Der zehnte Jahresbericht der Kommission über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der EU-Organe (2011)

Der soeben vorgelegte Bericht der Kommission über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Jahr 2011[1] enthält eine Reihe interessanter Informationen.

Transparenz und Dokumentenzugang

Art. 15 Abs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (ex-Art. 255 EGV) regelt primärrechtlich den Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane. Vorrangiges Ziel dieser Bestimmung ist es, durch das Recht auf Zugang zu Dokumenten das Beschlussverfahren in der EU transparenter zu machen und damit das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Rechtssetzung und in die Verwaltung zu stärken. Dies entspricht der in den Art. 1 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 3 EUV enthaltenen Zielsetzung, die Entscheidungen in der EU möglichst offen und bürgernah zu treffen.

Art. 15 Abs. 3 UAbs. 1 AEUV enthält einen individuellen Rechtsanspruch - eines jeden Unionsbürgers, sowie einer jeden natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat - auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, dem grundrechtsähnlicher Charakter zukommt.[2] Dieses Recht auf Dokumentenzugang besteht unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.

Die allgemeinen Grundsätze des Zugangs und die für den Dokumentenzugang geltenden Einschränkungen für die Ausübung des Zugangrechts werden durch Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt.[3]

Überarbeitung der Dokumentenzugangs-Verordnung

Sekundärrechtlich ist der Dokumentenzugang in der EU nach wie vor durch die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission[4] geregelt, die auf dem damaligen Art. 255 EGV beruhte und bereits über zehn Jahre alt ist. Wenn man bedenkt, wie dynamisch sich zwischenzeitlich die Informationsgesellschaft weiterentwickelt und der Dokumentenbegriff gewandelt hat, verwundert es nicht, dass die Kommission bereits mehrere Vorschläge zur Überarbeitung der gegenständlichen Dokumentenzugangs-Verordnung vorgelegt hat, über die aber interinstitutionell noch immer beraten wird.

So legte die Kommission am 30. April 2008 einen ersten Vorschlag für eine Neufassung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vor,[5] der eine Reihe wesentlicher Änderungen im Hinblick auf eine eindeutigere Auslegung wichtiger Bestimmungen der Verordnung enthielt. Der zweite Vorschlag wurde von der Kommission am 21. März 2011 vorgelegt[6] und diente dazu, den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung auf alle Organe der EU, Einrichtungen, Ämter und Agenturen – mit einigen Einschränkungen bezüglich des Gerichtshofs der EU, der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Investitionsbank – zu erstrecken und den sachlichen Geltungsbereich den formalen Anforderungen des Vertrags von Lissabon anzupassen.

Das Plenum des Europäischen Parlaments nahm seinen Standpunkt zu beiden Kommissions-Vorschlägen am 15. Dezember 2011 in erster Lesung an und schlug bei dieser Gelegenheit 63 inhaltliche Änderungen vor.[7] Im Rat hat die Gruppe „Information“ die im Jahr 2011 vorgeschlagenen Überarbeitungen in mehreren Sitzungen erörtert und hat sich am 16. September 2011 auf einen Kompromisstext verständigt[8], der vom Rat aber noch nicht definitiv verabschiedet wurde.

Jahresbericht 2011 - Zunahme der Anträge

Gemäß Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ist von jedem Organ jedes Jahr ein Bericht über die Durchführung der Dokumentenzugangs-Verordnung zu erstellen. Gemäß dem ersten Jahresbericht der Kommission nach Inkrafttreten der Dokumentenzugangs-Verordnung wurden im Jahr 2001 ganze 450 Anträge auf Dokumentenzugang an die Kommission gestellt, während nach dem zehnten Jahresbericht 2011, der am 2. August 2012 von der Kommission vorgelegt wurde, im Jahre 2011 bereits 6.447 Anträge auf Zugang zu Dokumenten der Kommission gestellt wurden. Im Vergleich dazu lag die Zahl der Anträge im Jahr 2010 bei 6.361, also nur unwesentlich darunter. Mit ein Grund für diesen relativ geringen Anstieg im Vergleich zum Vorjahr könnte die ständige Erweiterung des öffentlichen Dokumentenregisters der Kommission sein, in das allein im Jahr 2011 insgesamt 19.956 neue Dokumente aufgenommen wurden.[9] Was wiederum die Konsultation der Website „Transparenz und Zugang zu Dokumenten“ auf dem EUROPA-Server im Jahr 2011 betrifft, so gab es insgesamt 41.408 Besucher, die in Summe 425.434 Seiten konsultieren.

