Die „Reflexions“- oder „Zukunftsgruppe“ und ihre Europa-Pläne

Am 25. September 2012 übergab der Leiter der „Gruppe zur Zukunft Europas“, der deutsche Außenminister Guido Westerwelle – am Rande der Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York – dem Präsidenten des Europäischen Rates, Herman van Rompuy und dem Kommissionspräsidenten José Barroso den Abschlussbericht der Zukunftsgruppe.

Die „Reflexions“- oder „Zukunftsgruppe“

Nachdem BK Angela Merkel am 7. Februar 2012 erklärt hatte, dass die definitive Bewältigung der Finanzkrise eine substantielle Änderung des Vertrages von Lissabon im Sinne einer grundlegenden Strukturreform desselben erfordern würde, schloss sich Außenminister Guido Westerwelle dieser Überlegung an und forderte die Öffnung eines neuen Kapitels über die europäische Integration.[1] In diesem Zusammenhang sprach er von der Notwendigkeit der Schaffung einer echten Europäischen Verfassung, über die die Unionsbürger in einem europaweiten Referendum abstimmen sollten. Immerhin seien nach jüngsten Umfragen 35% der Deutschen, 38% der Franzosen und 63% der Italiener für das Modell der „Vereinigten Staaten von Europa“.[2] Des Weiteren schlug er ein parlamentarisches Zweikammer-System und die Direktwahl eines „Europäischen Präsidenten“ vor.[3] Seines Erachtens war Europa in den vergangenen Jahren derart mit der Bewältigung der Finanz- und Wirtschaftskrise beschäftigt, dass Überlegungen über die Weiterentwicklung der EU dabei zu kurz gekommen sind.

Am Außenministertreffen in Kopenhagen am 8. März 2012 wurden diese Überlegungen erstmals angesprochen, allerdings nur sehr peripher, im Mittelpunkt der Debatte stand nämlich die Verzahnung von nationaler und europäischer Außenpolitik und die Einrichtung des „Europäischen Auswärtigen Dienstes“ (EAD) unter der Leitung von Catherine Ashton.[4] Westerwelle kündigte bei dieser Gelegenheit überraschend an, dass sich eine kleine Gruppe von Außenministern bereits in den nächsten Wochen in Berlin treffen werde, ohne dabei aber anzugeben, nach welchen Kriterien diese exklusive Gruppe ausgewählt werden sollte.[5] Westerwelle wählte in der Folge selber aus, wer in diesen Kreis gleichgesinnter, potentiell integrationsfreundlicher Mitgliedstaaten aufgenommen werden soll.

Am 20. März 2012 lud Westerwelle eine Runde von acht Kollegen nach Berlin in die Villa Borsig – das ist das Gästehaus des Auswärtigen Amtes – um mit ihnen eine informelle Debatte über die Zukunft Europas zu führen. Von seinen französischen und dänischen Kollegen war eine Absage „wegen anderweitiger Termine“ gekommen. In Wahrheit war Dänemark – das damals aktuell die „EU-Präsidentschaft“ innehatte – aber verärgert, da es vorab davon nicht einmal verständigt worden war und schickte dementsprechend lediglich einen höheren Beamten. Frankreich wiederum war in der Endphase des Präsidentenwahlkampfes an einer solchen Diskussion nicht interessiert und entsandte ebenfalls nur seinen Botschafter in Berlin, Maurice Gourdault-Montagne.

So traf sich Westerwelle nur mit seinen acht Kollegen aus Belgien (Didier Reynders), den Niederlanden (Uri Rosenthal), Luxemburg (Jean Asselborn), Spanien (José García-Margalis y Marfill), Portugal (Paulo Portas), Italien (Giulio Terzi di Sant’Agata), Polen (Radoslav Sikorski) und Österreich (Michael Spindelegger)[6]. Damit bildete sich die sog. „Neuner“- oder „Zukunftsgruppe“ – die damit genau ein Drittel der 27 EU-Außenminister umfasste – heraus, die sich nach weiteren Treffen am 19. April in Brüssel und am 15. Mai in Wien dann noch einmal am 20. Juli 2012 in Palma de Mallorca treffen wollte, um „über die Zukunft Europas über die Krisenbewältigung hinaus“ zu diskutieren und danach ein Positionspapier den anderen 18 Außenministern zuzumitteln. Da über die neun Außenminister hinaus aber auch Frankreich und Dänemark – wenngleich nur auf Beamtenebene – in der Zukunftsgruppe personell vertreten war, nannte man diese Gruppe auch „Elfer-Gruppe“.

