Mittwoch 22. Feber 2017, 09:20

Interviews

Geldverschwendung in der EU durch Förderungsmissbrauch und Korruption - Maßnahmen zur Verbesserung der Finanzkontrolle

Teil 1 - Nationale Behörden und unionsunmittelbare Struktur

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Wiederholt verknüpft sich die öffentliche politische Diskussion über Sinn und Zweck der Europäischen Union mit der Frage nach der Effizienz der Mittelverwendung. Der mediale Fokus richtet sich dann zumeist auf Extremfälle von Förderungsmissbrauch und Betrug. Und zweifelsohne bestimmen Fragen wie Steuerverschwendung und Kleptokratie ganz wesentlich auch die inhaltliche Akzeptanz des europäischen Modells in der Bevölkerung der Mitgliedsländer - oft sogar mehr, als die Frage nach der Steuerverschwendung im eigenen Land.

Mit dem 2007 beschlossenen, bis 2009 durchgängig durch die Teilnehmerstaaten ratifizierten Vertrag von Lissabon rückten die 27 Mitgliedstaaten der EU weiter zusammen. Das Vertragswerk von Lissabon vermeidet zufolge des Scheiterns des Europäischen Verfassungsvertrages in seinen Formulierungen peinlich alle Begriffe, die auf einen europäischen Gesamt- bzw. Zentralstaat hindeuten könnten. So wird die Funktion eines 'Außenministers der Union' als 'Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik' bezeichnet und vermieden wurde es unter anderem auch, staatliche Symbole wie Fahnen, Wappen, einen Europatag oder eine Hymne zu verankern. Aber die bisherigen drei Säulen der EU, der Vertrag über die Wirtschaftsgemeinschaft, über eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und über Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Innere Sicherheit wurden durch einen gesamten - alle bisherigen Teilvertragswerke ändernden - Gesamtänderungsvertrag ersetzt.

Da jede Art von Verfassung im Grunde nichts anderes bedeutet, als die Regelung der tatsächlichen Machtverhältnisse in einem Raum, könnte man versucht sein, den Rückschluss auf bestehende nationalstaatliche Verfassungen zu ziehen und den Vertrag von Lissabon nun hinsichtlich seiner rechtspolitischen Wirkungen mit jeder beliebigen Verfassung eines seiner Nationalstaaten vergleichen. Daraus den Schluss zu ziehen, die Union sei - hinsichtlich der Bewältigung der sich ihr stellenden Herausforderungen - wie beispielsweise der Finanzkontrolle, Korruptionsbekämpfung und dergleichen mehr - mit denselben Werkzeugen ausgestattet, wie dies ein Nationalstaat ist, wäre freilich verfehlt.

Kontrollmechanismen

An dieser Stelle scheidet sich die Fragestellung in verschiedene Themenfelder.

Politik ist raumgebunden. Förderungsmissbrauch und Korruption finden naturgemäß stets in Anknüpfung an die Sphäre eines Mitgliedstaates statt - Finanzkontrolle entzieht sich hingegen regelmäßig der räumlichen Gebundenheit. Wo dies nicht der Fall ist, gilt das zur Korruptionsbekämpfung Gesagte sinngemäß auch für sie. Die überwiegende Zahl der großen Kapital- und Handelsströme der globalisierten Finanzwelt des 21. Jahrhunderts lassen sich nämlich nur zu einem geringen Teil an die Einflussbereiche der in der Union organisierten Staaten anbinden. Die Frage der Finanzkontrolle sollte folglich zuletzt und eigenständig behandelt werden.

Weder Förderungsmissbrauch, noch Korruption sind neue oder unionspezifische Phänomene - es gibt sie, seit bestimmten Menschen Verfügungsgewalt über fremdes Geld anderer Menschen eingeräumt wurde - mithin seit es Geschichte gibt. Folglich sind auch die Mechanismen zur Kontrolle und Bekämpfung, die wir kennen, nicht notwendigerweise auch schon origineller Natur. Staaten beschäftigen zumeist eine eigene Wirtschaftspolizei und Fiskalbehörden sind regelmäßig darauf eingerichtet, Sonderprüfungen von Großprojekten und Konzernen abzuwickeln. Justizverwaltungen führen über die staatsanwaltlichen Untersuchungsbehörden eigenständige Korruptionsstaatsanwaltschaften, Parlamente bedienen sich der Rechnungshöfe als Budgetkontrollorgane und dergleichen mehr. Wäre die Union ein Gesamtstaat, so läge die Antwort bereits vor. Doch ist die Union weder ein reines Wirtschaftsbündnis der in ihr erfassten Staaten, noch eine bloße Zollunion. Sie ist mehr als ein Bund von Staaten, aber mit Bestimmtheit, was die erforderlichen Hoheitsrechte wie beispielsweise die Steuerpolitik betrifft, kein Gesamtstaat - und sollte sich auch davor hüten, ein Gesamt- oder Zentralstaat zu werden. Dennoch bilden sich quasistaatliche Organe aus - freilich mit großen Defiziten behaftet. Wie viel wert ist beispielsweise ein Parlament, das kein Initiativrecht hat?

