Grünes Licht für den „Europäischen Stabilitätsmechanismus“

Der permanente Rettungsschirm (ESM) für die Mitgliedstaaten des Euro-Raumes, der bereits Ende September 2012 in Kraft getreten ist, wurde vom Gerichtshof Ende November 2012 für unionsrechtskonform erklärt. Damit ist das größte Hindernis für die Vergabe von Hilfskrediten an finanziell notleidende Euro-Staaten beseitigt. Undenkbar, wenn das Urteil anders ausgefallen wäre ...

Vom EFSM und EFSF zum ESM

Nachdem sowohl durch den „Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus“ (EFSM)[1] als auch durch die „Europäische Finanzstabilisierungsfazilität“ (EFSF)[2] zwei temporäre Rettungsschirme für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes aufgespannt wurden – die Mitte 2010 ihre operative Tätigkeit aufgenommen haben – kam der Europäische Rat infolge der fortschreitenden Finanzkrise zu dem Schluss, einen permanenten Rettungsschirm einzurichten.

Dementsprechend erließ er am 25. März 2011 den Beschluss 2011/199/EU zur Änderung des Artikels 136 AEUV hinsichtlich eines Stabilitätsmechanismus für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist.[3] Die dafür notwendige Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) wurde im vereinfachten Vertragsänderungsverfahren („Passarelle“)[4] vorgenommen und sollte danach in die nächste Beitrittsakte iSv Artikel 49 EUV – dh in die mit Kroatien, die am 1. Juli 2013 in Kraft treten soll – aufgenommen werden, um damit als neuer Artikel 136 Absatz 3 Bestandteil des AEUV zu werden.

Im Vorgriff auf diese unionsrechtliche Rechtsgrundlage schlossen die 17 Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets am 2. Februar 2012 einen völkerrechtlichen Vertrag zur Einrichtung des „Europäischen Stabilitätsmechanismus“ (ESM), der an dem Tag in Kraft treten soll, an dem ihn so viele Euro-Staaten ratifiziert haben, deren Erstzeichnungen des genehmigten Stammkapitals des ESM mindestens 90% der gesamten Zeichnungen in Höhe von 700 Mrd. Euro ausmachen[5]. Das war nach der Ratifikation durch die Bundesrepublik schließlich am 27. September 2012 der Fall.[6]

Obwohl seine unionsrechtliche Rechtsgrundlage, nämlich die Einfügung des Artikels 136 Abs 3 in den AEUV, noch gar nicht in Kraft getreten ist, stellten die 17 Vertragspartner den ESM bereits kurz nach seinem völkerrechtlichen Inkrafttreten am 8. Oktober 2012 operativ und banden ihn auch bereits in ihre aktuellen Finanzierungsüberlegungen notleidender Euro-Staaten ein. Diese Vorgangsweise stieß bei einer Reihe von Praktikern und Theoretikern auf heftige Kritik, aber nur ein irischer Abgeordneter entschloss sich dazu, diesen Vorgang vor dem Gerichtshof in der EU anzufechten. Warum war dies aber gerade ein Ire, wo doch Irland bisher einer der Hauptbegünstigten des vorerwähnten temporären Rettungsschirms EFSF war und Ende November 2010 als erster Kreditnehmer den Haftungsbetrag von 85 Mrd. Euro aktiviert hat?[7]

Die unbequemen Iren

Irland nimmt seit vielen Jahren eine Sonderstellung in der EU ein, ist es doch das einzige Land, in dem jede substantielle Weiterentwicklung der europäischen Integration im Schoß der EU durch eine obligatorische Volksabstimmung basisdemokratisch konsentiert werden muss. Der Grund dafür ist das Urteil des Irischen Supreme Court in der Rechtssache Raymond Crotty (1987), das in der Folge noch durch das Judikat desselben Gerichtshofs in der Rechtssache McKenna (1995)[8] weiter ausgestaltet wurde. Daher wurde in Irland zwar nicht über den ESM, dafür aber über den mit diesem unmittelbar verbundenen Fiskalpakt eine Volksabstimmung abgehalten, die am 1. Juni 2012 mit der großen Mehrheit von über 60% positiv ausging.

