Können Schotten, Flamen, Basken und Katalanen nach ihrer Unabhängigkeit in der EU verbleiben?

Gegenwärtig läuft eine Unabhängigkeitswelle durch Europa. Sezessionisten bekommen Aufwind und propagieren eine Loslösung vom Mutterstaat. Waren es aber bisher vorwiegend politische Gründe, so kommt nun ein wirtschaftlicher Grund dazu: die Separatisten wollen ihren Reichtum nicht mehr mit den ärmeren Regionen teilen. Auch fühlt man sich in der kleinräumigen, gut verwalteten und prosperierenden Region sicherer als im krisengeschüttelten Gesamtstaat. Was bedeutet eine solche Sezession aber, wenn sie im Schoß der EU passiert?

Schottlands Unabhängigkeit als Initialzündung

Was Schottland betrifft, so einigte sich der Vorsitzende der sezessionistischen Schottischen Nationalpartei (SNP), die in der Regionalwahl 2011 die Mehrheit errungen hatte, Alex Salmond und der britische Premier David Cameron am 15. Oktober 2012 in Edinburgh auf die Abhaltung eines Referendums über die Unabhängigkeit Schottlands im Herbst 2014.[1] Schottland, das über 300 Jahre lang im britischen Staatsverbund verankert war, könnte damit unter Umständen eine Lawine von Sezessionen auslösen, für die in einzelnen Mitgliedstaaten der EU bereits günstige politische Voraussetzungen vorliegen.

Der Ansteckungseffekt ist unübersehbar. So wurde am 11. September 2012 in Barcelona eine Großveranstaltung organisiert, die unter dem Motto „Cataluña, un nuevo Estado en Europa“ stand, und auf der der katalanische Ministerpräsident Artur Más ankündigte, seine Landsleute nach der Regionalwahl am 25. November 2012 über den Weiterverbleib Kataloniens (mit über 7,5 Mio. Einwohnern), im Königreich Spanien – mit insgesamt 47 Mio. Staatsbürgern – abstimmen zu lassen. Da laut jüngsten Meinungsumfragen weit über 70 Prozent der Katalanen für die Unabhängigkeit eintreten, die spanische Verfassung aber kein „Austrittsrecht“ von Gliedstaaten vorsieht, sind Konflikte bereits vorprogrammiert. Der Chef der gemäßigten baskischen Nationalisten-Partei, Iñigo Urkullu, wiederum hat angekündigt, spätestens 2015 über die Abspaltung des Baskenlandes, mit immerhin über 2,1 Mio Einwohnern, von Spanien abstimmen zu lassen. Aber auch in Belgien revoltiert die flämisch-nationalistische Partei N-VA im Norden und fordert die Abtrennung von der frankofonen Wallonie im Süden und die Einrichtung einer „Konföderation“. Diese Beispiele sollen genügen, um aufzuzeigen, welche Tendenzen sezessionistischen Bestrebungen innewohnen können.

Zunächst ist aber auf den Begriff der Sezession näher einzugehen und dieser in der Folge vom verwandten Phänomen der Dismembration abzugrenzen.

Sezession versus Dismembration

Bei einer Sezession, dh einer Abtrennung eines Gebietsteils samt seiner Bevölkerung vom bisherigen Heimatstaat und der Begründung eines neuen Staates handelt es sich um eine solche Form der Staatensukzession, bei der der Mutterstaat nicht untergeht, sondern nur einen Teil seines Gebietes und seiner Bevölkerung an den entstandenen Neustaat verliert. Der bisherige Mutterstaat bleibt dabei als identes Völkerrechtssubjekt bestehen, da sowohl Gebiets- als auch Bevölkerungsverluste seine völkerrechtliche Rechtspersönlichkeit nicht beeinträchtigen. Die neuesten Sezessionsfälle im weltweiten Kontext sind in diesem Zusammenhang die Abspaltungen des Süd-Sudans (Abyei Region) am 9. Juli 2011 und von Nord-Mali (Azawad Region) am 6. April 2012 in Afrika.

Im Gegensatz dazu kommt es bei einer Dismembration, dh einer Zergliederung bzw einem Zerfall eines Altstaates, zum Untergang desselben. Als Zerfallsprodukte des untergegangenen Altstaates sind dabei Neustaaten entstanden, die sich entweder in Diskontinuität oder in Kontinuität zum Altstaat positionieren können. Im Falle der Dismembration der UdSSR war es die Russländische Föderation, die die Rechtsnachfolge der untergegangenen UdSSR in Kontinuität fortsetzte, im Falle der ebenfalls dismembrierten Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (SFRJ) übernahm aber keiner der daraus entstandenen sieben Neustaaten diese Funktion.

