Der Sonderbeauftragte der EU für Menschenrechte

Sowohl die UNO als auch der Europarat verfügen schon seit längerem über personalisierte Ämter für den Menschenrechtsschutz. In der UNO besteht bereits seit 1994 das Amt des Hochkommissars für Menschenrechte[1] und im Europarat seit 1999 das eines Kommissars für Menschenrechte.[2] Die EU gab ihrer Menschenrechtspolitik erstmals 2005 und nunmehr auch 2012 „Gesicht und Stimme“.

Der „Persönliche Beauftragte“ Solanas

Um die EU-Menschenrechtspolitik stärker zu personalisieren und sichtbarer zu machen, wurde vom Europäischen Rat am 17. Dezember 2004 die Schaffung des Amtes des „Persönlichen Beauftragten des Generalsekretärs des Rates und zugleich Hohen Vertreters für die GASP“ beschlossen. Am 16. Januar 2005 ernannte der Hohe Vertreter, Javier Solana, den Dänen Michael Matthiessen zu seinem ersten „Persönlichen Beauftragten“. Im Februar 2005 konkretisierte der Rat die Aufgaben des „Persönlichen Beauftragten“ wie folgt: durchgängige Berücksichti­gung der Menschenrechte in der GASP (sog. „mainstreaming“), Implementierung der men­schen­rechtlichen EU-Leitlinien, Beteiligung an Menschenrechts-Dialogen der EU und Kon­sultationen der EU mit Drittstaaten, Führen eines Dialoges mit dem Europäischen Parlament, aktive Öffentlich­keits­ar­beit, Lobbyarbeit für die EU-Menschenrechtspolitik, etc.

Matthiessen wurde in der Folge nach einer nur zweijährigen Amtstätigkeit im Januar 2007 von der Estin Riina Ruth Kionka abgelöst. Der relativ geringe Bekanntheitsgrad dieser beiden Persönlichkeiten belegt eindrücklich die relative Bedeutungslosigkeit ihres Amtes. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 1. Dezember 2009 wurde Frau Kionka von der Hohen Vertreterin für die CFSP, Catherine Ashton, zur Beraterin in Menschenrechtsfragen ernannt.

Es sollte aber noch bis Ende Juli 2012 dauern, bis es zur Ernennung des aktuellen Sonderbeauftragten der EU für Menschenrechte kam, da zuvor noch intensive strategische Überlegungen für die konkrete Ausgestaltung dieser wichtigen Funktion angestellt werden mussten.

Strategischer Rahmen und Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie

Zunächst legte die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Lady Catherine Ashton, gemeinsam mit der Europäischen Kommission, am 12. Dezember 2011 eine Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat mit dem Titel „Menschenrechte und Demokratie im Mittelpunkt des auswärtigen Handelns der EU – Ein wirksamerer Ansatz“[3] vor, worauf der Rat am 25. Juni 2012 mit der Vorlage eines Strategischen Rahmens für Menschenrechte und Demokratie samt einem Aktionsplan[4] für dessen praktische Umsetzung reagierte.

Die Verabschiedung des Strategischen Rahmens der EU für Menschenrechte und Demokratie stellt einen Wendepunkt der europäischen Politikgestaltung dar. Die EU hat seit jeher Erklärungen zu Menschenrechten und Demokratie abgegeben, die in der Regel aber auf einzelne Länder oder spezielle Fragestellungen ausgerichtet waren. Jetzt wurde zum ersten Mal ein einheitliches Strategiedokument angenommen und durch einen Aktionsplan für dessen praktische Umsetzung ergänzt.

Der Strategische Rahmen legt die Grundsätze, Ziele und Prioritäten dar, mittels derer die Kohärenz und Wirksamkeit der EU-Politik im Hinblick auf Menschenrechte und Demokratie in den nächsten zehn Jahren verbessert werden soll. Wenngleich der Strategische Rahmen auch die Förderung der Menschenrechte innerhalb der einzelnen Politikbereiche der EU im Sinne der Vorgaben des Art. 2 EUV umfasst, zielt er vor allem auf die Sicherung der Menschenrechte in allen Bereichen der Außenbeziehungen der EU gemäß Art. 21 Absatz 1 EUV ab. Laut dieser Bestimmung lässt sich die EU bei ihrem Handeln auf der internationalen Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen.

Der EU-Aktionsplan wiederum listet 97 konkrete Aktionen auf, die vom Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) unter Beteiligung der Europäischen Kommission und der EU-Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Konsultationen der europäischen Öffentlichkeit, der organisierten Zivilgesellschaft sowie von Mitgliedern des Europäischen Parlaments erstellt wurden. Der Aktionsplan gilt für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2014.

Im Hinblick auf die Umsetzung des Strategischen Rahmens und des Aktionsplans hat die Hohe Vertreterin der EU für die Außen- und Sicherheitspolitik vorgeschlagen, einen EU-Sonderbeauftragten für Menschenrechte zu ernennen. Aus Gründen der Kontinuität wurde für dieses Amt zunächst eine erste Amtszeit von zwei Jahren vorgeschlagen.

Der erste „thematische“ Sonderbeauftragte der EU

Auf Vorschlag der Hohen Vertreterin und gestützt auf die Artikel 28, 31 Absatz 2 und 33 EUV erließ der Rat am 25. Juli 2012 den Beschluss 2012/440/GASP zur Ernennung  des Sonderbeauftragten der Europäischen Union für Menschenrechte[5] und ernannte den Griechen Stavros Lambrinidis mit Wirkung vom 1. September 2012 für den Zeitraum bis zum 30. Juni 2014 zum Sonderbeauftragten der EU für Menschenrechte (Art. 1).

