Finanztransaktionssteuer als weiterer Fall einer „verstärkten Zusammenarbeit“? (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 die formellen und materiellen Grundlagen für die Ausbildung einer „verstärkten Zusammenarbeit“ dargestellt wurden, sollen nachstehend die beiden bisher konkret ausgebildeten Formen derselben dargestellt und die Finanztransaktionssteuer als mögliche dritte Einsatzform diskutiert werden.

4. Bisherige Fälle einer „verstärkten Zusammenarbeit“

Ende 2010 bzw. im Frühjahr 2011 kam es zur Ausbildung der beiden ersten Formen einer „verstärkten Zusammenarbeit“ und zwar zum einen auf dem Gebiet der Vereinheitlichung des Scheidungsrechts von „internationalen Ehen“ und zum anderen auf dem der Ausarbeitung eines eigenen „Gemeinschaftspatents“. Eine „verstärkte Zusammenarbeit“ bei der Einführung einer Finanztransaktionssteuer, die frühestens Ende 2012 bzw. Anfang 2013 erfolgen könnte, wäre daher erst der dritte Fall der Einrichtung eines solchen speziellen Regimes zwischen einer begrenzten Anzahl von Mitgliedstaaten der EU.

4.1. Vereinheitlichung des Scheidungsrechts von „internationalen Ehen“

4.1.1. Ausgangslage

Innerhalb der Gesamtbevölkerung von knapp 500 Mio. Einwohnern in den 27 Mitgliedstaaten der EU bestehen rund 122 Mio. Ehen, von denen rund 16 Mio. (=13%) als „internationale“ Ehestände betrachtet werden können. In einem Jahr kommt es in der EU im Schnitt zum Abschluss von ca. 300.000 „internationalen“ Ehen,[1] worunter solche Ehen zu verstehen sind, bei denen entweder (a) beide Ehepartner unterschiedlicher Staatsangehörigkeit sind oder (b) getrennt in verschiedenen Ländern leben bzw. (c) zusammen in einem anderen Land als ihrem Heimatland wohnen.

Im Jahr 2007 gab es in den 27 EU-Mitgliedstaaten mehr als 1 Mio. Scheidungen, von denen 140.000 (=13%) das vorerwähnte „internationale Element“ aufwiesen.[2] Angesichts dieser relativ hohen Schei­dungsrate von „internationalen“ Ehen sind die Fragen des auf Scheidungen anwendbaren materiellen Rechts und der gerichtlichen Zuständigkeit für die Abführung von Scheidungsverfahren für die Ehegatten von vitalem Interesse. Aber auch aus gesamtgesellschaftlicher Sicht kommt diesen Fragen eine wichtige soziale und gesellschaftspolitische Bedeutung zu.

Der erste im Bereich des Familienrechts angenommene Rechtsakt, die VO (EG) Nr. 1347/2000 des Rates vom 29. Mai 2000 über die Zuständigkeit und die Aner­kennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung für die gemeinsamen Kinder der Ehegatten (sog. „Verordnung Brüssel II“)[3], enthielt nur Vorschriften über die Anerkennung und die Voll­streckung von Ent­scheidungen in Ehesachen, jedoch keine Bestimmungen über das in Schei­dungssachen anzu­wendende Recht. Auch das Inkrafttreten der neuen VO (EG) Nr. 2201/2003 des Rates vom 27. November 2003 über die Zuständigkeit und Anerkennung und Voll­streckung von Entschei­dungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Ver­antwortung und zur Auf­hebung der VO (EG) Nr. 1347/2000 (sog. „Brüssel IIa-Ver­ordnung“)[4] am 1. März 2005 änderte an dieser Sachlage nichts, da auch diese Verordnung keine Regelungen über das in Scheidungssachen anzuwendende materielle Recht enthielt.

4.1.2. Die Initiative zur Begründung einer „verstärkten Zusammenarbeit“

Da der von der Kommission im Juli 2006 vorgelegte Vorschlag für eine VO des Rates zur Änderung der VO (EG) Nr. 2201/2003 im Hinblick auf die Zuständigkeit in Ehesachen und zur Einführung von Vorschriften betreffend das anwendbare Recht in diesem Bereich (sog. „Rom III-VO“)[5] nicht die notwendige Unterstützung durch alle Mitgliedstaaten[6] erhielt, traten in der Folge acht Mitgliedstaaten,[7] nämlich Griechenland, Italien, Luxemburg, Österreich, Rumänien, Slowenien, Spanien und Ungarn, mit Schreiben vom 28. Juli 2008 an die Kommission heran, teilten dieser ihre Absicht mit, untereinander im Bereich des in Ehesachen anzuwendenden Rechts eine „verstärkte Zusammenarbeit“ begründen zu wollen und baten diese, dem Rat einen entsprechenden formellen Vorschlag zu unterbreiten. Bulgarien schloss sich mit Schreiben vom 12. August 2008 und Frankreich mit einem solchen vom 12. Jänner 2009 an. Die Kommission legte in der Folge am 24. März 2010 ihren – dement­sprechend auf einen Antrag von insgesamt neun Mitgliedstaaten gestützten – Vorschlag vor.[8]