Dass es auch zu einem Zusammentreffen beider Formen der Staatensukzession kommen kann, belegt sehr anschaulich der Fall der Republika Srpska. Zunächst als Neustaat Serbien und Montenegro aus der Dismembration der SFRJ hervorgegangen, musste dieser Staat in der Folge zwei Sezessionen hinnehmen, von denen die eine (Montenegro) verfassungskonform und friedlich erfolgte, die andere (Kosovo) aber verfassungsinkonform und streitig vor sich ging.

Sezessionsbestrebungen aus wirtschaftlichen Gründen in Europa?

Dismembrationen, vor allem aber Sezessionen, sind Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts der Völker bzw auch größerer Volksgruppen, das allerdings im sogenannten kolonialen oder nicht-kolonialen Kontext unterschiedlich gewichtet wird. Genügt im „kolonialen Kontext“ bereits der Wille zur Unabhängigkeit von der kolonialen Mutter zur Staatsentstehung, so bedarf es im „nicht-kolonialen Kontext“ – dh zB in Europa, wo der Prozess der Entkolonialisierung bereits seit vielen Jahrzehnten abgeschlossen ist und zu einer konsolidierten Neustaatsbildung Anlass gegeben hat – gravider und systematischer Unterdrückungen von Minderheiten, damit sich diese für ihre Sezessionsbestrebungen zurecht auf das völkerrechtliche Selbstbestimmungsrecht berufen können. Die bloße Erwartung, sich nach einer Sezession als souveräner Neustaat in einer wirtschaftlich besseren Situation zu befinden als unter den finanziell nachteiligen Regeln des aktuellen Finanzausgleichs im bisherigen Bundes- oder Regionalstaat[2], rechtfertigt eine sezessionistische Losreißung an sich nicht, vor allem dann, wenn diese in Europa stattfinden sollte.

In der Güterabwägung des Völkerrechts wiegt der Schutz der territorialen Integrität eines Staates formell eben schwerer als bloß „geringfügige“ Beeinträchtigungen der Rechte von Minderheiten. Vor allem soll aber die Möglichkeit des Ausbruchs eines Bürgerkrieges so weit als möglich hintangehalten werden. Ist diese Abgrenzung aber bereits de iure mehr als komplex, so kann eine Minderheit de facto nicht daran gehindert werden, sich gegen den Zentralstaat zu erheben und eine sezessionistische Lostrennung von diesem anzustreben. Sollte dies nicht auf friedlichem Wege geschehen, ist der Ausbruch eines Bürgerkrieges unvermeidlich.

Verlust der EU-Mitgliedschaft nach einer Sezession?

Trotz einer gewissen Unschlüssigkeit in ersten Kommentaren[3] ist die Frage, ob ein aus einer Sezession von einem EU-Mitgliedstaat hervorgegangener Neustaat die EU-Mitgliedschaft gleichsam weiter behält oder diese neu beantragen muss, juristisch eindeutig zu beantworten. Gemäß Artikel 52 EUV gelten die Gründungsverträge der EU für deren 27 Mitgliedstaaten in ihrer jeweiligen völkerrechtlichen Konfiguration, dh dass das Recht der EU hier auf das Völkerrecht verweist, das den räumlichen Geltungsbereich der Verträge juristisch entsprechend konfiguriert. Zusätzlich dazu sieht Art 355 AEUV spezielle Regelungen für einzelne Gebietsteile von Mitgliedstaaten vor.

Dementsprechend behält der bisherige Mutterstaat unverändert seine Stellung als Vertragspartner der Gründungsverträge der EU und damit seine Mitgliedschaft in dieser bei, während der von ihm sezedierte Neustaat aus dem persönlichen Geltungsbereich des Unionsrechts herausfällt und seine Mitgliedschaft in der EU neu beantragen muss. Den einzigen Vorteil, den ein solcher abgespaltener Neustaat im Aufnahmeverfahren hätte, wäre die Verkürzung des sogenannten Screening-Prozesses, dh der Ermittlung der EU-Reife seiner Rechtsordnung, da er ja als bisheriger Bestandteil des Mutterstaates bis zu seiner Sezession den unionsrechtlichen „acquis“ komplett zu übernehmen hatte.

