Drei Konzepte für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)

Am Europäischen Rat vom 13./14. Dezember 2012 ist eine Beschlussfassung über zwei unterschiedliche Entwürfe über die weitere Ausgestaltung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zu erwarten, die einerseits von der Kommission und andererseits vom Präsidenten des Europäischen Rates erstellt wurden. Dazu kommt noch eine einschlägige Entschließung des Europäischen Parlaments zu dieser Fragestellung. Sollte es tatsächlich zu einem entsprechenden Beschluss kommen, würde damit eine wichtige Weichenstellung für eine starke und stabile Architektur in den Bereichen Finanzen, Fiskalpolitik, Wirtschaft und Politik vorgenommen. Die Frage ist nur, ob dabei das „größte gemeinsame Vielfache“ oder nur der „niederste gemeinsame Nenner“ erzielt werden wird.

Die drei Strategiepapiere für eine echte WWU

Am Europäischen Rat vom 28./29. Juni 2012 wurde dessen Präsident, Herman van Rompuy, ersucht, in enger Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Europäischen Kommission, dem Präsidenten der Euro-Gruppe und dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB) eine spezielle und terminlich strukturierte „Road Map“ für die Errichtung einer echten WWU auszuarbeiten. Bereits im Oktober 2012 legte van Rompuy dem Europäischen Rat einen Zwischenbericht mit einem spezifischen Fahrplan samt Terminvorgaben für die Verwirklichung einer vertieften WWU[1] vor und versprach für die Sitzung des Europäischen Rates am 13./14. Dezember 2012 die Vorlage eines Endberichts. Am 5. Dezember 2012 wurde nun das Strategiepapier van Rompuys und der anderen drei Präsidenten für die Sitzung des Europäischen Rates Mitte Dezember 2012 der Öffentlichkeit vorgestellt.[2]

Das Europäische Parlament (EP) wiederum nahm am 20. November 2012 eine Entschließung zu dem Zwischenbericht von Rompuys vom Oktober 2012[3] an, in der es seine Vorstellungen hinsichtlich einer stärker integrierten WWU darlegte und in der Anlage auch ausführliche Empfehlungen an die Kommission dazu formulierte.

Am 28. November 2012 legte auch die Europäische Kommission eine Mitteilung über „Ein Konzept für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion – Auftakt für eine europäische Diskussion“[4] vor. Diese „Blaupause“ der Kommission soll am Europäischen Rat Mitte Dezember 2012 soweit als möglich in den Bericht van Rompuys integriert werden. Da Kommissionspräsident Barroso ja auch der Sachverständigen-Gruppe um van Rompuy angehört, sind vor allem über ihn bereits im Vorfeld eine Reihe von Abstimmungsfragen beider Konzepte untereinander releviert worden. Trotzdem verblieben in beiden Entwürfen noch eine Reihe unterschiedlicher Konzeptionen und Ansätze, die nachstehend kurz dargestellt werden sollen.

Das Konzept der Kommission für eine vertiefte und echte WWU

Die WWU ist unter den modernen Währungsunionen insoferne einmalig, als sie eine zentralisierte Währungspolitik mit dezentralisierter Verantwortung für die meisten wirtschaftspolitischen Bereiche verbindet, wobei gewisse Einschränkungen in Bezug auf die einzelstaatliche Haushaltspolitik bestehen. Diese Asymmetrie zwischen einer ausschließlichen Zuständigkeit der EU im Bereich der Währungspolitik[5] und einer weiter verbleibenden mitgliedstaatlichen Kompetenz im Bereich der Wirtschaftspolitik[6] wurde von der Kommission bereits 2008 gerügt und durch spezielle Vorschläge zu verbessern versucht.[7] Als sich die 2008 ausgebrochene Finanzkrise zu einer Staatsschuldenkrise ausweitete, trat auch eine weitere institutionelle Schwäche der WWU zu Tage, nämlich das Fehlen eines Instruments zur systematischen Behebung makroökonomischer Ungleichgewichte.[8] Nachdem die Kommission im Mai 2010 eine Strategie für die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung in Europa[9] vorgelegt hatte, nahm die Debatte über die Stärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung und Steuerung an Intensität zu, was schließlich zur Annahme des sogenannten „Sixpack“ führte, dessen sechs Rechtsakte im Dezember 2011 in Kraft traten.[10]

