„Doppelförderungen“, „Mehrfachförderungen“ - vielstrapazierte Begriffe wenn es um Diskussionen zur Identifizierung von Einsparungspotenzial bei öffentlichen Ausgaben geht – so auch zuletzt von SPÖ-Bundesgeschäftsführer Kräuter in einem Wirtschaftsblattartikel vom 4.1.2011, der hier Möglichkeiten sieht hunderte Millionen € einzusparen.

Warum Mehrfachförderungen so prominent im Fokus stehen, wenn es um die Suche nach Sparmöglichkeiten geht, wird klar, wenn man die Zahlen betrachtet. Laut Wifo investieren Bund, Länder, Gemeinden und Kammern gesamt jährlich alleine 15,3 Milliarden Euro an Subventionen unter dem Titel Unternehmensförderung (Stand 2008).

In Anbetracht dieser Größenordnung, erscheint es nur logisch, sich auf der Suche nach Sparmöglichkeiten mit dem Bereich Förderungen intensiv zu befassen. Noch dazu, wo das österreichische Subventionssystem nicht nur oft als zu teuer und intransparent kritisiert wird. Experten zufolge leidet auch die Effizienz durch das Fehlen einer Gesamtstrategie, konkreter Zielsetzungen für die Vergabe von Subventionen und unzureichende Wirkungsanalysen.

Optimierung des Fördersystems

Verbunden mit einer Verknappung der Budgetmittel und einer Budgetpolitik im Zeichen der Haushaltskonsolidierung werden die Verantwortlichen zunehmend aktiv – mit dem begrüßenswerten erklärten Ziel, bessere Wirkungen und mehr Effizienz durch Optimierung des Fördersystems zu erzielen. Mit dem Ergebnis, dass Steuergeld eingespart wird.

Es ist allerdings Vorsicht und Sorgfalt geboten. Denn die in den Medien vielfach zitierten Zahlen und Daten des Wifo unterscheiden zum Beispiel nicht zwischen den einzelnen Förderbereichen (z.B. Wirtschaft, Landwirtschaft, Kultur, Vereinswesen, Soziales, Forschung). Daher sind die vom Wifo vorgeschlagenen pauschalen Kürzungen durchaus kritisch zu hinterfragen und der Beurteilung jedes einzelnen Bereichs – im Folgenden der Förderungen im Bereich Forschung, Technologie und Innovation (FTI) Forschungsförderung eine gesonderte, differenzierte Betrachtung zu Grunde zu legen.

Doppel- und Mehrfachförderungen – die „Guten“ und die „Bösen“

Wenn man die Medienberichte betrachtet, so werden in Zusammenhang mit Subventionen nahezu ausschließlich jene „Doppelförderungen“ bzw. „Mehrfachförderungen“ angesprochen, bei denen es sich um unerwünschte, missbräuchliche Förderung ein und desselben Vorhabens durch Steuergeld handelt. Nicht unbedingt immer verboten, jedenfalls aber ein Musterbeispiel für ineffizienten Einsatz öffentlicher Gelder.

Wichtig ist, diese unerwünschten „Doppelförderungen“ bzw. „Mehrfachförderungen“ von jenen zu unterscheiden, bei denen es um die zulässige Parallele steuerlicher und direkter Förderungen handelt mit durchaus erwünschten positiven Effekten auf Unternehmen und Arbeitsplätze.

Bleiben wir aber bei den unerwünschten Doppel- bzw. Mehrfachförderungen. Hier liegt sicher ein Ansatzpunkt, wenn es ums Sparen geht. Und zwar um sinn- und verantwortungsvolles Sparen – nicht nach der Rasenmähermethode durch einfaches Kürzen der Fördertöpfe. Sondern indem man danach trachtet, dass für ein und dasselbe Vorhaben auch nur einmal Fördergeld fließt. Und damit sicherstellt, dass förderwürdige, sinnvolle Projekte entsprechend finanziell unterstützt werden, aber nicht zweimal oder öfter Geld in ein und dasselbe Vorhaben gesteckt wird. Mit dem Ergebnis, dass zur Erreichung ein und derselben Wirkungen und Ziele auch nur einmal Steuergeld fließt.