Danach schlossen sich die Bundesrepublik, Belgien, Lettland und Malta den bisherigen Mitgliedstaaten an, während Portugal anlässlich der Ratstagung am 4. Juni 2010 dem Antrag direkt beitrat. Da Griechenland seinen Antrag wieder zurückgezogen hatte, beantragten damit in Summe 14 Mitglied­staa­ten die Einrichtung einer „verstärkten Zusammenarbeit“ im Bereich des auf die Ehescheidung und Trennung ohne Auflösung des Ehebandes anzuwendenden Rechts. Am 16. Juni 2010 erging mit überwältigender Mehrheit[9] die Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments zum Entwurf des Ermächtigungsbeschlusses des Rates für die „verstärkte Zusammenarbeit“, die den Rat aufforderte, gem. Art. 333 Abs. 2 AEUV einen entsprechenden Beschluss zu fassen.[10]

4.1.3. Die Einrichtung der „verstärkten Zusammenarbeit“

Als Reaktion darauf erließ der Rat am 12. Juli 2010 den Beschluss 2010/405/EU über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich des auf die Ehescheidung und Trennung ohne Auflösung des Ehebandes anzuwendenden Rechts[11], der auf Art. 329 Abs. 1 AEUV gestützt war und in dem festgestellt wurde, dass die in Art. 20 EUV und in den Art. 326 und 329 AEUV festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.

Gestützt auf diesen Ermächtigungsbeschluss sowie auf den Sondertatbestand für Maßnahmen zum Familienrecht innerhalb der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen des Art. 81 Abs. 3 AEUV erließ der Rat am 20. Dezember 2010 die Verordnung (EU) Nr. 1259/2010 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich des auf die Ehescheidung und Trennung ohne Auflösung des Ehebandes anzuwendenden Rechts[12], die gem. ihrem Art. 21 ab dem 21. Juni 2010 gilt und 18 Monate nach Annahme durch den Rat, dh am 21. Juni 2012, in Kraft tritt. Art. 20 enthält eine Revisionsklausel, gemäß derer die Kommission dem EP, dem Rat und dem WSA spätestens zum 31. Dezember 2015 – und danach alle fünf Jahre – einen Bericht über die Anwendung dieser VO vorzulegen hat.

Gem. Art. 17 haben die an der „verstärkten Zusammenarbeit“ teilnehmenden Mitglied­staaten der Kommission bis spätestens 21. September 2011 die notwendigen Informationen über ihre nationalen Bestimmungen zu übermitteln, die diese in der Folge vor allem über die Website des „Europäischen Justiziellen Netzes für Zivil- und Handelssachen“ (EJN)[13] öffentlich zugänglich machen wird.

4.2. Das „Gemeinschaftspatent“ als zweiter Anwendungsfall einer „verstärkten Zusammenarbeit“

4.2.1. Vom „Europäischen Patent“ zum „Gemeinschaftspatent“

Dem Europäischen Patentübereinkommen (EPÜ) vom 5. Oktober 1973 gehören gegenwärtig 38 Staaten als Vertragspartner an, unter denen sich alle 27 Mitgliedstaaten der EU befinden. Die EU selbst ist aber nicht Vertragspartner des EPÜ. Das EPÜ sieht die Errichtung einer Europäischen Patent-Organisation (EPO) mit Sitz in München vor, die mit zwei internationalen Organen, nämlich dem Europäischen Patentamt (EPA) und einem Verwaltungsrat ausgestattet ist. Die EPO wurde nach dem Inkrafttreten des EPÜ im Jahr 1977 operativ, hat eine international tätige Beamtenschaft von insgesamt 7.000 Personen, die auf die Filialen in München, Den Haag, Berlin und Wien verteilt sind, und verfügt über ein Budget von knapp 2 Mrd. Euro.

Das EPÜ sieht ein einheitliches Verfahren für die Erteilung „europäischer Patente“ durch das EPA vor, wobei aber nur das Verfahren einheitlich ist, das daraus hervorgehende „europäi­sche Patent“ jedoch lediglich ein Bündel nationaler Patente darstellt, von denen jedes einzelne dem internen Recht des jeweils vom Inhaber des Patents benannten Staates unterliegt.

