohnsitzgemeinde bei den Gemeinderatswahlen wie ein Einheimischer zu wählen und unter Umständen zum Gemeinderat oder sogar zum Bürgermeister gewählt zu werden? Bedenkt man, dass die Unionsbürgerschaft und die damit einhergehenden politischen Partizipationsrechte von Unionsbürgern - wie zB das Recht, an den Kommunalwahlen und den Wahlen zum Europäischen Parlament teilzunehmen[2], Petitionen an das Europäische Parlament zu richten, sich an den Europäischen Bürgerbeauftragten zu wenden[3] etc. – bereits vor knapp 20 Jahren (!) durch den Vertrag von Maastricht (1992) in die EU eingeführt wurden, relativiert sich das Argument der mangelnden Kenntnis des aktiven und passiven Kommunalwahlrechts allerdings entscheidend.

Wenn es aber nicht Unkenntnis war, was war dann für die geringe Inanspruchnahme dieses Rechts verantwortlich? War es die Erkenntnis, als einzelner Unionsbürger aus einem dritten EU-Staat in der in der Regel politisch verfilzten und von „Seilschaften“ geprägten kommunalen Szene seines aktuellen Wohnsitzstaates ohnehin keine Chance auf eine eigenständige politische Mitwirkung zu haben, oder war es die allgemeine Politikverdrossenheit, sich aus den Vorgängen in der EU einfach „auszuklinken“ und nicht einmal deren positive Partizipationsmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen? Die 2008 ausgebrochene Finanzkrise[4] hat in diesem Zusammenhang sicherlich das ihre getan und die Unionsbürger eher der politischen Zielsetzung der EU entfremdet, denn angenähert.

Diesen Umständen soll in der Folge nachgegangen werden. Bevor aber ein Blick auf die Entstehung und Ausbildung des Kommunalwahlrechts für EU-Ausländer geworfen wird, sollen zunächst die bis jetzt in der EU erreichten Mobilitätsziffern dargestellt werden, um damit überhaupt erst feststellen zu können, welche absoluten Zahlen sich hinter diesem Prozentsatz verbergen.

Mobilität in der EU

Obwohl seit der Vollendung des Binnenmarktes Ende 1992 beinahe 20 Jahre (!) vergangen sind, haben die in diesem angelegten Marktfreiheiten, wie zB die Freizügigkeit unselbständiger Wanderarbeitnehmer, die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit etc., überraschenderweise nicht zu den hohen Mobilitätszahlen in der EU geführt, die man sich eigentlich davon erwartet hatte. Dafür sind eine Reihe von Gründen maßgebend, auf die an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden kann, so interessant das auch wäre.[5]

Ohne zwischen dieser berufsbedingten Mobilität – wie zB im vorstehenden Beispiel des freizügigkeitsbegünstigten portugiesischen Kochs in einem Tiroler Hotel – und den sonstigen Gründen des Wohnsitzwechsels eines Unionsbürgers in einen anderen EU-Mitgliedstaat – wie zB die Alterswohnsitznahme eines deutschen Pensionistenehepaares in Mallorca – zu unterscheiden, sollen nachstehend die Mobilitätsziffern wie folgt dargestellt werden.

Im Jahr 2010 lebten insgesamt 32,5 Mio ausländische Staatsangehörige in den 27 EU-Mitgliedstaaten, was einer Ausländerquote von 9,4% entsprach. Davon waren aber lediglich 12,3 Mio Staatsangehörige eines anderen EU-Mitgliedsstaates – was einer Quote von 6,5% ausländischen Unionsbürgern entsprach – während die verbleibenden 20,2 Mio Drittstaatsangehörige waren. Auch diese Relation verblüfft, würde man in den einzelnen EU-Staaten doch vordergründig eher einen größeren Prozentsatz von mobil gewordenen Unionsbürgern aus anderen EU-Mitgliedstaaten als reine Drittstaatsangehörige erwarten.

Der Anteil ausländischer Staatsangehöriger an der jeweiligen heimischen Bevölkerung im EU-Mitgliedstaat lag dabei zwischen weniger als 2% in Polen, Litauen und der Slowakei und 43% in Luxemburg. Die meisten ausländischen Staatsangehörigen wurden 2010 in Deutschland (7,1 Mio Personen oder 9% der Gesamtbevölkerung), Spanien (5,7 Mio bzw. 12%), dem Vereinigten Königreich (4,4 Mio bzw. 7%), Italien (4,2 Mio bzw. 7%) und Frankreich (3,8 Mio bzw. 6%) verzeichnet. Insgesamt lebten mehr als 75% der ausländischen Staatsangehörigen in der EU in diesen fünf Mitgliedstaaten.[6]

Von den 12,3 Mio Unionsbürgern, die ihren Wohnsitz in einem anderen EU-Mitgliedstaat als ihrem Herkunftsland haben, sind ungefähr 8 Mio Bürger im wahlfähigen Alter, sodass sie Begünstigte des aktiven und passiven Kommunalwahlrechts in ihrem jetzigen Aufenthaltsstaat sind. Allerdings machen, wie vorstehend bereits erwähnt, nur 10% von ihnen, das sind insgesamt 800.000 Personen, von diesem Recht Gebrauch.