Vermeidet man, dass zweimal oder öfter Fördergeld in ein einziges Projekt fließt, hat man ein und dasselbe Ziel (ein und dieselbe Wirkung) mit dem halbem oder noch geringerem Mitteleinsatz erreicht. Und damit steigert man bei gleichem Effekt die Effizienz um zumindest den Faktor 2.

Die Situation im Bereich der Forschungsförderung

Zum Thema Doppel- und Mehrfachförderungen im österreichischen Forschungsförderungs-System gibt es einen aktuellen Befund aus der 2009 abgeschlossenen Systemevaluierung. Der Analyse lag eine im Sommer 2008 durchgeführte Befragung bei 1200 FTI-aktiven österreichischen Unternehmen zugrunde.

Festgestellt wurde dabei, dass derartige Mehrfachförderungen offenbar nur auf sehr wenige Bereiche konzentriert sind, nämlich auf

• die FFG Basisförderung, die jedes zweite steuerlich geförderte Unternehmen nutzt und
• die Programme der Bundesländer, bei denen die gelebte Praxis der Bundesländerförderung, Basisförderprojekte (routinemäßig) kozufinanzieren durchschlägt.

In anderen Förder-Programme und -Initiativen scheint dieser Aspekt dagegen nur eine untergeordnete Rolle zu spielen.

Grundsätzlich ein positives Resultat. Aber es liegt - wie im Folgenden beispielhaft gezeigt wird - durchaus Gefahrenpotenzial im Forschungsförderungssystem Österreichs was unerwünschte, missbräuchliche Doppelförderungen anbelangt. Schwachstellen gibt es sowohl auf strategischer Ebene (FTI-Politik) als auch auf operativer Ebene (Förderadministration):

• auf strategischer/politischer Ebene: die Abstimmung zwischen Bund und Ländern
• auf operativer/administrativer Ebene: die Datenlage

Handlungsfeld Bund-Länder-Abstimmung

Ende 2008 wurde im Auftrag des Rates für Forschung und Technologieentwicklung (RFTE) eine „Analyse der österreichischen FTI-Governance und -Förderinstrumente auf Länder-Ebene und im Zusammenspiel mit dem Bund“ durchgeführt (siehe dazu den Ergebnisbericht).

Die Untersuchung zeichnet ein komplexes Bild des österreichischen Fördersystems auf der Länderebene – und das, obwohl die vielfältigen und umfangreichen Institutionenförderungen (Basisfinanzierungen, jährliche Zuschüsse, Sonderprojekte, etc.) gar nicht im Detail erhoben wurden:

• über 730 Akteure in den Bundesländern, die im Bereich FTI aktiv sind (Landesregierungen, Ämter der Landesregierungen, beratende Organe sowie der FTI-Institutionen und –Einrichtungen)
• zwischen 2 und 4 für Agenden der Forschung, Technologie und Innovation zuständige Regierungsmitglieder in jedem Bundesland
• insgesamt rund 20 mit FTI-Aufgaben befasste Abteilungen in den Landesverwaltungen
• ein gesondertes FTI-Beratungs-Gremium (Rat) mit je 8-29 ExpertInnen für die Landesregierung oder einzelne Mitglieder in drei Bundesländer (OÖ, S, Stmk.).
• über 685 Akteuren an Institutionen und Einrichtungen, die im FTI-Bereich in den österreichischen Bundesländern aktiv sind (Standort- und Regionalentwicklung (142), Tertiäre Bildungs- und Forschungseinrichtungen (65), Außeruniversitäre und kooperative Forschungseinrichtungen (> 275), Innovations- und Technologietransfereinrichtungen (203));

Die Komplexität wird noch dadurch erhöht, dass die einzelnen Bundesländer zahlreiche regionale FTI-politischen Aktivitäten setzen und zwar meist auf Grundlage von strategischen Dokumenten und Programmen. In den meisten Fällen erfolgt dabei keine aktive Einbindung des Bundes oder anderen Bundesländer. Und das, obwohl die Zuständigkeit für FTI-Maßnahmen gesetzlich geregelt auf Bundesebene liegt.