Da es sich damit nicht um ein Einheitspatent, sondern nur um die Bündelung mehrerer nationaler Patente handelt, die im Falle einer Verletzung derselben auch vor dem jeweiligen nationalen Gericht verhandelt werden müssen – was nicht nur zu abweichenden Entscheidun­gen der nationalen Gerichte führen, sondern auch große (Übersetzungs-)Kosten verursachen kann – gab es seit dieser Zeit Bemühungen auf europäischer Ebene, einen einheitlichen Patentschutz mit einer zentralisierten Durchsetzungsinstanz zu schaffen.

Es sollte in der Folge aber noch 27 Jahre dauern, bis die Kommission am 1. August 2000 einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates über das Gemeinschaftspatent[14] vorlegte, der den Beitritt der EG zum EPÜ, die Schaffung eines einheitlichen und in der gesamten Gemeinschaft gültigen Titels des gewerblichen Eigentums und die Erteilung dieses Titels durch das EPA vorsah. Damit sollte ein einheitliches Gemeinschaftspatent geschaffen werden, das gemeinsam mit den von den nationalen Patentämtern der Mitgliedstaaten erteilten nationalen Patenten und den vom EPA auf der Grundlage des EPÜ erteilten „europäischen“ Patenten bestehen sollte. Dabei schlug die Kommission insbesondere vor, das Gemeinschafts­patent nach seiner Erteilung durch das EPA in einer der drei Amtssprachen des EPA, nämlich Englisch, Deutsch oder Französisch, übersetzen zu lassen.

Durch den Vertrag von Lissabon (2007) wurde die Rechtsgrundlage für die Schaffung eines EU-Patents durch die Einführung von Art. 118 AEUV dahingehend geändert, dass zwar gemäß Abs. 1 das EU-Patent als europäischer Rechtstitel zum Schutz des geistigen Eigentums im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren geschaffen werden kann, gemäß Abs. 2 für die Festlegung der Sprachenregelung für einen solchen Rechtstitel jedoch weiterhin ein besonderes Gesetzgebungsverfahren und Einstimmigkeit im Rat erforderlich sind.

4.2.2. Die Initiative zur Beantragung einer „verstärkten Zusammenarbeit“

In der Folge kam der Rat zu dem Schluss, dass es – vor allem wegen der Sprachenregelung – trotz aller Bemühungen nicht möglich war, eine einstimmige Zustimmung der Mitgliedstaaten zum Kommissionsvorschlag zu erreichen.[15] Nach mehreren erfolglosen Versuchen der Kommission, einen von allen Mitgliedstaaten akzeptierten Kompromissvorschlag vorzulegen, signalisierten auf der Tagung des Rates am 11. Oktober 2010 erstmals einige Mitgliedstaaten ihre Bereitschaft, die Schaffung eines EU-Patents im Rahmen einer „verstärkten Zusammenarbeit“ in Betracht zu ziehen, falls der Rat nicht in der Lage sein sollte, vor Ende des Jahres 2010 eine Einigung zu erzielen. In der Folge beantragten zwölf Mitgliedstaaten – Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Litauen, Luxemburg, die Niederlande, Polen, Schweden, Slowenien und das Vereinigte Königreich – bei der Kommission die förmliche Einleitung des Verfahrens zur Errichtung einer „verstärkten Zusammenarbeit“. Die Kommission reagierte umgehend und legte bereits am 14. Dezember 2010 einen auf Art. 329 Abs. 1 AEUV gestützten Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zu einer verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Schaffung eines einheitlichen Patentschutzes[16] vor. Nach Verabschiedung des Vorschlags teilten Belgien, Bulgarien, Griechenland, Irland, Lettland, Malta, Österreich, Portugal, Rumänien, die Slowakei, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern ihre Absicht mit, sich der verstärkten Zusammenarbeit ebenfalls anschließen zu wollen.

4.2.3. Die definitive Einrichtung der „verstärkten Zusammenarbeit“

Das EP stimmte am 15. Februar 2011 diesem Vorschlag mit einer Legislativen Entschließung[17] zu und der Rat erließ am 10. März 2011 den Beschluss 2011/167/EU über die Ermächtigung zu einer verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Schaffung eines einheitlichen Patentschutzes[18], in dem er feststellte, dass die in Art. 20 EUV und in den Art. 326 ff AEUV festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind. Die Ermächtigung zur verstärkten Zusammenarbeit wurde für die vorstehend erwähnten 25 der 27 Mitgliedstaaten erteilt. Ausgenommen davon sind lediglich Italien und Spanien, die sich partout nicht mit der vorgesehenen Sprachenregelung abfinden konnten, die die Ausfertigung der Patentschrift nur in einer der drei offiziellen Sprachen des EPA, nämlich Englisch, Deutsch und Französisch, vorsah. Sie waren der Meinung, dass dem Italienischen und dem Spanischen dieselbe Wertigkeit wie diesen drei Sprachen hätte gegeben werden müssen.

