Die Europäische Bürgerinitiative (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 sowohl die Entstehung und Ausbildung als auch die primär- und sekundärrechtlichen Rechtsgrundlagen der Europäischen Bürgerinitiative dargestellt wurden, soll in Teil 2 der konkreten unionsrechtlichen Ausgestaltung derselben sowie deren Umsetzung in Österreich nachgegangen werden. Dabei werden zunächst die materiellen und prozeduralen Voraussetzungen für die Einleitung und Durchführung einer Europäischen Bürgerinitiative dargestellt, bevor anschließend einige der bisher bekannt gewordenen Pläne der konkreten Durchführung solcher Initiativen – wie zB der Verankerung des Rechts auf einen freien Sonntag, der Einführung einer Finanztransaktionssteuer etc. – dargestellt werden.

Mindestzahl der Mitgliedstaaten

Mindestzahl der Unterzeichner

In diesen 7 Mitgliedstaaten müssen die Mindestzahlen der Unterzeichner der Anzahl der im jeweiligen Mitgliedstaat gewählten Mitglieder des Europäischen Parlaments, multipliziert mit 750, entsprechen (Artikel 7 Absatz 2 der VO (EU) Nr. 211/2011). Damit hat sich die Verordnung gegen einen festen Prozentsatz und für einen fixen Schwellenwert pro Mitgliedstaat entschieden, der aber degressiv proportional zur Bevölkerung eines jeden Mitgliedstaates festgelegt wurde. Bei Anwendung dieser Berechnungsmethode ergibt das für Österreich – bei 19 österreichischen Abgeordneten zum Europäischen Parlament – eine notwendige Mindestzahl von 14.250 Unterzeichnern.[4] Die Spannweite reicht dabei von 3.750 Unterzeichnern in Malta bis zu 74.250 Unterstützern in Deutschland.

Organisatoren und Unterzeichner

Die Organisatoren einer Europäischen Bürgerinitiative müssen gemäß Artikel 3 Absatz 1 und 4 der VO (EU) Nr. 211/2011 Unionsbürger, dh natürliche Personen sein, und das erforderliche Alter haben, das zum aktiven Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament berechtigt – in Österreich beträgt dieses Wahlalter 16 Jahre.

Die Organisatoren bilden einen Bürgerausschuss, der für die Vorbereitung der Initiative sowie für deren Einreichung bei der Kommission verantwortlich ist. Dem Bürgerausschuss gehören gemäß Artikel 3 Absatz 2 der VO (EU) Nr. 211/2011 mindestens 7 Personen an, die Einwohner von mindestens 7 verschiedenen Mitgliedstaaten sein müssen. Die Organisatoren benennen einen Vertreter und einen Stellvertreter, die während der gesamten Dauer des Verfahrens als Bindeglied zwischen dem Bürgerausschuss und den Organen der Union dienen und beauftragt werden, im Namen des Bürgerausschusses zu sprechen.

Registrierung

Bevor sie mit der Sammlung von Unterstützungserklärungen bei Unterzeichnern für eine geplante Bürgerinitiative beginnen können, sind die Organisatoren verpflichtet, diese bei der Kommission anzumelden, wobei sie die im Anhang II zur VO (EU) Nr. 211/2011[5] genannten Informationen bereitzustellen haben. Diese Informationen sind in einer der 23 Amtssprachen der EU in einem zu diesem Zweck von der Kommission zur Verfügung gestellten Online-Register bereitzustellen.[6] Binnen zwei Monaten nach Eingang dieser Informationen registriert die Kommission eine geplante Bürgerinitiative unter einer eindeutigen Identifikationsnummer und sendet in der Folge eine entsprechende Bestätigung an die Organisatoren soferne die folgenden Bedingungen erfüllt sind:

a) es ist ein Bürgerausschuss eingesetzt und die Kontaktpersonen benannt worden;

b) die geplante Bürgerinitiative liegt nicht offenkundig außerhalb des Rahmens, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen;

c) die geplante Bürgerinitiative ist nicht offenkundig missbräuchlich, unseriös oder schikanös und

d) die geplante Bürgerinitiative verstößt nicht offenkundig gegen die Werte der Union, wie sie in Artikel 2 EUV festgeschrieben sind.

Sind diese Bedingungen erfüllt, nimmt die Kommission die Registrierung der Europäischen Bürgerinitiative vor. Ist dies nicht der Fall, lehnt die Kommission die Registrierung ab und unterrichtet die Organisatoren über die Gründe der Ablehnung und alle möglichen gerichtlichen und außergerichtlichen Rechtsbehelfe, die ihnen zur Verfügung stehen. Eine registrierte Bürgerinitiative wird im Register veröffentlicht, wobei die betroffenen Personen das Recht haben, nach Ablauf von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt der Registrierung die Entfernung ihrer persönlichen Daten aus dem Register zu verlangen (Artikel 4 Absatz 4 der VO (EU) Nr. 211/2011).

