Der Europäische Bürgerbeauftragte

Die Institution des Europäischen Bürgerbeauftragten oder Ombudsmann geht auf den Vertrag von Maastricht (1992) zurück, aufgrund dessen in Art. 21 Abs. 2 EG-Vertrag (EGV) in Verbindung mit Art. 195 EGV das Recht eines jeden Unionsbürgers bzw. aller sonstigen natürlichen und juristischen Personen mit Wohnort oder Sitz in der EU verankert wurde, sich wegen eines „Missstandes“ in der Verwaltung der Europäischen Union (EU) mit einer Beschwerde an den Ombudsmann zu wenden.

Als ein Organ des Europäischen Parlaments (EP) hat auch der Bürgerbeauftragte seinen Sitz in Strassburg, verfügt aber daneben über ein als Außenstelle eingerichtetes Büro in Brüssel. Von 1995 bis März 2003 hatte diese Position der Finne Jacob Söderman inne, ab April 2003 agiert der Grieche Nikiforos Diamandouros als Europäischer Ombudsmann.

Justiziable und nicht-justiziable, politische Streitigkeiten

Es gibt zwei Arten von Streitigkeiten, nämlich justiziable und nicht-justiziable. Erstere können vor einem Gericht anhängig gemacht werden, letztere müssen außergerichtlich ausgetragen werden. Auch in der Europäischen Union (EU) herrscht diese Zweiteilung vor.

Für justiziable Streitigkeiten existiert in der EU institutionell der „Gerichtshof der Europäischen Union“ der gemäß Art. 19 Abs. 1 EU-Vertrag aus drei gerichtsförmigen Einrichtungen besteht, nämlich (1) dem Gerichtshof, (2) dem Gericht und (3) den Fachgerichten[1]. Verfahrensrechtlich ist die Austragung justiziabler Streitigkeiten in den Art. 251 bis 281 AEUV sowie in der Satzung[2] und der Verfahrensordnung[3] des Gerichtshofs der EU geregelt.

Für die Austragung nichtjustiziabler Streitigkeiten bestehen in der EU zum einen (a) das Petitionsrecht beim EP[4] und zum anderen (b) das Beschwerderecht beim Bürgerbeauftragten des EP. Letzteres ist primärrechtlich in den Art. 20 Abs. 2 lit. d), 24 Abs. 3 und 228 AEUV und in Art. 43 der EU-Grundrechte-Charta sowie sekundärrechtlich im Statut des Europäischen Bürgerbeauftragten vom März 1994,[5] das im Juni 2008 novelliert wurde,[6] sowie in den vom Bürgerbeauftragten gemäß Art. 14 des Statuts im Juli 2002 und danach im Dezember 2008 erlassenen Durchführungsbestimmungen[7] geregelt. Dazu kommt noch der vom EP am 6. September 2001 angenommene „Kodex für gute Verwaltungspraxis“[8], der sich als Ausführung der Bestimmung des Art. 41 der EU-Grundrechte-Charta („Recht auf eine gute Verwaltung“) versteht[9] und den der Europäische Bürgerbeauftragte nach Ansicht des EP bei seinen Untersuchungen ebenfalls anzuwenden hat.[10]

Beschwerdelegitimation

Jeder Unionsbürger iSv Art. 20 Abs. 1 AEUV oder jede natürliche oder juristische Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat der EU kann sich beim Bürgerbeauftragten über Missstände bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union – mit Ausnahme des Gerichtshofs der EU in Ausübung seiner Rechtsprechungsbefugnisse – beschweren (Art. 228 Abs. 1 AEUV). Das Recht, beim Bürgerbeauftragten eine solche Beschwerde einzubringen, ist als eines der Rechte der Unionsbürger in Art. 24 AEUV und in Art. 43 der Grundrechte-Charta der EU[11] verankert. Wie vorstehend erwähnt statuiert Art. 41 der EU-Grundrechte-Charta darüber hinaus auch noch ein „Recht auf eine gute Verwaltung“, auf die jede Person ein Anrecht hat.