Nichtsdestotrotz fand es der irische Abgeordnete Thomas Pringle für angezeigt, den Gerichthof über ein Vorabentscheidungsersuchen des irischen Supreme Court gemäß Artikel 267 AEUV mit der Frage zu befassen, ob der ESM mit dem Unionsrecht vereinbar sei oder nicht. Zum einen sei die Einfügung des Artikels 136 Abs 3 AEUV im Wege des vereinfachten Vertragsänderungsverfahrens deswegen rechtswidrig, da sie eine Änderung der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten zur Folge habe und zum anderen würde Irland mit der Ratifikation des ESM-Vertrages Verpflichtungen übernehmen, die mit den Gründungsverträgen der EU unvereinbar seien.

Urteil im „beschleunigten Verfahren“

Um die in diesen Fragen zum Ausdruck kommende Unsicherheit, die für die Überwindung der Finanzkrise ein großes Problem darstellt, so schnell wie möglich zu beenden, entschied der Präsident des Gerichtshofes am 4. Oktober 2012, das beim Gerichtshof am 3. August 2012 eingegangene Vorabentscheidungsersuchen des irischen Supreme Court gemäß Artikel 23a der Satzung[9] und Artikel 105 Absatz 1 der Verfahrensordnung[10] dem „beschleunigten Verfahren“ zu unterwerfen. Außerdem entschied der Gerichtshof, diese Rechtssache wegen ihrer außerordentlichen Bedeutung im Plenum aller 27 Richter zu prüfen.

In erstaunlich kurzer Zeit legte die Generalanwältin Juliane Kokott bereits am 26. Oktober 2012 ihre Stellungnahme[11] vor und der Gerichtshof war bereits am 27. November 2012 in der Lage, sein Urteil[12] zu verkünden. In diesem bisher ersten Urteil im Rahmen der Versuche zur Behebung der Finanzkrise tätigte der Gerichtshof eine Reihe grundlegender rechtsdogmatischer Aussagen, die sich zum einen

(a) auf die Gültigkeit des Beschlusses 2011/199/EU des Europäischen Rates, zum anderen

(b) auf die unionsrechtliche Zulässigkeit des Abschlusses und der Ratifikation des ESM-Vertrages sowie

(c) auf die Möglichkeit eines isolierten Inkrafttretens des völkerrechtlichen ESM-Vertrages vor Inkrafttreten des unionsrechtlichen Beschlusses 2011/199/EU des Europäischen Rates, beziehen.

Tenor des Urteils in der Rechtssache Pringle

Ad (a) Mit seinem Beschluss 2011/199/EU macht der Europäische Rat von der Möglichkeit Gebrauch, den AEUV im vereinfachten Vertragsänderungsverfahren zu ändern. Dieses Verfahren kann aber nur auf die internen Politikbereiche der EU Anwendung finden und darf nicht zu einer Ausdehnung der der EU übertragenen Kompetenzen führen.

Nach Ansicht des Gerichtshofs betrifft die angefochtene Änderung – und zwar sowohl formal als auch inhaltlich – die internen Politikbereiche der Union, sodass die erste Voraussetzung erfüllt ist. Die Änderung greift nämlich nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der EU im Bereich der Währungspolitik für die Mitgliedstaten, deren Währung der Euro ist, ein.[13] Die bloße Tatsache, dass der ESM als wirtschaftspolitisches Instrument zur Stabilisierung des Euro-Raumes mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des Euro haben kann, erlaubt es nicht, diesen als währungspolitische Maßnahme zu qualifizieren. Des weiteren berührt die strittige Änderung auch nicht die Zuständigkeit der EU im Bereich der Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten[14], sodass die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, befugt sind, untereinander eine Übereinkunft über die Errichtung eines Stabilitätsmechanismus, wie den des ESM, zu treffen.