Sammlung von Unterstützungserklärungen

Für die Sammlung von Unterstützungsbekundungen von Unterzeichnern einer geplanten Bürgerinitiative, die registriert wurde, sind die Organisatoren verantwortlich. Dabei dürfen nur Formulare verwendet werden, die den in Anhang III der VO (EU) Nr. 211/2011[7] dargestellten Mustern entsprechen und in einer der Sprachfassungen vorliegen, die im Register für die betreffende geplante Bürgerinitiative angegeben sind. Die Organisatoren füllen die Formulare wie in Anhang III angegeben aus, bevor sie mit der Sammlung von Unterstützungserklärungen beginnen.

Die Organisatoren können Unterstützungsbekundungen entweder in Papierform oder elektronisch sammeln. Die online eingehenden Unterstützungserklärungen werden mittels einer fortgeschrittenen elektronischen Signatur im Sinne der Richtlinie 1999/93/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1999 über gemeinschaftliche Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen[8] unterzeichnet und in einem Online-Sammelsystem gespeichert. Der Zeitraum dafür beträgt höchstens zwölf Monate. Bis zum 1. Jänner 2012 hatte die Kommission diesbezüglich eine Open-Source-Software einzurichten, die von ihr auch gewartet und kostenfrei zur Verfügung gestellt wird.

Entspricht das Online-Sammelsystem diesen Voraussetzungen, dann stellt die zuständige innerstaatliche Behörde innerhalb eines Monats eine entsprechende Bescheinigung aus, die von den Behörden der anderen Mitgliedstaaten anerkannt wird.

Gemäß Artikel 6 Absatz 4 der VO (EU) Nr. 211/2011 müssen die Online-Sammelsysteme über angemessene Sicherheitsmerkmale und technische Merkmale verfügen, um zu gewährleisten, dass nur natürliche Personen ein Formular für eine Unterstützungserklärung online einreichen können, die online bereitgestellten Daten auf sichere Weise gesammelt und gespeichert werden und das System Unterstützungserklärungen in einer Form erzeugen kann, die den in Anhang III dargelegten Mustern entspricht.

In diesem Zusammenhang verpflichtet Artikel 6 Absatz 5 der VO (EU) Nr. 211/2011 die Kommission, die technischen Spezifikationen für die Umsetzung dieser Vorgaben zu erlassen. Dementsprechend legte die Kommission am 17. November 2011 die erbetene Durchführungs-Verordnung (EU) Nr. 1179/2011 zur Festlegung der technischen Spezifikationen für Online-Sammelsysteme gemäß der VO (EU) Nr. 211/2011[9] vor, die auf den Ergebnissen des OWASP-Projekts (Open Web Application Security Project) aufbaut.

Überprüfungs- und Zertifizierungsverfahren

Die gesammelten Unterstützungserklärungen werden in der Folge von den Organisatoren den zuständigen nationalen Behörden entweder in Papierform oder in elektronischer Form zur Überprüfung und Zertifizierung vorgelegt. Die Behörden haben für die Überprüfung höchstens drei Monate Zeit und müssen anschließend den Organisatoren eine entsprechende Bescheinigung bzw Zertifizierung ausstellen (Artikel 8 Absatz 2 der VO (EU) Nr. 211/2011).

Vorlage bei und Überprüfung durch die Kommission

Nach Erhalt dieser Zertifizierung können die Organisatoren die Bürgerinitiative zusammen mit Informationen über jedwede Unterstützung und Finanzierung der genannten Initiative der Kommission vorlegen. Der Umfang der finanziellen Unterstützung hat dem in der Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung[10] festgelegten Umfang zu entsprechen.

Geht bei der Kommission eine Bürgerinitiative ein, so veröffentlicht sie diese im Register und empfängt die Organisatoren auf geeigneter Ebene, damit sie im Detail die mit der Initiative angesprochenen Aspekte erläutern können. Danach legt die Kommission innerhalb von drei Monaten in einer Mitteilung ihre rechtlichen und politischen Schlussfolgerungen zu der Bürgerinitiative sowie ihr weiteres Vorgehen bzw. den Verzicht auf ein weiteres Vorgehen und die Gründe dafür dar (Artikel 10 Absatz 1 der VO (EU) Nr. 211/2011). Innerhalb dieser Frist ist gemäß Artikel 11 den Organisatoren die Möglichkeit zu geben, die Bürgerinitiative im Rahmen einer öffentlichen Anhörung im Europäischen Parlament vorzustellen. Dazu können Vertreter von Organen und anderen Einrichtungen der Union eingeladen werden.

Sonstige Bestimmungen

Was den Schutz personenbezogener Daten betrifft, so haben sowohl die Organisatoren als auch die zuständigen nationalen Behörden die Vorschriften der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr[11] einzuhalten. Die Organisatoren haben sicherzustellen, dass spätestens einen Monat nach Einreichung der Bürgerinitiative bei der Kommission bzw 18 Monate nach der Registrierung derselben alle personenbezogenen Unterstützungserklärungen vernichtet werden (Artikel 12 Absatz 3 der VO (EU) Nr. 211/2011).