Darüber hinaus kann der Bürgerbeauftragte selbst aktiv oder aufgrund von Beschwerden tätig werden, die ihm über ein Mitglied des EP zugegangen sind (Art. 228 Abs. 2 AEUV). Von der Wahrnehmung seiner Initiativbefugnis macht der Bürgerbeauftragte vor allem dann Gebrauch, wenn es sich um systembedingte Probleme von Organen handelt, die institutionell-prozedurale Strukturschwächen widerspiegeln, wie dies zB in Bezug auf das Europäische Amt für Personalauswahl (EPSO) im Jahr 2010 der Fall war.[12] Von dieser seiner Initiativbefugnis hat der Bürgerbeauftragte im Jahr 2010 zB sechs mal Gebrauch gemacht.

„Missstand“ versus Rechtswidrigkeit

Bei den Beschwerden an den Bürgerbeauftragten darf es sich nicht um eine veritable Rechtswidrigkeit – die vor den Gerichtshof der EU gehört – sondern nur um einen bloßen „Missstand“ bei der Verwaltungstätigkeit der Organe und Einrichtungen der EU handeln. Unter einem „Missstand“ in der Verwaltungstätigkeit ist vor allem die mangelnde Achtung der Rechtstaatlichkeit oder die Verletzung der Grundsätze guter Verwaltungspraxis iSv „good governance“ sowie von Grundrechten zu verstehen. Damit sind „Missstände“ in der Verwaltungstätigkeit nicht auf Fälle beschränkt, in denen die Regel oder der Grundsatz, gegen den verstoßen wird, rechtsverbindlich ist. Die Grundsätze der guten Verwaltungsführung reichen über die primär- und sekundärrechtlichen Vorschriften des Unionsrechts hinaus und verlangen von den Organen in der EU „nicht nur die Einhaltung ihrer rechtlichen Pflichten, sondern auch, dass sie sich dienstleistungsorientiert verhalten und Gewähr dafür bieten, dass die Bürger angemessen behandelt und in ihren Rechten nicht eingeschränkt werden. Somit stellt zwar eine Rechtswidrigkeit im Zuständigkeitsbereich des Bürgerbeauftragten in jedem Fall einen „Missstand“ dar, doch handelt es sich nicht bei jedem Missstand automatisch auch um eine Rechtswidrigkeit. Wenn der Bürgerbeauftragte daher einen „Missstand“ feststellt, so bedeutet dies nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei um ein rechtswidriges Verhalten handelt, das gerichtlich geahndet werden könnte[13].

Arten von „Missständen“

Die häufigsten Vorwürfe eines „Missstandes“ betrafen zum einen

(a) Verletzungen der Grundsätze von Rechtmäßigkeit (inkorrekte Anwendung von materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Vorschriften (20,6%), die Angemessenheit der Fristen für die Entscheidungsfindung (14,1%), Fairness (11%), die Begründungspflicht für Entscheidungen und die Information über Berufungsmöglichkeiten (5,8%), die Pflicht zur Beantwortung von Schreiben in der jeweiligen Sprache des Beschwerdeführers (5,5%) sowie die Sorgfaltspflicht (3,1%), und zum anderen

(b) Verletzungen der Pflichten in Bezug auf Informationsersuchen (30,4%), Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (6,7%) und die Gewährleistung des Fehlens von Diskriminierung (3,7%).

(c) Durch den Vertrag von Lissabon (2007) werden nun auch Missstände in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) bzw. der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) erfasst. So leitete der Bürgerbeauftragte 2010 eine Initiativuntersuchung zur Finanzgebarung einer sog. „Petersberg-Mission“ im Rahmen der GSVP iSv Art. 43 EUV ein, die sowohl Verwaltungstätigkeiten der Kommission als auch des Rates betraf.[14]

Nicht überprüft werden können Missstände nationaler Verwaltungsbehörden, auch wenn sie in Vollziehung des Rechts der EU geschehen. Solche Vorwürfe müssen bei den jeweiligen nationalen Ombudsmännern geltend gemacht werden, die wiederum durch das „Europäische Verbindungsnetz der Bürgerbeauftragten“ miteinander verbunden sind. Diese Abgrenzung wird des Öfteren missachtet, fielen doch 53% aller 2010 beim Bürgerbeauftragten eingebrachten Beschwerden in den Zuständigkeitsbereich eines nationalen Ombudsmannes und nur 27% in den des Europäischen Bürgerbeauftragten.