Mit ihrem 58-seitigen Konzept für eine vertiefte und echte WWU möchte die Europäische Kommission eine umfassende europäische Debatte darüber anstoßen, ob alle wichtigen wirtschafts- und fiskalpolitischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten einer umfassenden Koordinierung, Zustimmung und Überwachung auf europäischer Ebene unterliegen sollen. Das Konzept zeigt den Weg zu einer vertieften echten WWU auf, der die schrittweise Ergreifung von kurz-, mittel- und langfristigen Maßnahmen umfasst.[11] Ein Teil der Agenda lässt sich auf der Grundlage der geltenden Verträge erreichen, für andere Teile sind wiederum Vertragsänderungen erforderlich.[12]

- kurzfristig (innerhalb von 6 bis 18 Monaten) soll der Umsetzung der bereits vereinbarten wirtschaftspolitischen Reformen („Sixpack“ vom Dezember 2011) und den derzeit erörterten Maßnahmen (sogenanntes „Twopack“ vom November 2011) höchste Priorität eingeräumt werden. Bis Ende 2012 sollen die Mitgliedstaaten außerdem eine Einigung über einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus für die Banken anstreben, der in der Folge um einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus für in Finanznot geratene Banken ergänzt werden müsste, um à la longue eine wirksame Bankenunion[13] einrichten zu können. Sobald eine Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen erreicht worden ist, sollte der Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung weiter ausgebaut und gestärkt werden. Auch müsste ein „Instrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“[14] vorgesehen werden, das eine zügige Umsetzung von Strukturreformen unterstützen soll, die für das reibungslose Funktionieren der WWU unabdingbar sind.[15]

- mittelfristig (18 Monate bis 5 Jahre) soll eine weitere Stärkung der gemeinsamen Haushalts- und Wirtschaftspolitik – einschließlich der Bereiche Beschäftigung und Steuern – mit einer verbesserten Fiskalkapazität angestrebt werden. Eine spezielle Fiskalkapazität für das Euro-Währungsgebiet mit eigener Mittelausstattung sollte bei bedeutenden Strukturreformen unter Druck geratenen Volkswirtschaften entsprechende Unterstützung bieten. Das könnte auf der Grundlage des „Instruments für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“ erfolgen, dessen nähere Einsatzszenarien aber noch vertraglich näher festgelegt werden müssten. Des weiteren könnte auch ein eigener Schuldentilgungsfonds,[16] dessen Inanspruchnahme allerdings an strenge Bedingungen geknüpft sein müsste, sowie die Ausgabe von Euro-Anleihen in Erwägung gezogen werden, um den Schuldenstand zu senken und die Finanzmärkte zu stabilisieren. Die Überwachungs- und Verwaltungsaufgaben für die Fiskalkapazität und andere Instrumente sollten von einer bei der Kommission anzusiedelnden WWU-Finanzverwaltung übernommen werden.[17]

- langfristig (nach 5 Jahren) sollte es möglich sein, durch eine schrittweise Zusammenführung von Hoheitsrechten sowie von Verantwortung und Solidarität auf der Ebene der EU einen autonomen Haushalt des Euro-Währungsgebiets zu schaffen, der eine Fiskalkapazität für die WWU vorsieht, um Mitgliedstaaten bei der Bewältigung wirtschaftlicher Problemlagen zu unterstützen. Auch könnte ein stärker integrierter wirtschafts- und fiskalpolitischer Rahmen eine gemeinsame Ausgabe von Staatsanleihen ermöglichen. Wie im Grünbuch der Kommission über die Durchführbarkeit der Einführung von Stabilitätsanleihen[18] aufgezeigt, könnte die gemeinsame Ausgabe solcher Anleihen (sogenannnte kurzfristige „Euro-Bills“) im Euro-Währungsgebiet einen integrierten Anleihemarkt schaffen, der in Größe und Liquidität dem Dollarraum entsprechen würde. Diese progressive weitere Integration des Euro-Währungsgebietes zu einer umfassenden Banken-, Fiskal- und Wirtschaftsunion würde aber parallele Schritte zu einer politischen Union mit verstärkter demokratischer Legitimation und Rechenschaftspflicht erfordern.[19]