Aktives und passives Kommunalwahlrecht

Das in Artikel 8b Absatz 1 EGV[7] vorgesehene Kommunalwahlrecht stellte eine Anwendung des Grundsatzes der Gleichheit und Nichtdiskriminierung zwischen in- und ausländischen Unionsbürgern sowie eine Ergänzung des in Artikel 8a Absatz 1 EGV verbrieften Rechts auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt dar. Die Anwendung von Artikel 8b EGV setzte keine globale Harmonisierung der Wahlrechtsordnungen der Mitgliedstaaten voraus, sondern zielt im wesentlichen darauf ab, die Bedingung der Staatsangehörigkeit aufzuheben, an die damals in den meisten Mitgliedstaaten die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts geknüpft war.[8] Artikel 8b Absatz 1 EGV setzte das aktive und passive Kommunalwahlrecht eines Unionsbürgers in einem anderen EU-Mitgliedstaat nicht an die Stelle des aktiven und passiven Wahlrechts im eigenen Mitgliedstaat des Unionsbürgers. Dementsprechend verbleibt dem Unionsbürger die freie Entscheidung darüber, wo er sein Kommunalwahlrecht ausüben will.

Die Kommunalwahlrechts-Richtlinie (1994)

Gestützt auf Artikel 8b Absatz 1 EGV erließ der Rat am 19. Dezember 1994 die Richtlinie 94/80/EG über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen („Kommunalwahlrechtsrichtlinie“)[9], die bis zum 31. Dezember 1995 umgesetzt werden musste. Sie räumt jedem Unionsbürger mit Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, das aktive und passive Kommunalwahlrecht in der „lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe“ ein, die für Österreich gemäß dem Anhang der Richtlinie als Gemeinde oder Bezirk der Stadt Wien zu verstehen ist.

Die Kommunalwahlrechtsrichtlinie lässt eine Reihe von Spielräumen offen, sodass sie nicht nur in den einzelnen Mitgliedstaten, sondern auch den jeweiligen Gliedstaaten von Bundesstaaten, wie zB in Österreich – unterschiedlich umgesetzt wurde. Grundsätzlich ist dabei aber von einer Gleichstellung der ausländischen mit den inländischen Unionsbürgern auszugehen, die lediglich in einigen Voraussetzungen für die Wählbarkeit im Rahmen des passiven Kommunalwahlrechts durchbrochen werden kann.

Passives Kommunalwahlrecht

In Ausübung ihres passiven Kommunalwahlrechts können ausländische Unionsbürger bei Gemeinderatswahlen kandidieren und dementsprechend auch zu Gemeinderäten und Bürgermeistern gewählt werden. Gemäß Artikel 5 Absatz 3 der Kommunalwahlrechtsrichtlinie (1994) können die EU-Mitgliedstaaten aber bestimmen, „dass nur ihre eigenen Staatsangehörigen in die Ämter des Leiters des Exekutivorgans, seines Stellvertreters oder eines Mitglieds des leitenden kollegialen Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe wählbar sind“, wobei die Bestimmungen über einen solchen Ausschluss der Wählbarkeit „die Verträge und die allgemeinen Rechtsprinzipien beachten und geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein müssen“. Im Klartext bedeutet das, dass es den Mitgliedstaaten und deren Gliedstaaten freisteht, ausländische Unionsbürger von der Erlangung eines Amtes des Bürgermeisters oder Gemeinderats auszuschließen. Der Grund dafür liegt vor allem darin, dass diesen kommunalen Funktionären auch hoheitliche Aufgaben übertragen sind, die ein besonderes Loyalitätsverhältnis zum jeweiligen Heimatstaat voraussetzen, wofür eben das Erfordernis der Staatsangehörigkeit verlangt werden kann.

Exemplarisch sei in diesem Zusammenhang nur auf § 19 der Gemeindewahlordnung 1992 für das Burgenland[10] verwiesen, gemäß dessen zu einem burgenländischen Gemeinderat auch Angehörige eines anderen Mitgliedstaates der EU wählbar sind, die am Wahltag das 18. Lebensjahr vollendet haben, vom Wahlrecht oder von der Wählbarkeit nicht ausgeschlossen sind und in der Gemeinde ihren Wohnsitz haben. Für Angehörige eines Mitgliedstaates der EU gilt die Wahlberechtigung nur dann, wenn sie in die Gemeinde-Wählerevidenz eingetragen sind (§ 19 Absatz 1 Gemeindewahlordnung 1992). Gemäß § 19 Absatz 3 haben ausländische Unionsbürger im Zuge der Einbringung der Wahlvorschläge nach § 31 zudem schriftlich zu erklären, dass sie in ihrem Herkunftsmitgliedstaat ihre Wählbarkeit bei Kommunalwahlen nicht verloren haben. Zum Bürgermeister wählbar sind gemäß § 19 Absatz 4 allerdings nur Männer und Frauen, die die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen.

Im Klartext bedeutet das, dass es in burgenländischen Gemeinden zB durchaus ungarische Gemeinderäte, aber keinen ungarischen Bürgermeister geben kann.