Insgesamt wurden 108 regionale FTI-Förderinstrumente in den Bundesländern ermittelt:

• 62 antragsinduzierte Bottom-up-Förderungen;
• 19 Strukturprogramme;
• thematische Schwerpunktförderungen in Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Steiermark Tirol und Wien
• Forschungspreise und Auszeichnungen in acht Bundesländern

Nur bei rund 20 der 108 Förderinstrumente konnte allerdings eine Kooperation mit dem Bund in der Gestaltung und/oder Abwicklung festgestellt werden. Das liegt möglicherweise nicht zuletzt auch daran, dass es in Österreich nach wie vor keine übergeordnete verbindliche Forschungsstrategie des Bundes, keine Gesamtstrategie für den zielorientierten Einsatz öffentlicher Forschungsgelder gibt. Allerdings wird gerade eine FTI-Strategie des Bundes erarbeitet – die Veröffentlichung ist Ende Jänner geplant. Solange es aber diese verbindliche FTI-Strategie des Bundes und eine darauf aufbauende Abstimmung und Kooperation zwischen Bund und Ländern nicht gibt, besteht die Gefahr unerwünschter Doppel- und Mehrfachförderungen weiter.

Handlungsfeld Förderdaten und Verfügbarkeit

Aber nicht nur in der mangelnden Kooperation zwischen Bund und Ländern liegt eine Schwachstelle. Auch die Datenlage - Voraussetzung für sorgfältige Prüfung und Beurteilung - lässt zu wünschen übrig, sowohl was verwaltungsinterne Datenbestände anbelangt, als auch Informationen, von denen man eine allgemeine Zugänglichkeit erwarten dürft.

Das musste auch das „INDUSTRIEMAGAZIN“ in Bezug auf seine Recherchen für das Förderverzeichnis 2010 (Sonderheft 12-01/09-10 aus 2010) feststellen. Bei der Suche nach Fakten und Zahlen betreffend österreichweit verfügbaren Förderungen für produzierende Unternehmen stieß man auf erhebliche Schwierigkeiten. Es sollten dabei Informationen zu Projekt-Maximalförderungen und prozentuelle Förderdeckel, Budgetdaten und Angaben, wie weit die Fördertöpfe bereits ausgeschöpft wurden, eingeholt werden. Daten, von denen man annehmen könnte, dass diese ohnehin bekannt und allgemein zugänglich und ohne Verletzung irgendeines Amtsgeheimnisses publizierbar sind. Allerdings lieferten die Anstrengungen der Redakteure des Industriemagazins nur ein unbefriedigendes Ergebnis.

Der Grund: Während die Bundesförderstellen bereitwillig und prompt Auskunft erteilten, scheiterten die Industriemagazin-Redakteure an der Informationsverweigerung der Landesförderstellen. Entsprechend unvollständig war damit auch das Ergebnis – es überwiegen beispielsweise zur maximaler Förderhöhe oder Budgets 2010 in den Bundesländern Aussagen wie „keine Angabe“ bzw. „nicht fix“.

Datenmangel oder Spiel mit versteckten Karten

Entweder liegt der Grund darin, dass sich die Verwaltung nicht in die Karten schauen lassen möchte, sozusagen um größtmöglichen Spielraum zu haben – aus Sicht des Steuerzahlers nicht akzeptabel. Oder die Erklärung liegt in einem Mangel an konkreten, verfügbaren Daten zu suchen – aus Sicht des Steuerzahlers sehr bedenklich. Zumindest teilweise scheint es so zu sein, dass in der öffentlichen Verwaltung selbst die Datenlage für den internen Gebrauch hinsichtlich Umfang und Qualität unzureichend ist. So empfiehlt der Rechnungshof bereits seit Jahren die Einführung einer gesamtösterreichischen Forschungsförderungsdatenbank unter Einbeziehung der Förderungsaktivitäten des Bundes und der Länder.