Was die zweite Voraussetzung für einen korrekten Rückgriff auf das vereinfachte Vertragsänderungsverfahren betrifft, dass es nämlich dadurch zu keiner Zuständigkeitserweiterung der EU kommen darf, so ist auch diese nach Ansicht des Gerichtshofes erfüllt, da der ESM für die EU keine neuen Kompetenzen schafft, auch wenn durch ihn einige Unionsorgane – wie die Kommission, die EZB und der Gerichtshof – „beliehen“ werden, gewisse (Kontroll-)Aufgaben wahrzunehmen. Was diese Beleihung der Kommission und der EZB betrifft, so wird mit diesen Funktionen aber zum einen keine Entscheidungsbefugnis übertragen und zum anderen verpflichten die Tätigkeiten dieser beiden Organe im Rahmen des ESM-Vertrages ja nur den ESM als eigenen Rechtsträger selbst. Was wiederum die Indienstnahme des Gerichtshofs als „Schiedsgericht“ für Streitigkeiten aus dem ESM-Vertrag betrifft, so ist diese Möglichkeit einer schiedsvertraglichen Beleihung des Gerichtshofs ausdrücklich in Artikel 273 AEUV vorgesehen.

Ad (b) Als zweiten Problemkreis untersucht der Gerichtshof die Frage, ob die Bestimmungen der Gründungsverträge der EU – nämlich des EUV und des AEUV – sowie der allgemeine Grundsatz eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes nicht dem Abschluss und der Ratifikation des ESM-Vertrages entgegenstehen. Im Einzelnen handelt es sich dabei um die Bestimmungen des AEUV über die ausschließliche Zuständigkeit der EU im Bereich der Währungspolitik[15] und für den Abschluss internationaler Übereinkünfte[16], sodann um Bestimmungen des AEUV über die Wirtschaftspolitik der EU[17] und schließlich über die Bestimmungen des EUV, die die Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit verpflichten[18] und vorsehen, dass jedes Organ nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse handelt[19].

In Bezug auf die ausschließliche Zuständigkeit der EU im Bereich der Währungspolitik für die Euro-Mitgliedstaaten wiederholt der Gerichtshof seine bereits zuvor erwähnte Ansicht, dass es sich bei den Tätigkeiten des ESM nicht um solche handelt, die zur Währungspolitik gehören. Zur ausschließlichen Zuständigkeit der EU für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn ihr Abschluss gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte, stellt der Gerichtshof fest, dass der Abschluss des ESM-Vertrages keine solchen Auswirkungen hat. In Bezug auf die Zuständigkeit der EU für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik führt der Gerichtshof aus, dass die Mitgliedstaaten deswegen den ESM errichten können, da diese ja einen Finanzierungsmechanismus darstellt und nicht die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zum Gegenstand hat. Auch die strengen Auflagen für die Gewährung einer Finanzhilfe sowie die makroökonomischen Anpassungsprogramme sind keine Instrumente zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, sondern sollen nur die Tätigkeit des ESM gegenüber dem „no-bail-out“-Gebot des Artikel 125 AEUV „immunisieren“. Da der ESM somit die Bestimmungen des AEUV über die Währungs- und Wirtschaftspolitik nicht berührt, verstößt er auch nicht gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, demzufolge die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zu unterlassen haben, die die Verwirklichung der Ziele der EU gefährden könnten.

Auch wird aus der Sicht des Gerichtshofes durch die Errichtung des ESM das Verbot für die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, Einrichtungen der EU und der Mitgliedstaaten Überziehungs- und andere Kreditfazilitäten zu gewähren oder unmittelbar von diesen Schuldtitel zu erwerben[20], nicht verletzt oder umgangen. Da sich dieses Verbot aber nur an die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten richtet, ist eine finanzielle Beistandsleistung durch den ESM davon nicht betroffen. Was abschließend eine mögliche Verletzung des allgemeinen Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes durch die Errichtung des ESM betrifft, so trifft dies zum einen formell deswegen nicht zu, da die Mitgliedstaaten mit der Errichtung des ESM ja nicht das Recht der EU durchführen, sodass die Charta der Grundrechte der EU[21] – die in ihrem Artikel 47 jeder Personen einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährleistet – überhaupt nicht zur Anwendung kommt. Materiell gesehen ist wiederum der effektive gerichtliche Rechtsschutz zweifellos mit der bereits vorstehend erwähnten Möglichkeit der Betrauung des Gerichtshofes durch einen Schiedsgerichtsvertrag gemäß Artikel 273 AEUV gegeben.