Dass die Überlegungen der „Zukunftsgruppe“ ein Langzeitprojekt sein werden, war schon ersten Stellungnahmen von Mitgliedern derselben nach dem Berliner Treffen zu entnehmen. So erklärte der luxemburgische Außenminister Asselborn, „dass wir dann, wenn wir von einem föderalen Europa reden, in einer Perspektive von 2050 reden. Das hieße, dass man eines Tages in Europa einen Präsidenten hat, eine Regierung hat, ein Parlament hat, das dann diese Regierung kontrolliert. Aber das ist ein Schritt, den wir zur Zeit noch nicht reif sind, zu tun (…) Man soll erst schauen, wie Lissabon funktioniert, wofür wir ja immerhin zehn Jahre gebraucht haben“.[7]

Enttäuscht von dieser einseitigen und persönlich nicht nachvollziehbaren Beschränkung der Diskussionsrunde auf lediglich ein Drittel der Außenminister zeigte sich aber nicht nur die dänische Präsidentschaft, sondern auch Schweden, dessen Außenminister Carl Bildt erklärte, dass eine Verfassungs- oder zumindest Zukunftsdebatte „derzeit nicht vordringlich ist“.[8] Auch in Irland, wo am 31. Mai 2012 die Volksabstimmung über den Fiskalpakt anstand, fand man die Themen- und Zeitwahl durch den deutschen Außenminister nicht gerade glücklich.

Nach Meinung des österreichischen Außenministers Spindelegger dürfe sich Österreich „einer neuen EU-Vertragskonstruktion nicht verschließen“. Er sei auch gegenüber einem Referendum über einen neuen Vertrag „offen“ und setze sich in diesem Zusammenhang für eine Stärkung der Stellung der Kommission ein, damit diese in Krisenlagen schneller reagieren könne. Ebenso könne er sich eine Direktwahl des EU-Ratspräsidenten vorstellen. Vor allem müssten in Zukunft aber die vier bisherigen Marktfreiheiten im Binnenmarkt durch vier „Sicherheiten“ – Stabilität, Sicherheit des Wachstums, Nachhaltigkeit und umfassender (sozialer und wirtschaftlicher) Frieden – ergänzt werden.[9]

Zwischenbericht der „Zukunftsgruppe“

Bei ihren Beratungen konzentrierten sich die Außenminister auf Veränderungen im Rahmen der bestehenden Verträge, schlossen aber die Möglichkeit der Ergreifung von weiter reichenden Reformmaßnahmen nicht aus. Darüber hinaus verstanden sie ihre Debattenbeiträge und Vorschläge lediglich als persönliche Meinungsäußerungen, die nicht unmittelbar ihren Regierungen zugerechnet werden können.

Am 15. Juni 2012 legte der Vorsitz der Zukunftsgruppe in einem knappen (Zwischen-) Bericht „Die Zeit für eine Debatte über die Zukunft Europas ist gekommen“ deren Ideen für eine Vertiefung der europäischen Integration vor. Mittelfristig muss der „grundlegende Konstruktionsfehler von Maastricht – Währungsunion ohne Wirtschaftsunion – überwunden werden“ und langfristig „geht es um nichts Geringeres als darum, die EU und den Euro irreversibel zu machen“.

Zu den konkreten Vorschlägen gehörten vor allem eine Weiterentwicklung des ESM zu einem Europäischen Währungsfonds, die Einführung von Mehrheitsentscheidungen in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der Ausbau der Europäischen Kommission zu einer europäischen Regierung. Dabei wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Gruppe nicht an einem Verfassungsentwurf arbeite, sondern lediglich Denkanstöße für die Kontur eines zukünftigen Europas geben sollte.[10] In dem bloß acht Seiten starken Bericht werden gut zwei Dutzend Einzelforderungen zu den unterschiedlichsten Politikfeldern vorgetragen, ohne allerdings näher erläutert zu werden. Worüber es unter den Mitgliedern der Zukunftsgruppe keinen Konsens gab, wird in dem Bericht expressis verbis vermerkt, nämlich über die Einführung von Eurobonds, die Schaffung einer europäischen Armee sowie die Schaffung eines „Doppelhuts“ von Kommissions- und Ratspräsident. Der Abschlussbericht der Zukunftsgruppe war für den  Frühherbst vorgesehen.