Rechnungshofkritik

2005 (Bericht Bund 2005) bemängelte der Rechnungshof die dezentrale und uneinheitliche Erfassung der Förderungsvergaben im Forschungsbereich. Diese erhöhe die Wahrscheinlichkeit von gesamtwirtschaftlich und forschungspolitisch wenig zweckmäßigen Förderungsvergaben, wie Mehrfachförderungen ein und desselben Forschungsprojekts oder Förderungsnehmers. Der Rechnungshof stellte zu diesem Zeitpunkt fest, dass in Österreich eine flächendeckende Erhebung von Forschungsförderungsdaten mangels einer den Bund und die Länder umfassenden Forschungsförderungsdatenbank nicht möglich war und eine österreichweite Gesamtschau nach geförderte Projekten und Förderungsnehmern fehlte. Dies und die vielfältigen Bestimmungen zum Thema Forschungsförderung führten zu zahlreichen Parallelerhebungen von Forschungsdaten und je nach Erhebung zu unterschiedlichen Förderungsbegriffen. Die Erfassung der Forschungsprojekte sowie der jeweiligen Förderungsnehmer erfolgte zumeist dezentral bei den einzelnen Förderungsstellen und nach unterschiedlichen Kriterien.

Als Konsequenz der mangelhaften Datenerhebungen im Bereich der Forschungsförderung waren aus Sicht des Rechnungshofs die Möglichkeiten, unerwünschte Mehrfachförderungen zu erhalten, vielfältig. Allerdings wurde der verständlichen Forderung nach einer derartigen gesamtösterreichischen Erfassung der relevanten Daten in einer einzigen Forschungsförderungsdatenbank bis dato noch nicht Rechnung getragen (siehe auch Rechnungshofberichte Bund 2010/2 und Bund 2010/10).

Als Gründe dafür wurden und werden von den verantwortlichen Stellen genannt:

• die Umsetzung eines österreichweiten, agentur- und ressortübergreifenden Monitoringsystems sei technisch zu anspruchsvoll;
• der hohe Herstellungsaufwand stehe in keiner Relation zum Nutzen
• die von den Förderagenturen FFG und AWS implementierten Datenbanken bilden eine ausreichende Datengrundlage für Evaluierungen;
• die Einrichtung einer derartigen Datenbank unter Einbeziehung der Bundesländer läge nicht in Kompetenz des BMVIT gelegen,
• die Bundesforschungsdatenbank des BMWF mit den Forschungsförderungen und Aufträgen des Bundes sei seit 2008 online, die Einbeziehung der Bundesländer dzt. Nicht geplant.

Hoffnung auf eine gesamtösterreichische – Bund und Länder umfassende – Lösung könnte in der geplanten Transparenzdatenbank liegen. In dieser Datenbank sollen ja alle staatlichen Leistungen, so auch alle Förderungen, erfasst und ausgewiesen werden. Der Prozess zur Umsetzung wurde bereits in die Wege geleitet – per Beschluss der Regierung, demzufolge eine Arbeitsgruppe erste Vorschläge erarbeiten soll.

Optimierungspotenzial und Handlungsbedarf

Nicht nur in Zeiten knapper Budgetmittel muss Steuergeld verantwortungsvoll, sparsam, wirksam und effizient eingesetzt und unerwünschte, missbräuchliche Doppelförderungen auch im Bereich der Forschungsförderung vermieden werden. Der Weg dazu muss allerdings die gesamte „Prozesskette“ der Forschungspolitik umfassen. Und das heißt auch, Bund- und Länderaktivitäten gleichermaßen zu berücksichtigen. Von der gemeinsamen Formulierung von Zielsetzungen und Strategien über die Erstellung, Implementierung und Evaluierung von FTI-Programmen und Maßnahmen bis hin zur Weiterentwicklung von FTI-Strukturen und einer umfassenden, systematischen Erfassung relevanter Daten. Und dies wird der Politik nur gelingen, wenn sie konzertiert und gemeinsam gesamtösterreichische Maßnahmen setzt. Der erste Schritt - die für Ende Jänner 2011 angekündigte FTI-Strategie der Bundesregierung – bleibt abzuwarten.