In diesem Zusammenhang wies die Kommission in ihrem Strategiepapier aber darauf hin, dass „die Kommission auch die Kommission der Euro-Zone (ist). Die Entscheidungen, die dort getroffen werden, sind keine Euro- sondern europäische Entscheidungen“. Eine parallele Bürokratie für die gemeinsame Währung dürfe nicht etabliert werden.[20]

Die Bundesrepublik, die dem Reformplan der Kommission an sich zustimmt, hat allerdings der Einführung von „Euro-Bonds“ bzw „Euro-Bills“ eine Absage erteilt. Außenminister Guido Westerwelle erklärte in diesem Zusammenhang einmal mehr, „dass eine gesamtschuldnerische Haftung, unter welchem Etikett auch immer, für die deutsche Bundesregierung nicht akzeptabel ist. Das wäre eine Überforderung der einen, aber zugleich auch eine Unterforderung der Reformbereitschaft der anderen“.[21]

Das Strategiepapier zur WWU der „van Rompuy-Gruppe“

Das vorerwähnte 15-seitige Strategiepapier der van Rompuy-Gruppe – die sich neben diesem aus José Manuel Barroso, dem Präsidenten der Kommission, Jean-Claude Juncker, dem Präsidenten der Euro-Gruppe und Mario Draghi, dem Präsidenten der EZB zusammensetzt – mit dem Titel „Towards a genuine economic and monetary union“ vom 5. Dezember 2012[22] geht ebenfalls von einem Drei-Stufen-Plan aus, mittels dessen die WWU krisenfest gemacht werden soll.

In einem ersten Schritt (Ende 2012 bis 2013) soll eine einheitliche Aufsicht über die Banken der Euro-Zone und somit die Möglichkeit zur direkten Rekapitalisierung angeschlagener Finanzinstitute umgesetzt werden. Als Startpunkt für diese Bankenaufsicht wird als spätestes Datum der 1. Jänner 2014 genannt, der Rahmen für die direkte Bankenrekapitalisierung soll demnach schon Ende März 2013 mit dem „Europäischen Stabilitätsmechanismus“ (ESM) zur Verfügung stehen. Damit könnten die Banken Hilfsgelder aus dem ESM direkt erhalten, bevor der Aufsichtsmechanismus dafür überhaupt etabliert ist.[23] Die Finanzminister der EU-Mitgliedstaaten, die am 3. Dezember 2012 keine Einigung erzielen konnten, treffen diesbezüglich am 12. Dezember 2012, dh einen Tag vor der Sitzung des Europäischen Rates, zu einem Sondertreffen zusammen, um einen erneuten Versuch für eine grundsätzliche Einigung zu diesem Plan der Errichtung einer Bankenunion zu unternehmen.

In einem zweiten Schritt (2013 bis 2014) fordert das Strategiepapier den Aufbau einer gemeinsamen Einrichtung zur Abwicklung von Bankeninsolvenzen und den Aufbau eines Sonderfonds für Krisenlagen.

In einem dritten Schritt (nach 2014) soll dieser Fonds zu einem gesonderten Eurozonen-Budget ausgebaut werden, um krisenhafte Entwicklungen durch eine Art „Versicherungssystem“ abzufedern. Diesbezüglich wird vorgeschlagen, dass sich dieser neue Fonds wie der ESM Geld auf den Finanzmärkten leihen kann. Dabei dürfe es aber nicht zu einer Ausgabe gemeinsamer Schuldtitel kommen, da eine systematische Vergemeinschaftung der Schulden nicht vorgesehen sei.[24]