Ganz in diesem Sinne wies die Justizkommissarin Viviane Reding in einem Schreiben an die spanische Regierung darauf hin, dass die Region Katalonien im Falle einer Abspaltung von Spanien „nicht als eigenständiges Mitglied in der EU bleiben könne“. Diesen Rechtsstandpunkt, dass in Regionen von Mitgliedstaaten, die sich für unanhängig erklären, die EU-Verträge nicht mehr gelten, habe die Kommission bereits im März 2004 und im Juli 2012 in zwei Anfragenbeantwortungen im Europäischen Parlament vertreten.[4]

Der „Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen“

In diesem Zusammenhang ist der völkerrechtliche „Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen“ zu beachten, der bestimmt, dass ein Staat in seiner jeweiligen räumlichen Konfiguration Partner eines völkerrechtlichen Vertrages wird, dh dass Gebietsveränderungen – sowohl Gebiets-Verluste als auch -Zugewinne – die Vertragspartnerschaft eines souveränen Staates nicht beeinträchtigen. Dementsprechend blieb zB die Bundesrepublik Deutschland nach ihrer staatsrechtlichen Fusion mit der DDR[5] stets der gleiche Vertragspartner, da sich ja nur ihr Gebiet und ihre Bevölkerung vergrößert hatte. Die DDR wiederum kam durch diese staatsrechtliche Fusion – gleichsam „huckepack“ auf dem Rücken der BRD – automatisch in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts und musste keinen eigenen Aufnahmeauftrag in die Europäischen Gemeinschaften stellen.

Auf der anderen Seite gab es in der Geschichte der europäischen Integration aber auch Fälle von Gebietsverlusten – zB nach der Sezession Algeriens von Frankreich am 1. Juli 1962 – bzw von Änderungen im territorialen Status, wie im Falle Grönlands. Grönland besaß zum Zeitpunkt des Beitritts Dänemarks zur EWG im Jahre 1973 den Status einer Kolonie. 1979 wurde ihm ein autonomer Status innerhalb des Königreichs Dänemark zuerkannt. In einer Volksabstimmung am 23. Februar 1982 stimmten 52 Prozent der Grönländer gegen einen weiteren Verbleib in der EWG, da sie mit deren Fischereipolitik nicht einverstanden waren. Grönland musste damit seine Stellung in der EWG neu ordnen, verblieb aber im dänischen Staatsverband.

Wäre Grönland zugleich auch aus dem dänischen Königreich ausgeschieden, so wäre dies – gemäß dem vorerwähnten „Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen“ – automatisch über Artikel 227 Abs 1 EWGV (heute Artikel 52 EUV) geregelt gewesen. So aber bedurfte es einer Änderung des EWG-Vertrages (Einfügung des Artikels 136a = heute Artikel 204 AEUV), wodurch Grönland den Status eines „Überseeischen Landes und Hoheitsgebietes“ (ÜLG) (heute Artikel 198 bis 203 AEUV) verliehen bekam.[6] Es blieb damit im Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts und wechselte nur in den Status eines ÜLG über.

Regionen versus Zentralstaat

Aus den vorstehenden Überlegungen kann der Schluss gezogen werden, dass es in absehbarer Zeit zu folgenden gegenläufigen Prozessen kommen könnte. Bedingt durch die Einrichtung spezieller Formen einer „Wirtschaftsregierung“ zur Behebung der Finanzkrise wird es auf der Ebene der Zentralstaaten zu einer immer engeren politischen Kooperation der Mitgliedstaaten kommen, die dabei weitere Hoheitsrechte an die EU abtreten müssen. Im Gegensatz zu diesen integrativen Tendenzen im Unionsrecht wird es im Staatsrecht der Mitgliedstaaten aber verstärkt zu desintegrativen Strömungen kommen, da auf der Ebene der nachgeordneten Gebietskörperschaften sezessionistische Bestrebungen zunehmen werden. Da aber beide Rechtskreise engstens zusammenhängen und gegenseitig junktimiert sind – jeder weitere europarechtliche Schritt muss ja zunächst staatsrechtlich und innenpolitisch im jeweiligen Mitgliedstaat konsentiert werden – könnten sich in diesem Zusammenhang entsprechende „Reibungsverluste“ ergeben, wie sie bisher im Prozess der europäischen Integration so noch nicht zu beobachten waren. Dieser Entwicklung kann mit Interesse entgegengesehen werden.