Abschlussbericht der Zukunftsgruppe

Auf ihrem fünften und vorläufig letzten Treffen in Warschau am 17. September 2012 einigten sich die Außenminister der Zukunftsgruppe auf einen gemeinsamen Abschlussbe­richt. Dieser widmet sich vor allem zwei Aspekten, nämlich (a) der Überwindung der Finanzkrise sowie (b) der Erstellung von langfristigen Vorschlägen für die zukünftige Gestaltung Europas.

Ad (a) Was die Überwindung der Finanzkrise durch eine grundlegende Stärkung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) betrifft, so plaidieren die Minister dafür, den bereits gestärkten integrierten Haushaltsrahmen noch weiter voranzubringen und die Abstimmung der Wirtschaftspolitik zwischen den Mitgliedstaaten verbindlicher zu machen. Des weiteren soll die Bankenaufsicht – unter Einbeziehung der EZB – sowie die Zusammenarbeit zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten im Bereich der Wirtschafts- und Fiskalpolitik verstärkt werden, indem ein ständiger gemeinsamer Ausschuss eingerichtet wird uam.

Ad (b) Nach der Überwindung der Eurokrise muss aber auch die Funktion der EU insgesamt verbessert werden, was außerhalb und getrennt von der WWU durchgeführt werden soll. Die EU muss die Kohärenz und politische Schlagkraft ihres auswärtigen Handelns entsprechend erhöhen. Dazu soll der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) im Jahr 2013 einer grundlegenden Überprüfung unterzogen werden. Langfristig ist eine Ausweitung der Mehrheitsbeschlüsse auch im Bereich der GASP, eine gemeinsame Vertretung in IO und eine europäische Verteidigungspolitik anzustreben. Für einige Mitglieder der Zukunftsgruppe könnte dies letztlich auch eine europäische Armee umfassen. Institutionell sollte die Kommission gestärkt werden, damit sie ihre Rolle als Motor der Gemeinschaftsmethode wirksam wahrnehmen kann – wie zB durch die Schaffung spezifischer Gruppen mit „Senior“- und „Junior“-Kommissaren.

Ganz allgemein sollten auch Vertragsänderungen – mit Ausnahme solcher zur  Erweiterung – durch eine super-qualifizierte Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten samt ihren Bevölkerungen möglich und für die Mitgliedstaaten verbindlich sein, die solche Vertragsänderungen ratifiziert haben. Am Ende eines langen Prozesses sollte man auf ein leistungsfähigeres System für die Gewaltenteilung in Europa hinarbeiten, was auf einen direkt gewählten Kommissionspräsidenten, ein EP mit der Befugnis, Gesetzgebungsverfahren zu initiieren und eine zweite Kammer für die Mitgliedstaaten hinauslaufen könnte.

Würdigung

Da die Zukunftsgruppe als informelles und offenes Gesprächsforum gegründet wurde, begriffen die Mitglieder derselben ihre Vorschläge lediglich als „persönlichen Beitrag“ zur Debatte um die Zukunft Europas. Auch wurden die akkordierten Texte nicht im Konsens gefasst, sondern es gab bei einer Reihe von Punkten abweichende Meinungen. Diesbezüglich führt der Abschlussbericht wörtlich aus: „Der Bericht spiegelt unsere persönlichen Gedanken wider. Wir betonen, dass nicht alle teilnehmenden Minister mit allen Vorschlägen einverstanden sind, die im Laufe unserer Diskussionen vorgebracht worden sind (…)“.

Um trotzdem zu einem einheitlichen Papier zu gelangen, bediente man sich der altbewährten diplomatischen Methode des „dilatorischen Formelkompromisses“ (Carl Schmitt), indem man den Dissens mit semantischen Leerformeln überbrückte und damit eine akkordierte Textversion erstellen konnte. Dass solche Leerformeln im konkreten Anlassfall ihrer Auslegung bzw Anwendung aber aufbrechen und der darunter liegende Dissens zum Vorscheint kommt, wurde dabei bewusst in Kauf genommen. Diese Vorgangsweis zeigt aber auch, dass man aufgrund der vagen und interpretationsoffenen Formulierung – sowohl des Zwischen- als auch des Abschlussberichts – in diese Texte beinahe alles hinein- bzw aus diesen beinahe alles herauslesen kann.

