Der Europäische Auswärtige Dienst: Auf der Suche nach mehr Einfluss

Die Hoffnungen waren groß, als der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) im Dezember 2010 seine Geschäfte aufnahm. Die EU bekam damit, wie es der Vertrag von Lissabon vorsah, endlich einen eigenen diplomatischen Dienst. Das Ziel: Die EU sollte in der Welt einheitlicher auftreten und ihre Ziele rund um den Globus kraftvoller verfolgen als zuvor.

Für den wenig beeindruckenden Start des EAD gibt es gleich mehrere Ursachen.
Zunächst einmal ist der EAD relativ klein. Aktuell zählt er gut 3.200 Mitarbeiter, bis Mitte 2013 soll die Zahl auf knapp 4.000 wachsen. Im internationalen Vergleich ist das ein kleines Team: Alleine der kleine Staat Dänemark zählt ähnlich viele Diplomaten. Insgesamt kommen die EU-Staaten auf ein diplomatisches Corps mit 50.000 Mitarbeitern.

Finanziell wird der EAD knapp gehalten. Im EU-Budget sind dafür im Jahr 500 Millionen vorgesehen, gerade einmal 0,31 Prozent des europäischen Gesamthaushaltes. Der EU-Staat Slowenien gibt im Jahr genauso viel für Verteidigung aus.

Bleistift als Erstausstattung

Hinzu kommt: Der EAD musste schlichtweg bei Null anfangen. Catherine Ashton, die Hohe Beauftragte für Außenpolitik, der der EAD untersteht, beklagte, dass sie an ihrem ersten Arbeitstag den Vertrag von Lissabon und einen Bleistift zur Verfügung hatte. Selbst die einfachste Infrastruktur mussten für Ashton und ihr Team erst geschaffen werden.

Sehr schwer wiegt, dass sich die Mitgliedsstaaten nicht einig sind, welche Rolle der EAD überhaupt ausfüllen soll. Der Vertrag von Lissabon sieht vor, dass der EAD für eine „immer stärkere Konvergenz des Handelns der Mitgliedstaaten“ sorgt. Aber die Mitgliedsstaaten interpretieren dieses Ziel höchst unterschiedlich. Belgien, die Niederlande und Luxemburg etwa können sich vorstellen, dass der EAD mittelfristig die nationalen diplomatischen Dienste ersetzt.

Dauerkritik aus Großbritannien

Andere, allen voran Großbritannien, gehen davon aus, dass der EAD die existierenden diplomatischen Beziehungen der Mitgliedsstaaten maximal ergänzt, etwa im Bereich der Nachbarschaftspolitik. Großbritannien hat sich bereits mehrfach beschwert, dass sich der EAD zu weit aus dem Fenster lehne und seine Kompetenzen überschreite, wenn er im Namen aller EU-Staaten zu bestimmten Themen bei der UN und der OSZE Stellung genommen habe. „Von den Briten kommt zu diesem Thema sehr oft Kritik“, bedauert ein EU-Diplomat.

Anfang kommenden Jahres wird der EAD einer turnusgemäßen Überprüfung unterzogen. Beobachter argumentieren, dass nur eine Initiative aus Deutschland dem Projekt neuen Elan einhauchen kann. Frankreich und Großbritannien setzen weiterhin zu sehr auf ihre eigenen diplomatischen Dienste, als das bei diesem Thema von ihnen Impulse zu erwarten sind. „Deutschland muss hier eine wichtige Rolle spielen“, sagt der Österreicher Stefan Lehne, ein ehemaliger EU-Beamter, heute Außenpolitikexperte bei der Carnegie-Stiftung.

Rückschritt bei der Aufgabenverteilung

Der deutsche Außenminister Guido Westerwelle hat bereits angedeutet, dass er sich eine andere Arbeitsteilung zwischen Kommission und EAD wünscht. Die aktuelle Arbeitsteilung ist einer der größten Konstruktionsfehler des EAD. Wichtige Bereiche der europäischen Außenpolitik sind bei der Kommission verblieben, etwa in der Klimapolitik. Die Kommission hat die Abteilung für Klimaschutzverhandlungen,  früher Teil der Generaldirektion für Auswärtiges, behalten, und in die Generaldirektion für Klimaschutz eingegliedert. Die Handelspolitik, ein ganz wichtiger Teil der Außenbeziehungen, ist  komplett in der Kommission verblieben. Auch die Nachbarschaftspolitik krallt die Kommission fest an sich. „Vor dem Vertrag von Lissabon war der Graben zwischen den Institutionen teilweise weniger tief“, kritisiert ein EU-Diplomat. Außenpolitikexperte Lehne bezeichnet die aktuellen institutionellen Arrangements als „Rückschritt“.

Experten sind sich allerdings einig, dass der EAD großes Potenzial bietet. Nun geht es darum, dieses auch auszuschöpfen. Das Kräfteverhältnis zwischen den EU-Staaten wird entscheiden, in wieweit dies gelingen wird.