Lambrinidis, der gegenwärtig zehnte Sonderbeauftragte der EU gemäß Artikel 33 EUV, ist damit ein Sonderfall: Er ist der erste Sonderbeauftragte, der statt mit Regionen oder Konfliktbereichen mit einem bestimmten Thema befasst ist, dh er ist der erste „thematische“ Sonderbeauftragte der EU.

Der Sonderbeauftragte handelt zwar unter der Aufsicht der Hohen Vertreterin, seine vorrangige Anlaufstelle im Rat ist aber das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) (Art. 38 EUV), von dem er auch strategische Leitlinien und politische Vorgaben erhält.[6] Er arbeitet auch in enger Abstimmung mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) und dessen einschlägigen Dienststellen, damit die Kohärenz und Einheitlichkeit seiner jeweiligen Tätigkeit im Bereich der Menschenrechte gewährleistet wird.[7]

Dem Sonderbeauftragten steht für das erste Jahr seiner Tätigkeit bis zum 30. Juni 2013 ein Budget in Höhe von 712.500 € zur Verfügung, über dessen Verwaltung er mit der Kommission einen entsprechenden Vertrag abzuschließen hat.[8]

Gemäß Art. 6 des Beschlusses 2012/440/GASP hat der Sonderbeauftragte einen Arbeitsstab aufzustellen, in dem die erforderliche Fachkompetenz vorhanden sein muss, und dem sowohl die Mitgliedstaaten, als auch die Organe der EU sowie der EAD Personal detachieren können. Sowohl der Sonderbeauftragte als auch die Mitglieder des Arbeitsstabes haben bei ihrer Tätigkeit die Grundsätze und Mindeststandards über die Sicherheitsvorschriften für den Schutz von EU-Verschlusssachen[9] zu beachten (Art. 7). Gem. Art. 8 des Beschlusses 2012/440/GASP stellen die Mitgliedstaaten, die Kommission, der EAD und das Generalsekretariat des Rates sicher, dass der Sonderbeauftragte Zugang zu allen relevanten Informationen erhält. Ebenso leisten die Delegationen der EU (Art. 221 EUV) und die diplomatischen Vertretungen der Mitgliedstaaten gegebenenfalls logistische Unterstützung für den Sonderbeauftragten.

Was die Sicherheit des in operativen Einsätzen „sur place“ tätigen Personals betrifft, so hat der Sonderbeauftragte gem. Art. 9 des Beschlusses 2012/440/GASP in dem betreffenden Land alle nach vernünftigem Ermessen durchführbaren Maßnahmen für die Sicherheit des Personal zu treffen. Der Sonderbeauftragte hat sowohl der Hohen Vertreterin, als auch dem PSK sowie den zuständigen Arbeitsgruppen des Rates regelmäßig Bericht zu erstatten, wobei die Berichte über das geschützte COREU-Netz zu verteilen sind. Auf Empfehlung der Hohen Vertreterin oder des PSK kann der Sonderbeauftragte auch dem Rat oder dem Europäischen Parlament Bericht erstatten.

Der Sonderbeauftragte arbeitet in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten und der Kommission sowie gegebenenfalls mit den anderen neun Sonderbeauftragten der EU und trägt damit zu einem einheitlichen, kohärenten und wirksamen Vorgehen der EU in Fragen des Menschenrechtsschutzes bei. Vor Ort hält er engen Kontakt zu den Leitern der Delegationen der EU, den Missionschefs der einzelnen Mitgliedstaaten sowie den Leitern von (Petersberg-)Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), die ihn nach allen Kräften bei der Ausführung seines Mandats zu unterstützen haben (Art. 11 Abs. 2 Beschluss 2012/440/GASP).

Der Sonderbeauftragte hat ferner Kontakt zu anderen internationalen und regionalen Akteuren am Hauptsitz und vor Ort zu halten und Komplementarität und Synergien mit den Aktivitäten dieser Akteure anzustreben. Er soll dabei auch regelmäßig Kontakt zu Organisationen der Zivilgesellschaft halten.

Der Sonderbeauftragte Stavros Lambrinidis

Die Wahl fiel ua auch deswegen auf Lambrinidis, da er einer der erfolgreichsten Netzwerker in Brüssel ist.[10] Der 50-jährige Grieche Stavros Lambrinidis verfügt über eine politik- und rechtswissenschaftliche Ausbildung und hat während seiner beruflichen Tätigkeit große Erfahrung im politischen und diplomatischen Bereich sammeln können.[11] Ab 1994 war Lambrinidis Sonderberater des griechischen Staatssekretärs für Auswärtige Angelegenheiten, später auch des Bildungsministers Giorgos Papandreu. 1996 wurde er vorübergehend Stabsleiter des Außenministers Theodoros Pangalos und noch im gleichen Jahr Generalsekretär für Auslandsgriechen im Außenministerium, eine Funktion, die er bis 1999 ausübte. Von 1999 bis 2004 nahm Lambrinidis die Stellung eines „Sonderbotschafters Griechenlands“ ein und leitete in dieser Funktion auch als Generaldirektor das Internationale Zentrum zur Vorbereitung der Olympischen Spiele in Athen 2004.

Bei der Europawahl 2004 erreichte Lambrinidis für die PASOK einen Sitz im Europäischen Parlament, ein Erfolg, den er bei den Europawahlen 2009 wiederholen konnte. In der Folge wurde er zum Vizepräsidenten der Sozialdemokratischen Partei Europas und zu einem der vierzehn Vizepräsidenten des Europäischen Parlaments gewählt. Im Juni 2011 wurde Lambrinidis zum griechischen Außenminister ernannt, nach dem Rücktritt von Ministerpräsident Giorgos Papandreu und der Bildung einer neuen Regierung unter Loukas Papadimos aber von Stavros Dimas nach wenigen Monaten wieder abgelöst.