Ad (c) Zuletzt prüfte der Gerichtshof die Frage, ob die Mitgliedstaaten zum Abschluss und zur Ratifikation des ESM-Vertrages – die ja schon zum 27. September 2012 erfolgte – vor dem Inkrafttreten des Beschlusses 2011/199/EU des Europäischen Rates (gemäß dessen Artikel 2 Absatz 2 ist das Inkrafttreten des Beschlusses frühestens für den 1. Jänner 2013 vorgesehen), berechtigt waren oder nicht. Da die Änderung des AEUV durch den Beschluss 2011/199/EU des Europäischen Rates ja nur die Existenz einer diesbezüglichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten bestätigt, verleiht dieser Beschluss den Mitgliedstaaten somit keine neue Zuständigkeit. Dementsprechend hängt auch das Recht der Mitgliedstaaten, den ESM-Vertrag unter sich abzuschließen und zu ratifizieren, nicht vom Inkrafttreten des Beschlusses des Europäischen Rates ab und ist daher Ende September 2012 korrekt in Anspruch genommen worden.

Resümee

Obwohl das endgültige Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) über den ESM bzw eine eventuelle Kompetenzüberschreitung der Europäischen Zentralbank im anhängigen Hauptverfahren noch aussteht – das BVerfG hatte am 12. September 2012 ja nur die Beteiligung der Bundesrepublik am ESM sowie am Fiskalpakt, allerdings unter strengen Auflagen, genehmigt[22] – ist damit der ESM ordnungsgemäß errichtet und in Funktion gesetzt worden.

Mit dem ESM steht nunmehr das wichtigste Instrument für eine geordnete und strikt konditionierte Kreditgewährung an notleidende Mitgliedstaaten des EU-Währungsraumes zur Verfügung, ohne das eine Überwindung der gegenwärtigen Finanzkrise wohl nicht möglich gewesen wäre. In diesem Sinne kommt dem gegenständlichen Judikat des Gerichtshofs in der Rechtssache Pringle eine überragende Bedeutung zu.

Der Gerichthof legitimiert in seinem Urteil aber auch ganz grundsätzlich die Zulässigkeit der sogenannten „Unionsmethode“, dh die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, unionsrechtlich nicht erreichbare Ziele außerhalb des Rechts der EU in Form von völkerrechtlichen Übereinkünften zu verwirklichen. Mit dieser intergouvernementalen „Unionsmethode“, die von den Mitgliedstaaten flankierend zur supranationalen „Gemeinschaftsmethode“ eingesetzt wird, geht aber ein veritabler Paradigmenwechsel einher, der nach Ansicht einiger Kommentatoren, „für die Europäische Union tödlich sein könnte“.[23]

Wenngleich dieses Verdikt doch etwas zu vorschnell verhängt worden erscheint, beinhaltet es doch mehr als nur ein Körnchen Wahrheit: Eine weitere „Flucht ins Völkerrecht“ im Gefolge der Unionsmethode würde, verbunden mit der Stärkung der mitgliedstaatlichen Exekutiven – via Rat und Europäischer Rat – eine grundlegende Schwächung der supranationalen Europäischen Kommission zur Folge haben und damit das der „Gemeinschaftsmethode“ zugrunde liegende „institutionelle Gleichgewicht“ entscheidend verändern. Die langfristigen Auswirkungen eines solchen Trends auf das bisherige „sui generis“-System der EU müssten allerdings erst erhoben werden.