Des weiteren haften die Organisatoren gemäß Art 13 der VO (EU) Nr. 211/2011 gemäß den nationalen Haftungsregeln für alle Schäden, die sie bei der Organisation einer Bürgerinitiative verursacht haben.

Die Mitgliedstaaten haben gemäß Artikel 14 der VO (EU) Nr. 211/2011 sicherzustellen, dass gegen Organisatoren geeignete Sanktionen für Verstöße gegen die Bürgerinitiative-Verordnung verhängt werden; diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

Europäische Bürgerinitiative-Gesetz und EBIG-Einführungsgesetz

Am 7. Dezember 2011 haben die beiden Regierungsparteien SPÖ und ÖVP Gesetzesentwürfe für die Umsetzung der Europäischen Bürgerinitiative (Europäische-Bürgerinitiative-Gesetz und EBIG-Einführungsgesetz) in Österreich vorgelegt.[12] Diese regeln unter anderem die Überprüfung und die Zertifizierung von Unterstützungsbekundungen durch die  Bundeswahlbehörde, enthalten Vorgaben für Online-Sammelsysteme und sehen eine Anfechtungsmöglichkeit von Entscheidungen der Bundeswahlbehörde beim Verfassungsgerichtshof sowie Verwaltungsstrafen für die OrganisatorInnen von Initiativen im Falle falscher Erklärungen vor. Im Falle des Stimmenkaufs, einer etwaigen Wahlfälschung oder ähnlicher Delikte sollen die gleichen strafrechtlichen Bestimmungen wie für innerösterreichische Volksbegehren gelten. Des weiteren sind im Entwurf auch Bestimmungen gegen den Datenmissbrauch enthalten. Die Gesetzesentwürfe wurden am 29. Februar 2012 im Nationalrat mit den Stimmen von SPÖ, ÖVP, FPÖ und Grünen mehrheitlich beschlossen.

Mögliche Themen für Europäische Bürgerinitiativen

Konkrete Initiativen für ein Europäisches Bürgerbegehren sind bisher nicht sehr oft geäußert worden, lediglich einige wenige wurden releviert. So propagierte zB die Rechtskommission der Österreichischen Bischofskonferenz (COMECE) bereits seit längerem einen „arbeitsfreien Sonntag“,[13] eine Forderung, die auch der deutsche CSU-Abgeordnete zum Europäischen Parlament, Martin Kastler, unter dem Motto „Sonntags gehören Mami und Papi uns!“ vertritt.[14]

Bundeskanzler Faymann hatte bereits im Mai 2010 eine Bürgerinitiative für die Einführung einer Finanztransaktionssteuer angekündigt und legte vor Jahresfrist einen neuen Vorschlag vor, der darauf hinauslief, eine Bürgerinitiative gegen die Nutzung der Kernkraft zur Energiegewinnung einzuleiten. Diese Initiative scheitert aber alleine schon deswegen, weil ein solches Begehren nicht gemäß Artikel 11 Absatz 4 EUV in einen Politikbereich fällt, für den die Kommission zuständig ist. Diesbezüglich hat Kommissionspräsident José Barroso bereits vorsorglich abgewunken und erklärt, dass eine solche Initiative nicht im Einklang mit dem Vertrag stehe.

Schwächen

So sehr die Verankerung der Europäischen Bürgerinitiative in den Verträgen auch begrüßt wurde, so heftig wird ihre technische Umsetzung in einigen Bereichen kritisiert. Als problematisch werden dabei vor allem die enormen verfahrensrechtlichen Hürden, die der Beantragung einer europäischen Bürgerinitiative entgegenstehen, angesehen. Auch der bloß indikative Charakter der Bürgerinitiative wird bemängelt, da die Kommission durch sie ja zu keinem Tätigwerden gezwungen werden kann. Auf der Durchführungsebene durch die Mitgliedstaaten wird kritisiert, dass nur in neun (Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Irland, Niederlande, Slowakei, Finnland und Großbritannien)[15] der 27 Mitgliedstaten vom Erfordernis einer Identifikations-Nummer (Reisepass- oder Personalausweis-Nummer), um eine Unterstützungserklärung abgeben zu können, abgesehen wurde etc. In Österreich hat sich daher ein Unterstützer der Bürgerinitiative entweder mit seinem Pass oder Personalausweis zu identifizieren.

Ganz grundlegend muss in diesem Zusammenhang aber angemerkt werden, dass die hohen formalen Voraussetzungen für die Initiierung einer Bürgerinitiative vor allem die organisations- und ressourcenstarken strukturierten Formen der europäischen Zivilgesellschaft, wie zB etablierte Nichtregierungsorganisationen (NROs) bzw. Non-Governmental Organizations (NGOs) in all ihren Ausprägungsformen und engen transnationalen Vernetzungen[16], begünstigen und für weniger komplex organisierte Gruppen, wie zB „grass root-organizations“, Betroffenengruppen etc., kaum Platz lassen. Einige Kritiker weisen aber auch darauf hin, dass das Instrument der Bürgerinitiative dem ohnehin sich immer weiter ausbreitenden Lobbyismus zusätzlichen Auftrieb geben könnte.[17]