Zulässigkeitskriterien von Beschwerden

Gemäß dem vorerwähnten Statut des Europäischen Bürgerbeauftragten bestehen für eine Beschwerde ua folgende Zulässigkeitskriterien:

(a) Die Beschwerde muss innerhalb von zwei Jahren ab dem Zeitpunkt, zu dem der Beschwerdeführer Kenntnis von dem, den Grund seiner Beschwerde bildenden „Missstand“ erhalten hat, eingelegt werden;

(b) Die Beschwerde muss sowohl ihren Gegenstand, als auch die Person des Beschwerdeführers erkennen lassen;

(c) Der Beschwerde müssen die geeigneten administrativen Maßnahmen bei dem betroffenen Organ oder der betroffenen Einrichtung vorausgegangen sein;

(d) Der Bürgerbeauftragte darf nicht in ein schwebendes Gerichtsverfahren eingreifen, oder die Rechtmäßigkeit einer gerichtlichen Entscheidung in Frage stellen;

(e) Dienstrechtliche Beschwerden dürfen nur dann an den Bürgerbeauftragten herange­tragen werden, wenn die organinternen Beschwerdemöglichkeiten vom Beschwerdeführer entsprechend (ergebnislos) genutzt wurden.

Prüfermessen

Ganz allgemein führt der Bürgerbeauftragte gem. Art. 228 Abs. 2 AEUV Untersu­chungen über eingegangene Beschwerden durch, „die er für gerechtfertigt hält“. Dement­sprechend prüft er alle Beschwerden genau darauf, ob diese ein zweckdienliches Ergebnis erwarten lassen oder nicht. Sollte dies nicht der Fall sein, dann schließt der Bürgerbeauftragte den vorliegenden Fall wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit. Diesbezüglich sah der Bür­gerbeauftragte im Jahre 2010 bei 40% aller zulässigen Fälle keinen Anlass für eine weitere Unter­suchung gegeben.

Untersuchungsverfahren

Jede beim Bürgerbeauftragten eingehende Beschwerde wird registriert und der Eingang dem Beschwerdeführer innerhalb einer Woche mitgeteilt.[15] Diese Mitteilung enthält Informationen über das Verfahren, eine Referenznummer sowie die Namen und die Telefon­nummer des zuständigen Sachbearbeiters. In der Folge prüft der Bürgerbeauftragte, ob eine Untersuchung einzuleiten ist, wobei der Beschwerdeführer normalerweise innerhalb eines Monats von der (Nicht-)Einleitung einer Untersuchung verständigt wird und ihm auch die Gründe dafür bekannt gegeben werden. Der Beschwerdeführer wird auch während einer Un­tersuchung über jeden Untersuchungsgang informiert.

Entschließt sich der Bürgerbeauftragte dazu, die Untersuchung abzuschließen, so unterrichtet er den Beschwerdeführer über die Ergebnisse der Untersuchung und die von ihm daraus gezogenen Schlussfolgerungen. Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten ist rechtlich nicht bindend und begründet weder für den Beschwerdeführer noch für das belangte Organ auf dem Rechtsweg durchsetzbare Rechte oder Pflichten.

Anstelle einer solchen schriftlichen Untersuchung über einen möglichen „Missstand“ in der Verwaltung kann der Bürgerbeauftragte – mit Zustimmung und Mitwirkung des belangten Organs – ein summarisches, vereinfachtes Untersuchungsverfahren[16] einsetzen, wie dies 2010 in 91 Beschwerdefällen der Fall gewesen ist, in denen der Bürgerbeauftragte eine umgehende Erledi­gung von zuvor unbeantwortet gebliebenen Schreiben erwirken konnte.[17]

Im Zuge der Durchführung seiner Untersuchungen haben die belangten Orga­ne und Einrichtungen dem Bürgerbeauftragten die erbetenen Auskünfte zu erteilen und Akteneinsicht zu gewähren, damit dieser die Vollständigkeit und Richtigkeit der ihm in der Beschwerde übermittelten Angaben entsprechend überprüfen kann. 2010 nahm der Bürgerbeauftragte in insgesamt 26 Fällen Einsicht in Akten der belangten Organe.