Duales Modell zur Korruptionsbekämpfung

Was bleibt, ist also die Entscheidung - Korruptionsbekämpfung über eine zentrale Behörde der Union - also durch Vertragsverhandlungen der Mitgliedsstaaten beschlossen oder über die jeweiligen nationalen Institutionen der Mitgliedstaaten. Ersteres zu implementieren wird einmal mehr auf den verbissenen Widerstand jener Nationalstaaten stoßen, denen die bisherige Preisgabe von Hoheitsrechten an die Union schon viel zu weitgehend erscheint, letzteres führt kaum zu Ergebnissen, wie sie nicht auch schon bisher vorliegen. Denn in bestimmten Staaten - nicht bloß mediterraner Natur - wirken die staatlichen Behörden als Kontrolle nur sehr bedingt auf die generell mit Fördergeldern recht entspannt umgehenden Institutionen ein. Wenn sich etwa die staatliche Finanzverwaltung in Griechenland jahrelang systematisch und führend an der Weitergabe von falschen Finanz- und Wirtschaftdaten an die EZB beteiligt hat, ist wohl weder von einem griechischen Rechnungshof noch einer sonstigen griechischen Untersuchungsbehörde viel Effizienz in der Korruptionsbekämpfung zu erwarten. Die Fragestellungen sind also bekannt, es geht nämlich im Zuge der Missbrauchsbekämpfung nicht um das ob und das wie, sondern um das wie jetzt eigentlich genau.

Zur strukturellen Lösung des Problems bietet sich ein duales Modell an, für das justizförmige Verfahren sollte die Beachtung folgender Grundsätze gelten:

  1. Korruptionsfälle und Fragen des Fördermissbrauchs sollen doppelt erfasst werden. Einmal durch die jeweils nach örtlichem Recht zuständigen nationalstaatlichen Untersuchungsbehörden, zweitens durch die bereits bestehende OLAF die zu einer (staats-) anwaltsförmigen Justizbehörde der Union (Unions-Anwaltschaft) aufgewertet werden sollte.
  2. Aktiv legitimiert zur Anzeige sind nicht nur Staatenvertreter sondern alle EU Bürger doch besteht Anwaltszwang und Kostenpflichtigkeit - nur für die Anzeige - wenn es zu keiner Anklageerhebung kommt. Einbringungen lokal nach nationalen Gesetzen und den entsprechenden Zuständigkeitsrichtlinien und zentral am Sitz der EU-Anwaltschaft. Die Zuständigkeiten dieser EU Anwaltschaft ist ausschließlich beschränkt auf die genannten Missbrauchs- und Korruptionsfälle.
  3. Sowohl die EU Anwaltschaft, wie auch die jeweilige nationale Behörde besitzen hinsichtlich des Verfahrenshergangs wechselseitig Akteneinsicht. Die nationale Behörde beginnt, wenn die Vorgänge ausschließlich in der Sphäre des Einzelstaates liegen, im Falle der Beteiligung mehrerer EU Bürger / Institutionen wird von Anfang an die Zentralbehörde tätig. An diese devolvieren die Untersuchungen automatisch bei mangelndem Fortgang der Ermittlungen bzw. auf eigenen Antrag der national-staatlichen Behörden.
  4. Ein Sanktionensystem soll die Wirksamkeit der jeweiligen Verfolgungshandlungen durchsetzen. Verfehlt die nationale Behörde regelmäßig den Ermittlungs- und Prozesserfolg, was sich u.a. auch am Fortgang der Geldverschwendungs-, Missbrauchs- und Korruptionstatbestände messen wird lassen, dann erfolgt eine automatische Rechtsdurchsetzung durch die EU-Anwaltschaft. Verweigern nationale Behörden unter Berufung auf nationales Recht die Kooperation, erfolgt eine zeitlich unbegrenzte Sperre der Fördermittel. Bis zur Aufklärung eines angeklagten Korruptionsvorwurfes gelten Sitz und Stimme des jeweiligen nationalstaatlichen Vertreters - in welchem Organ der EU auch immer - als sistiert. Darüber hat auf Abstimmung im Rat eine Mehrheit von 50% der Stimmen zu befinden.




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