Neben dem Jahresbericht der Kommission legt aber auch der Rat regelmäßig einen Jahresbericht vor, so wie er dies auch für das Jahr 2011 gemacht hat.[10] Der Bericht enthält Informationen über das öffentliche Dokumentenregister des Rates und statistische Angaben über den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten. Weitere Informationen können über die Website www.consilium.europa.eu unter dem Stichwort „Dokumente“/“Grundsätzliches zum Zugang zu Dokumenten des Europäischen Rates und des Rates“ abgerufen werden.

Aufschlüsselung der Anträge

Die geographische Verteilung der Anträge auf Dokumentenzugang an die Kommission sieht Belgien mit 21,42% aller Anträge deutlich in Front, gefolgt von nahezu gleich vielen Anträgen aus Italien (12,37%) und Deutschland (12,27%). Darüber hinaus erreichte kein anderer Mitgliedstaat einen Anteil von mehr als 10%. Der Anteil der Anträge aus den zwölf „neuen“ Mitgliedstaaten liegt immer noch leicht unter dem entsprechen Anteil aus den „alten“ Mitgliedstaaten. Österreich nimmt in diesem Ranking mit 1,38% den 13. Rang ein.

Gereiht nach der sozio-professionellen Herkunft der Antragsteller liegt der akademische Bereich mit 25,73% überraschend in Front, gefolgt von Juristen/Anwaltskanzleien (11,30%), Vertretern der organisierten Zivilgesellschaft (NRO, INGO) und Unternehmen (8,59%), nationalen Behörden (8,20%), anderen EU-Organen (8,15%) und Journalisten (3,25%). Der Großteil der Anträge erfolgte mit 34,78% allerdings ohne Angabe der sozio-professionellen Herkunft der Antragsteller.

Gereiht nach Sachgebieten wurden 2011 erstmals mehr Anträge auf Einsichtnahme in Dokumente aus dem Bereich Steuern und Zollunion (7,80%) als aus dem Bereich Wettbewerb (6,99%) gestellt. Führend war allerdings mit 10,12% das Generalsekretariat der Kommission. Die Generaldirektion (GD) Gesundheit und Verbraucherschutz (SANCO) figurierte mit 6,96% und die GD Umwelt mit 6,37%.

Ablehnung des Dokumentenzugangs

2011 war der Anteil der in erster Instanz vollständig abgelehnten Anträge auf Dokumenteneinsicht mit 12,17% nahezu gleich hoch wie im Vorjahr (12,47%). Vollständiger Zugang wurde in vier von fünf Fällen (80,20%) gewährt, nur teilweiser Zugang im Umfang von 7,63%. Die Zahl der Fälle, in denen die Kommission infolge eines Zweitantrags eine andere Meinung vertrat als ihre nachgeordneten Dienststellen und dementsprechend der zuvor abgelehnten Freigabe von Schriftstücken in vollem Umfang zustimmte, betrug 14,58%. Allerdings gab es weniger Fälle, in denen eine Ablehnung vollständig bestätigt wurde, und  deutlich mehr Fälle, in denen nach einem Zweitantrag ein umfassenderer Zugang gewährt wurde. Der am häufigsten angeführte Grund für die Bestätigung einer Ablehnung des Zugangs war der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten (32,68%).

Bürgerbeauftragter und Gerichte

Beim Europäischen Bürgerbeauftragten Nikiforos Diamandouros wurden 2011 insgesamt 17 Beschwerden gegen die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten durch die Kommission abgeschlossen. Im Gegenzug leitete der Bürgerbeauftragte im Laufe des Jahres 2011 zehn neue Untersuchungen ein.

Im Zuge der gerichtlichen Überprüfung wurden 2011 einige wichtige neue Präzedenzfälle entschieden.[11] Der Gerichtshof fällte ein wichtiges Urteil im Berufungsverfahren in der Rechtssache My Travel,[12] in dem er die Begründungspflicht für die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses und von Rechtsberatungen in Bezug auf interne Unterlagen im Rahmen einer nicht-legislativen Angelegenheit, in der bereits eine Entscheidung ergangen ist, ausweitete.

Das Gericht wiederum erließ sechs einschlägige Urteile und in drei neuen Fällen wurden gegen Beschlüsse/Urteile des Gerichts Rechtsmittel beim Gerichtshof eingelegt. Im Jahr 2010 wurden 15 neue Klagen gegen Entscheidungen der Kommission in Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 erhoben, über die im Jahre 2011 allerdings noch nicht definitiv entschieden wurde.