Untersuchte Beschwerden im Jahr 2010

Im Jahr 2010 wurden insgesamt 2.727 Beschwerden bearbeitet, von denen 744 (27%) in den Zuständigkeitsbereich des Bürgerbeauftragten fielen. Knapp 58% der Beschwerden wurden über das Internet eingereicht, von denen wiederum 53% über das auf der website des Bürgerbeauftragten[18] in den 23 Amtssprachen der EU vorhandene elektronische Beschwerdeformular übermittelt wurden. Aufgrund des seit Anfang Januar 2009 auf der website ebenfalls verfügbaren interaktiven Leitfadens[19] nahmen die neben den Beschwerden eingegangenen Informationsersuchen wesentlich ab und betrugen im Jahr 2010 lediglich knapp über 1.000.

In Summe befasste sich der Bürgerbeauftragte 2010 mit über 3.700 Beschwerden und Informationsersuchen. Er schloss 326 Untersuchungen ab, von denen 323 auf Beschwerden zurückgingen und 3 auf eigene Initiative erfolgten. 78% davon gingen auf Beschwerden von Privatpersonen und 22% auf solche von Unternehmen und Verbänden zurück. Allein 65% aller Fälle wiederum betrafen behauptete Missstände in der Verwaltungspraxis der Kommission. Lediglich in 12% der 2010 abgeschlossenen Fälle stellte der Bürgerbeauftragte einen „Missstand“ in der Verwaltungstätigkeit fest.

Was den geografischen Ursprung der 2010 registrierten Beschwerden betrifft, so stammten (absolut) die meisten aus Deutschland (14,1%), gefolgt von Spanien (13,1%), Polen (8,0) und Belgien (7,8%). Die aus Österreich eingegangenen 48 Beschwerden betrugen dabei lediglich 1,8%. Umgerechnet auf die Bevölkerungszahl entfielen (relativ) die meisten Beschwerden auf Luxemburg (12,7%), Zypern (4,1%), Belgien (3,7%), Malta (3,4%) und Slowenien (3,2%). Der in diesem Zusammenhang auf Österreich entfallende Anteil betrug 1,1%.[20]

Unter allen anhängigen Beschwerdefällen ist wohl derjenige Fall[21] besonders erwähnenswert, aufgrund dessen von der Europäischen Kommission die Herausgabe der wirtschaftlich „geschönten“ Unterlagen begehrt wird, mit denen sich Griechenland im Jahre 2001 Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und die Übernahme des Euro „erschlichen“ hat.[22]

Fünfzehn Jahre Europäischer Bürgerbeauftragter

Der gegenwärtige Bürgerbeauftragte, Herr Nikiforos Diamandouros, legte zum 15. Jahrestag des Bestehens der Einrichtung des Europäischen Bürgerbeauftragten – dem 27. September 2010 – den vorläufig letzten veröffentlichten Jahresbericht 2010 vor. In diesen 15 Jahren hat der Bürgerbeauftragte insgesamt mehr als 36.000 Beschwerden bearbeitet und über 3.800 Untersuchungen durchgeführt. Im Rahmen der Veranstaltung zum 15. Jahrestag wurde auch die „Strategie für die Ausübung des Mandats des Bürgerbeauftragten für die Jahre 2009 – 2014“[23] vorgestellt.

Was die Ressourcenausstattung des Büros des Bürgerbeauftragten betrifft, so wies der Stellenplan im Jahr 2010 insgesamt 63 Planstellen aus. Die verfügbaren Haushaltsmittel wiederum beliefen sich 2010 auf 9,332 Mio. Euro.

Jahresbericht 2011

Am 22. Mai 2012 übergab der Europäische Bürgerbeauftragte, Nikiforos Diamandou­ros, den Jahresbericht 2011 seines Büros[24] an den Präsidenten des Europäischen Parlaments (EP), Martin Schulz, und wies dabei erneut auf die Wichtigkeit der Einrichtung des Europäi­schen Ombudsmannes hin. Der Jahresbericht 2011 wird in Kürze auf der homepage des Bürgerbeauftragten publiziert werden und damit der Allgemeinheit zur Einsicht zur Verfügung stehen.