Freiwilliger oder erzwungener Rücktritt von Kommissar Dalli?

Die vermeintliche Bestechungsaffäre des maltesischen Kommissars John Dalli wird immer mysteriöser. Weder weiß man genau, ob er freiwillig zurückgetreten ist oder ob er dazu gezwungen wurde, noch kennt man die näheren Hintergründe für den weiteren Rücktritt des Vorsitzenden des OLAF-Überwachungsausschusses. Den Dingen ist also auf den Grund zu gehen.

Der Rücktritt Dallis aus der Sicht Barrosos

Am 16. Oktober 2012 bestellte Kommissionspräsident José Barroso das für Gesundheit und Konsumentenschutz zuständige Mitglied der Europäischen Kommission, John Dalli, in sein Büro, konfrontierte diesen mit den seitens des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) gegen ihn erhobenen Vorwürfen und forderte ihn unter Hinweis auf Artikel 17 Absatz 6 EUV ultimativ zum Rücktritt auf, da er ihn ansonsten zur Niederlegung seines Amtes zwingen müsse. Laut einem Untersuchungsbericht von OLAF, der dem Kommissionspräsidenten einen Tag vorher übermittelt wurde, sei Dalli in eine Bestechungsaffäre involviert und daher als Kommissionsmitglied politisch untragbar geworden. Barroso legte Dalli auch eine vorgefertigte Rücktrittserklärung vor und forderte ihn ultimativ zur Unterschrift derselben auf, die Dalli aber verweigerte. Des weiteren wies er ihn auf die nahende Veröffentlichung einer Pressemitteilung über seinen Rücktritt hin.[1]

Barroso betraute in der Folge – bis zur Ernennung eines Nachfolgers Dallis durch die maltesische Regierung gemäß Artikel 246 Absatz 2 AEUV – Vizepräsident Maros Sefcovic mit der vorübergehenden Wahrnehmung der bisher von Dalli innegehabten Agenden. Am 20. Oktober 2012 schlug die maltesische Regierung Tonio Borg, den bisherigen maltesischen Außenminister, als Nachfolger von Kommissar John Dalli vor.

Der Rücktritt Dallis ist der erste, der durch einen einzelnen Kommissar aus eigenem Entschluss erfolgte. 1999 weigerte sich Kommissarin Edith Cresson trotz massiver Vorwürfe der Vetternwirtschaft und des Nepotismus, zurückzutreten und brachte damit – aufgrund der in Artikel 234 AEUV vorgesehenen kollektiven (politischen) Verantwortlichkeit der Kommission dem Europäischen Parlament in Form eines Misstrauensvotums gegenüber – die gesamte Santer-Kommission in Bedrängnis, sodass diese freiwillig kollektiv zurücktrat.[2]

Die Amtsenthebung aus der Sicht Dallis

In einem der Frankfurter Allgemeinen Zeitung gegebenen Interview erklärte Dalli allerdings, dass er keineswegs freiwillig zurückgetreten sei: „Als ich Barroso um Bedenkzeit gebeten und meinen Wunsch vorgetragen habe, juristischen Rat einzuholen, gab er mir 30 Minuten Zeit. Ich fühlte mich lächerlich gemacht und habe ihm gesagt: Ich werde zurücktreten“.[3] Dalli erbat sich deswegen eine längere Bedenkzeit (von 24 Stunden), nicht nur um Rechtsbeistand zu erhalten, sondern vor allem, um seine Familie entsprechend informieren zu können. Auch wollte er Einsicht in den Untersuchungsbericht von OLAF nehmen, um sich gegen die darin erhobenen Vorwürfe einer Mitwisserschaft an einem Bestechungs- und Korruptionsversuch durch einen maltesischen Geschäftsmann wehren zu können.