Wenngleich sich die Bundesrepublik mit dieser Aussage im Strategiepapier zufrieden zeigt, ist sie grundsätzlich deswegen verärgert, da das Strategiepapier van Rompuys viele Elemente der vorerwähnten „Blaupause“ der Kommission übernommen hat. Auch sind die bisher im vorerwähnten Zwischenbericht der van Rompuy-Gruppe vom Oktober 2012 lediglich als Optionen skizzierten Instrumente im nunmehrigen Strategiepapier präziser formuliert und entfalten daher eine von der Bundesrepublik nicht gewünschte Eigendynamik. Auch sollten die Reformen, die eine Vertragsänderung erforderlich machen, erst nach der Europawahl 2014 angegangen werden.[25]

Die ausführlichen Empfehlungen des Europäischen Parlaments

In seiner vorerwähnten Entschließung vom 20. November 2012[26] listet das Europäische Parlament in der Anlage eine Reihe ausführlicher Empfehlungen an die Kommission zum Bericht van Rompuys „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“ auf und behandelt dabei detailliert folgende Punkte des Berichts:

- Ein integrierter Finanzrahmen;

- Ein integrierter haushaltspolitischer Rahmen;

- Ein integrierter wirtschaftspolitischer Rahmen;

- Stärkung der demokratischen Legitimation und Verantwortlichkeit.

Die teilweise sehr kritischen Bemerkungen des Europäischen Parlaments weisen vor allem auf folgende zwei Hauptproblempunkte hin:

(a) Zum einen führt die Vielgestaltigkeit der bestehenden Instrumente, was die Rechtsgrundlagen, die Interventionsweise und die betroffenen Mitgliedstaaten betrifft, dazu, dass die gesamte Konstruktion nicht nur schwer zu steuern, sondern für die europäischen Bürger kaum mehr verständlich ist und sich darüber hinaus jeglicher parlamentarischen Kontrolle entzieht;

(b) Zum anderen sind die Steuerungsinstrumente der WWU im institutionellen Rahmen der EU anzusiedeln und nicht außerhalb dieses Rahmens völkerrechtlich zwischen den Mitgliedstaaten vertraglich auszuhandeln. Die Option einer neuen zwischenstaatlichen Vereinbarung sollte deswegen ausgeschlossen werden, da jede Abweichung von der „Gemeinschaftsmethode“ durch eine verstärkte Nutzung zwischenstaatlicher Elemente die Union, einschließlich des Euro-Raumes, spalten und schwächen würde.[27]

Fazit

Als erster Schritt wird der Europäische Rat wahrscheinlich eine Bankenunion beschließen, die aus drei Säulen besteht, die stufenweise wie folgt realisiert werden sollen:

1) Errichtung einer Bankenaufsicht, die bei der EZB angesiedelt wird und am 1. Jänner 2014 funktionsfähig sein soll. Dabei soll es zu einer Aufgabenteilung zwischen der EZB, die vor allem die systemrelevanten Banken beaufsichtigen soll, und den nationalen Banken- bzw Finanzmarktaufsichtsbehörden kommen. Ferner soll ein Lenkungsausschuss eingerichtet werden, an dem auch die Nicht-Euro-Staaten teilnehmen können;

2) Aufbau eines Abwicklungsmechanismus für in ihrer Liquidität gefährdete Banken, der über einen entsprechenden Fonds – der zum Teil durch die Banken selbst finanziert werden und den Steuerzahler nicht belasten soll – operativ gestellt wird, für dessen genauere Ausgestaltung die Europäische Kommission noch im Jahre 2013 erste Vorschläge einbringen muss;

3) Errichtung eines Einlagensicherungssystems, dessen Details ebenso von der Kommission noch im Jahre 2013 ausgearbeitet werden sollen.

Alles in allem wird man den Europäischen Rat vom 13./14. Dezember 2012 als einen weiteren Meilenstein in dem Bestreben der Lösung der Finanz- und Verschuldenskrise sowie der Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion bezeichnen können. Selbst wenn er sich nur auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ und nicht auf das „größte gemeinsame Vielfache“ verständigen würde, wäre ihm schon deswegen ein grundlegender Erfolg beschieden, da er aus drei durchaus unterschiedlichen Konzepten einen gangbaren Weg für die notwendige Weiterentwicklung der WWU herauskristallisieren könnte.