Dementsprechend kritisch, ja beinahe hämisch, fiel auch die Reaktion auf die Vorschläge des Abschlussberichts der Zukunftsgruppe aus. Die schwedische sozialdemokrati­sche Abgeordnete zum Europäischen Parlament, Marita Ulvskog, nahm in ihrer Äußerung sogar Anleihen bei Harry Potter, indem sie bemerkte: „Westerwelle might fancy himself as Narninian character but unfortunately we’re living in the real world and not in a wardrobe. I think it’s regrettable that the EU spends so much time on something that by my standards are pure fantasies and so incredibly far from reality (…) there’s no popular support for this whatsoever“.[11]

Der Spiegel wiederum zitiert einen europäischen Diplomaten mit den Worten: „Dieser Bericht ist unwichtig für die Zukunft Europas, aber sehr wichtig für die Zukunft Westerwelles“[12] und weist mit diesem Zitat darauf hin, dass es Westerwelle wohl eher um seine eigene außen- und europapolitische Profilierung an der Seite der übermächtigen Kanzlerin Angela Merkel gegangen ist, als darum, der Sache „Europa“ einen guten Dienst zu erweisen. Eine andere Quelle schlägt in dieselbe Kerbe: „While no one can question Guido Westerwelle’s European credentials, he is arguably one oft he most side-lined Foreign Ministers in the whole EU, and the Future of Europe group is a way for him to show he’s still a player“.[13]

Diese Reaktionen zeigen einmal mehr auf, wie schwierig es ist, komplexe Fragen – wie hier die zukünftige Ausgestaltung Europas – durch eine internationale Expertengruppe diskutieren und anschließend auch ausformulieren zu lassen. Wenn man bedenkt, dass elf Spezialisten samt ihren Stäben in fünf intensiven Beratungsrunden nicht mehr als diesen zwölfseitigen Abschlussbericht mit all seinen Leerformeln und Platituden produzieren konnten, beginnt man an der Methode und Vorgangsweisen solcher „Reflexionsgruppen“ zu zweifeln.[14]

Zweifel waren diesbezüglich ja schon mehrfach angebracht, allein wenn man den Output des sogenannten „Weisenrates“ betrachtet. Diese vom Europäischen Rat am 14. Dezember 2007 eingesetzte Reflexionsgruppe „Horizont 2002-2030“ unter dem Vorsitz von Felipe González Márquez[15] bestand aus 12 Mitgliedern und legte – nach einer mehr als zweijährigen Tagungstätigkeit, bei der man sich zumindest einmal im Monat für eineinhalb bzw zwei Tage in Brüssel getroffen hatte (sic) – am 9. Mai 2010 ihren Bericht „Projekt Europa 2030. Herausforderungen und Chancen“ vor.[16] Dieser Bericht ist mit seinen bloß 30 Seiten nicht nur bemerkenswert knapp ausgefallen, sondern erschöpft sich inhaltlich auch in der plakativen Wiedergabe bereits sattsam bekannter Einsichten über die Zukunft der EU im Jahre 2030. Damit konnte die Reflexionsgruppe aber der ihr zugedachten „agenda-setting“-Funktion in keiner Weise nachkommen und ihr Bericht wurde „schubladisiert“.[17]

Dasselbe Schicksal könnte nun auch dem Abschlussbericht der Zukunftsgruppe drohen, ist er doch zum einen in seinen Forderungen, was die konkrete Ausgestaltung der zukünftigen Politischen Union[18] betrifft, sehr weitgehend bzw sogar illusionär, zum anderen aber auch dermaßen offen formuliert, dass er in jede Richtung gedreht und gewendet und damit politisch instrumentalisiert werden kann.

Trotz all dieser Kritik kommt dem Bericht der Zukunftsgruppe aber eine wichtige Funktion zu, zeigt er doch in Form des „größten gemeinsamen Vielfachen“ über elf nationale innen- und außenpolitische Befindlichkeiten auf, wie das Modell Europa in ferner Zukunft ausgestaltet sein könnte. Allein schon dafür muss man sich mit ihm auseinandersetzen und kann ihn nicht einfach ignorieren und zur Tagesordnung übergehen.