Nachdem Barroso am 17. Oktober 2012 durch seinen Pressesprecher darauf hinweisen ließ, dass Dalli seinen Rücktritt freiwillig angeboten habe und dies auch zwei Zeugen – der Chef des Rechtsdienstes der Kommission und sein Kabinettschef – gehört hätten, wies Dalli darauf hin, dass diese Darstellung nicht korrekt sei, sondern dass er von Barroso zum Rücktritt aufgefordert worden war.[4]

Im Gegenzug veröffentlichte Barroso am 23. Oktober 2012 einen an Dalli gerichteten Brief, in dem er in einer bisher unbekannt scharfen Wortwahl ua darauf hingewiesen hatte: „Während unseres Treffens am 16. Oktober 2012 haben Sie selbst unzweideutig Ihren sofortigen Rücktritt erklärt, und das in Anwesenheit zweier Zeugen“. Daher gebe es „keine weiteren Fragen mehr zur Wirksamkeit Ihres Rücktritts“.[5] Im Übrigen seien die Beschwerden Dallis über die Umstände seines Rücktritts „unbegreiflich“.[6]

Was war aber eigentlich der Grund für die Rücktrittsaufforderung an John Dalli? Laut einem Bericht von „Bild am Sonntag“ sollte sich Dalli für die Aufhebung des Handelsverbotes von „Snus“, einem schwedischen Kau- bzw Lutschtabak eingesetzt haben, wofür ihm 10 Mio Euro in Aussicht gestellt worden seien. Treibende Kraft hinter diesem Bestechungsversuch war der maltesische Geschäftsmann Silvio Zammit, der dem Tabakkonzern Swedish Match im Namen Dallis angeboten haben soll, für einen Betrag von 60 Mio Euro eine Aufhebung des EU-weiten Handelsverbots für Snus zu erreichen.[7] Durch die Öffnung des gesamten Binnenmarktes sei ein Umsatzvolumen von ca. 300 Mio Euro zu erwarten. Swedish Match ging auf diesen Handel aber nicht ein, sondern kontaktierte über seinen Kontaktmann Patrick Hildingsson im Mai 2012 OLAF und teilte der EU-Betrugsbekämpfungsbehörde diesen Vorgang mit.

OLAF nahm daraufhin Ermittlungen auf und leitete gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1073/99 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF)[8] am 15. Oktober 2012 seinen Untersuchungsbericht zum einen an den Präsidenten der Kommission, José Barroso, und zum anderen an den maltesischen Generalstaatsanwalt zur Untersuchung und Verfolgung strafrechtlich relevanter Aspekte des Betrugsverdachtes gegen Dalli weiter.[9]

Im Bericht von OLAF wurde festgestellt, dass Kommissar Dalli zwar nicht direkt in die Machenschaften Zammits involviert gewesen sei, aber eindeutig davon gewusst und nichts dagegen unternommen habe. Diese Untätigkeit stelle nach Ansicht von OLAF eindeutig eine Verletzung des Verhaltenskodex für EU-Kommissare[10] dar.

Finanzielle Versorgung Dallis

Da damit Dalli zwar politisch untragbar, an den Malversationen Zammits aber nicht unmittelbar beteiligt gewesen sei, habe er Anspruch auf Übergangsgehalt- und Pensionszahlung erklärte Olivier Bailly, ein Sprecher von Kommissionspräsident Barroso. Dalli hat daher ab sofort bis zum Ende der Amtsperiode der gegenwärtigen Kommission Anfang 2015 Anspruch auf ein Übergangsgehalt von 45 Prozent seines Grundbezuges von 20.667,20 Euro pro Monat. Dalli erhält folglich 9.300 Euro pro Monat, wovon allerdings die günstige EU-Steuer abgezogen wird, die bei 8 Prozent beginnt und in insgesamt 14 Stufen auf maximal 45 Prozent ansteigt. Zusätzlich erwirbt Dalli am 15. Oktober 2013 anlässlich seines 65. Geburtstages auch einen Anspruch auf eine Pensionsleistung. Für die zweieinhalb Jahre, die er als Kommissar tätig war, wird er nach Auslaufen des erwähnten Übergangsgehalts monatlich 11,4 Prozent seines Grundgehalts als Rente kassieren, also 2.356 Euro.[11]