4.2.4. Die Verordnungs-Vorschläge der Kommission zur Implementierung des einheitlichen Patentschutzes und der Sprachenregelung

Nur einen Monat nach dem Ermächtigungsbeschluss des Rates vom 10. März 2011 legte die Kommission am 13. April 2011 zwei Verordnungs-Vorschläge zur Umsetzung der verstärkten Zusammenarbeit (a) im Bereich der Schaffung eines einheitlichen Patentschutzes an sich[19] sowie (b) in Bezug auf die dabei anzuwendenden Übersetzungserfordernisse[20] vor, die zu einer drastischen Senkung der Patentkosten in Europa um bis zu 80% führen werden. Nach Ablauf eines Übergangszeitraums, in dem die Kosten immerhin noch unter 2.500 € liegen würden, würden sie sich letztendlich dann nur mehr auf 680 € belaufen.[21]

4.2.5. Anfechtung des Ermächtigungsbeschlusses

Am 3. Juni 2011 brachte Spanien[22] und am 10. Juni 2011 auch Italien[23] eine auf Art. 263 AEUV gestützte Nichtig­keits­klage gegen den Beschluss 2011/167/EU des Rates beim Gerichtshof ein, in denen vor allem eine ermessensmissbräuchliche Vorgangsweise des Rates gerügt wurde. Die beiden Verfahren sind anhängig, es liegen diesbezüglich weder Schlussanträge der Generalanwälte noch Urteile des Gerichtshofes vor.

5. Die Finanztransaktionssteuer als zukünftiger dritter Fall einer „verstärkten Zusammenarbeit“

Mit den beiden ersten Genehmigungen für eine „verstärkte Zusammenarbeit“ in den Bereichen von Ehescheidungen und Trennungen „internationaler“ Ehen sowie der Ausar­bei­tung eines einheitlichen Patentschutzes samt Übersetzungsregelung wurde Ende 2010/Anfang 2011 in der EU Neuland betreten. In beiden Fällen konnte die „verstärkte Zusammenarbeit“ aufgrund der unüberbrückbaren Gegensätze zwischen den Positionen einzelner Mitgliedstaaten, die eine einstimmige Beschlussfassung nicht zuließen, tatsächlich als „ultima ratio“ iSv Art. 20 Abs. 2 EUV verstanden werden.

Dasselbe trifft an sich auch auf die Einführung einer Finanztransaktionssteuer als zukünftiger dritter Fall einer „verstärkten Zusammenarbeit“ zu. In diesem Fall ist aber die Voraussetzung, dass eine solche Zusammenarbeit den Binnenmarkt nicht beeinträchtigen darf (Art. 326 Abs. 2 AEUV), an sich nicht leicht zu erfüllen. Eine „verstärkte Zusammenarbeit“ im Bereich der Einführung einer Finanztransaktionssteuer, die lediglich von 9 oder 10 Mitgliedstaaten übernommen wird, muss für ihre Genehmigung vor allem nachweisen, dass dadurch am Binnenmarkt keine Verzerrungen auftreten. Ohne eine Übernahme durch alle 27 Mitgliedstaaten könnte die Finanztransaktionssteuer in Form einer „verstärkten Zusammenarbeit“ bloß zwischen einem Drittel der Mitgliedstaaten der EU aber zu Steuerarbitrage innerhalb der EU, allokativen Verzerrungen zwischen den Finanzmärkten in der EU sowie unter Umständen zu einer Doppel- oder Nichtbesteuerung führen. Einzelstaatliche Steuern auf Finanztransaktionen haben bei der großen Volatilität der Finanzprodukte bisher nachweislich entweder zur Verlagerung von Tätigkeiten und/oder Finanzinstitutionen geführt oder waren so ausgestaltet, dass sie nur auf vergleichsweise immobile Steuerobjekte erhoben wurden und Substitute nicht berücksichtigten. Es kann daher der Genehmigung der „verstärkten Zusammenarbeit“ im Bereich der Einführung einer Finanztransaktionssteuer mit Interesse entgegengeblickt werden.