Rücktritt des Vorsitzenden des OLAF-Überwachungsausschusses

Am 24. Oktober ist nun auch der Vorsitzende des mit der Überwachung der Arbeit der Betrugsbekämpfungsbehörde der EU (OLAF) betrauten unabhängigen fünfköpfigen Ausschusses, Christiaan Timmermans, nach einem Eklat und heftiger Kritik an seiner Vorsitzführung zurückgetreten.[12] OLAF soll das Gremium nicht ausreichend über den Fall Dalli informiert haben, sodass der Ausschuss seiner Überwachungsaufgabe nicht entsprechend nachkommen konnte. Dem Vernehmen nach sollen nur 10 von insgesamt 40 Seiten des OLAF-Untersuchungsberichtes dem Gremium übermittelt worden sein, sodass der Ausschuss nicht in der Lage gewesen sei, zu überprüfen, ob die Verteidigungsrechte Dallis ordnungsgemäß geschützt worden seien, bevor OLAF seinen Bericht an Kommissionspräsident José Barroso sowie an die maltesischen Behörden weitergeleitet hatte.

Offensichtlich hatte es im Vorfeld der Beratungen Gespräche zwischen Timmermans und dem OLAF-Generaldirektor Giovanni Kessler gegeben, die als Zustimmung des Ausschusses zur Weitergabe der Akten gewertet worden sein könnten. Bedenkt man, dass Timmermans selbst Jahre lang Richter am Gerichtshof gewesen ist und daher auch das Urteil des Gerichts erster Instanz in der bekannten „EUROSTAT-Affäre“[13] kennen musste – einem nicht unähnlichen Fall,[14] in dem die Europäische Kommission ua auch aufgrund von Rechtsverstößen des OLAF zu einer Schadensersatzzahlung von 56.000 Euro an zwei leitende Beamte des Statistischen Amtes der EU (EUROSTAT) verurteilt wurde – wiegt dieser Umstand umso schwerer.

Wohlverhaltenskodex für Kommissare

Um eine verantwortungsvolle, transparente und unabhängige Verwaltungsführung der Kommission zu sichern, nahm die Kommission – in Umsetzung der Vorgaben ihres Weißbuches zur Verwaltungsreform vom 1. März 2000 – am 13. September 2000 den „Kodex für gute Verwaltungspraxis - Beziehungen zur Öffentlichkeit“[15] an, der am 1. November 2000 in Kraft trat und mit dem sie vor allem das in Artikel 41 der EU-Grundrechte-Charta[16] verankerte „Recht auf eine gute Verwaltung“ absichern wollte. Obwohl dieser Kodex vor allem für die Beziehungen der Kommission zur Öffentlichkeit konzipiert war, enthielt er einige Bestimmungen, die die Unabhängigkeit und Vertragstreue der Kommissare absichern sollten.

In der Folge nahm die Kommission am 24. November 2002 unter ihrem Präsidenten Romano Prodi einen Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder an und verschärfte die Disziplinarordnung für schweres Fehlverhalten von Kommissaren. Als nächsten Schritt legte die Kommission am 27. Mai 2008 ihre Mitteilung „Europäische Transparenzinitiative – Rahmen für die Beziehungen zu Interessensvertretern (Register und Verhaltenskodex)“[17] vor, in der sie im Anhang einen „Verhaltenskodex für Interessenvertreter (Lobbyisten)“ aufführte, der sieben Grundregeln für Interessenvertreter bei ihrer Lobbyarbeit – darunter werden Tätigkeiten verstanden, „mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll“ – festlegte. Regel Nr. 6 sah diesbezüglich vor, dass Lobbyisten „EU-Bedienstete nicht dazu verleiten dürfen, gegen die für sie geltenden Regeln und Verhaltensnormen zu verstoßen“.

In den „Politischen Leitlinien“ für seine zweite Amtszeit, die Kommissionspräsident José Barroso im September 2009 dem Europäischen Parlament vorlegte, kündigte Barroso an, den bisherigen Verhaltenskodex für Kommissare revidieren zu wollen. Dementsprechend übermittelte er am 13. Dezember 2010 dem Präsidenten des Europäischen Parlaments, Jerzy Buzek, den Entwurf für einen geänderten Verhaltenskodex[18], der vor allem das dreiste Verhalten einiger Kommissare, die nach ihrem Ausscheiden aus der Kommission selbst zu hochbezahlten Lobbyisten wurden, in Zukunft unterbinden sollte. So sollten ehemalige Kommissare dann 18 Monate nach ihrem Ausscheiden aus der Kommission keine Lobbyarbeit bei der Kommission verrichten dürfen, wenn es sich um einen Bereich handelte, für den sie früher amtlich zuständig waren. Ein eigenes Ethikkomitee sollte die Einhaltung dieser Verpflichtung überprüfen.

Eine Reihe von Ex-Kommissaren fiel in diesem Zusammenhang durch besondere Umtriebigkeit auf. So übernahm der ehemalige EU-Industriekommissar Günter Verheugen Lobbyarbeiten für die Royal Bank of Scotland, den Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken, das PR-Unternehmen Fleishman-Hillard und die Türkische Wirtschaftsvereinigung. Zudem gründete er im April 2010 mit seiner ehemaligen Kabinettschefin Petra Erler eine eigene EU-Consultingfirma. Der ehemalige Binnenmarkt-Kommissar Charlie McCreevy verdingte sich sowohl bei der britischen Investmentbank NBNK Investments PLC als auch beim irischen Billigflugunternehmen Ryanair, und der ehemalige Fischerei-Kommissar Joe Borg wechselte zum Beratungsunternehmen Fipra, das ua auch für Reedereien arbeitete. Die dreiköpfige Ethikkommission hatte in diesem Zusammenhang nur in einem einzigen Fall Bedenken, nämlich bei der Beratertätigkeit von McCreevy bei NBNK, da diese mit toxischen Wertpapieren handelte.[19]

Mit dem Verhaltenskodex für Kommissionsmitglieder[20] liegt nunmehr ein die Unabhängigkeitsverpflichtungen der Kommissare gemäß Artikel 17 EUV und Artikel 245 AEUV detailliert gestaltender Wohlverhaltenskodex vor, der die Tätigkeit von sowohl aktiven als auch aus dem Amt geschiedenen Kommissaren regelt. Kommissionsmitglieder dürfen in diesem Zusammenhang vor allem gemäß Punkt 1.11. des Verhaltenskodex keine Geschenke im Wert von über 150 Euro annehmen. Punkt 2.1. des Verhaltenskodex bestimmt hinsichtlich des Rücktritts eines Kommissionsmitglieds lapidar: „Gemäß Artikel 17 Absatz 6 EUV legt ein Mitglied der Kommission sein Amt nieder, wenn es vom Präsidenten hierzu aufgefordert wird“.

Zusammenfassend kann daher folgendes festgehalten werden. Selbst wenn es zu keinem freiwilligen Rücktritt Dallis gekommen sein sollte, hat dieser aufgrund der Bestimmung des Artikels 17 Absatz 6 EUV sein Amt dann niederzulegen, wenn er vom Präsidenten der Kommission dazu aufgefordert wurde, was im gegenständlichen Fall ja am 16. Oktober zweifelsfrei der Fall war. Was alleine bleibt, ist die doch eher rüde Vorgangsweise Barrosos, Dalli nur eine Bedenkzeit von einer halben Stunde einzuräumen, was diesen unter enormen Druck setzte. Vielleicht hatte sich Barroso bei dieser Aktion aber daran erinnert, dass gegen John Dalli schon einmal Korruptionsvorwürfe erhoben worden waren. So soll er bereits in den 1990er Jahren in den dubiosen Verkauf der Mid-Med Bank verwickelt gewesen sein[21]. Im Jahre 2004 musste er nach dem Vorwurf von Unregelmäßigkeiten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge für maltesische Krankenhäuser und dem bedenklichen Ankauf von Flugtickets durch sein Ministerium von einem Reisebüro, an dem seine Tochter und sein Fahrer beteiligt waren,[22] als Außenminister Maltas zurücktreten, kehrte aber – nach seiner Entlastung durch die Justiz – wieder als Sozialminister in die maltesische Regierung zurück.[23] Trotz richterlichen Freispruchs scheint sich aber auch bei Dalli die alte Weisheit einmal mehr bewahrheitet zu haben: aliquid haeret. Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass es gerade dieses „déjà vu“ war, das Kommissionspräsident Barroso so brüsk reagieren ließ.