Der Durchdringungsgrad der österreichischen Rechtsordnung durch das Recht der EU – (Teil 1)

Nachdem ich bereits mehrfach Gelegenheit hatte, zur Frage der „Europäisierung“ der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen durch das Recht der Europäischen Union (EU) – und den dadurch auch in die österreichische Rechtsordnung verursachten input des Rechts der EU – literarisch Stellung zu nehmen[1], veranlasst mich eine briefing note des britischen Think Tank Open Europe[2] mit dem Titel „Just how big is the acquis communautaire?“ dies für die EU-Infothek neuerlich zu tun.

In einem ersten Teil dieses Artikels sollen daher die bisherigen Untersuchungen mit ihren unterschiedlichen Ergebnissen dargestellt werden, um danach in einem zweiten Teil mit den Resultaten der Open Europe-Studie – die vorrangig eine Umfangschätzung des „acquis communautaire“ versucht – kontrastiert zu werden. In der Zusammenschau all dieser Ergebnisse ergibt sich dann ein Bild der gesamten Rechtsmasse des „acquis communautaire“ der EU sowie der daraus resultierenden „Europäisierung“ der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen – allerdings mit sehr ausgezackten Konturen.

Politikwissenschaftliche Untersuchungen

Der quantitative und qualitative „input“ des Europarechts in die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nahm im Zuge der Fortentwicklung der Europäischen Gemeinschaften bzw deren Umwandlung in die EU kontinuierlich zu, wobei diesem Phänomen lange Zeit hindurch literarisch keine große Bedeutung beigemessen wurde.[3] Erst Ende der 1990er Jahre wurde die Frage der „Europäisierung“ der nationalen Rechtsordnungen bzw des damit unter Umständen einhergehenden „Wandels der (National-)Staatlichkeit“ problematisiert und empirisch zu belegen versucht. Unter „Europäisierung“ wurde dabei das Ausmaß verstanden, mit dem die substanziellen Inhalte nationaler Regelungen durch Rechtsakte im Rahmen der EU determiniert oder ganz ersetzt wurden.

Interessanterweise waren es vordringlich politikwissenschaftliche und nicht juristische Untersuchungen, die sich diesem Phänomen widmeten, obwohl es sich dabei vom Untersuchungsgegenstand her an sich ja um rein rechtliche Phänomene handelte. Es wäre daher angezeigt gewesen, dass die Untersuchungen – wenn sie schon nicht von Juristen durchgeführt wurden – zumindest von Politikwissenschaftlern in Zusammenarbeit mit Juristen effektuiert worden wären. Da Juristen aber nur in den seltensten Fällen empirische Rechtstatsachenforschung betreiben und dieses Metier lieber Soziologen und Politologen überlassen, wurden vor allem Politikwissenschaftler aktiv und untersuchten das Phänomen der „Europäisierung“ der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen durch das frühere Gemeinschafts- bzw das nunmehrige Unionsrecht. Da sie dabei aber von völlig unterschiedlichen Prämissen ausgingen, lieferten ihre Studien auch nur sehr beschränkt vergleichbare Resultate. Die „Europäisierung“ des Rechts der Mitgliedstaaten wird in den einschlägigen Publikationen daher ganz verschieden gesehen und dementsprechend auch „berechnet“, sodass man die Ergebnisse ganz allgemein in maximalistische und minimalistische Positionen kategorisieren kann.

Operationalisierungsprobleme

Seit der frühere Kommissionspräsident Jacques Delors im Juli 1988 in einer Rede vor dem Europäischen Parlament prognostizierte, dass in zehn Jahren, dh im Jahre 1998, „80%-Prozent der (nationalen) Wirtschaftsgesetzgebung, vielleicht auch der steuerlichen und sozialen, gemeinschaftlichen Ursprungs sein könnten“,[4] wird in der Literatur über die wahre Bedeutung dieser mehr als kryptischen Aussage gerätselt. Vor allem die Frage, ob sich dieser Prozentsatz tatsächlich nur auf das Wirtschaftsrecht bzw auf das Steuer- und Sozialrecht bezog oder aber als verallgemeinerungsfähig verstanden werden konnte, blieb zunächst unbeantwortet. Der „80%-Mythos“ wurde aber immer wieder zitiert, ohne näher hinterfragt zu werden.[5] So ging der britische Politologe Simon Hix[6] davon aus, dass nicht nur über 80% der Normierungen in den Bereichen Waren- und Kapitalverkehr, sondern auch 80% aller sozialen, wirtschaftlichen und umweltpolitischen Regelungen auf mitgliedstaatlicher Ebene auf die EU zurückzuführen sind. Ebenso verweisen die beiden deutschen Politikwissenschaftler Tanja Börzel und Thomas Risse[7] auf diesen Prozentsatz und behaupten, dass dieser in einigen Politikbereichen, wie zB der Umwelt- und der Agrarpolitik, noch um einiges höher liegen würde.

Im Gegensatz dazu kommen andere Politikwissenschaftler zu viel geringeren Prozent­sätzen der „Europäisierung“ der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen. So gehen Thomas König und Lars Mäder[8] von einer Bandbreite von 24 bis 32% aus, ein Ergebnis, das auch von Annette Töller[9] mehr oder weniger bestätigt wird, die in ihrer Studie auf 38% europa­rechtlichen Eintrag in die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen kommt. In einem erweiterten Ansatz kommt Sven Hölscheidt[10] ebenfalls zu einem Prozentsatz von bloß 34%.

Verantwortlich für diese Divergenzen ist die unterschiedliche Operationalisierung des Untersuchungsganges sowie der Messung des „europäischen Impulses“ auf die nationalen Rechtsordnungen:

(a) Zum einen wird die Frage nach dem „gemeinschaftlichen Ursprung“ nationaler Normen dahingehend verstanden, dass dabei in einer quantitativen Analyse festgestellt wird, wie viele primär- und sekundärrechtliche Normen gemeinschaftsrechtlicher Provenienz im Vergleich zu den nationalen Gesetzen und Verordnungen existieren und in die jeweiligen nationalen Rechtsordnungen entsprechend einwirken.

(b) Zum anderen wird in einer eher qualitativen Vorgangsweise versucht, darunter nur diejenigen mitgliedstaatlichen Normen zu verstehen, die mehr oder weniger direkt europa­rechtlich induziert sind, das heißt auf einen gemeinschaftsrechtlichen (Rechtsetzungs-)Impuls zurückgehen. Verantwortlich für einen solchen Impuls wären vor allem Richtlinien – mit einem Anteil von 44,1% am Gesamtvolumen des übernommenen EU-Rechts. Zum Vergleich: der entsprechende Prozentsatz für Verordnungen würde 18,5% und von Urteilen des Gerichts­hofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) 5,5% betragen.

(c) Es wird in der Literatur aber auch ein Mittelweg gegangen und je nach europa­rechtlichen Rechtsnormen (Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Urteile) und deren Inzidenz in verschiedenen Sachgebieten aufdifferenziert, woraus wiederum unterschiedliche Ergebnisse resultieren.

Maximalistische Positionen

Ende 2009 galten in der Bundesrepublik, so wie grundsätzlich in jedem anderen Mitgliedstaat, 10.279 EU-Normen (29 völkerrechtliche Verträge, 2.036 Richtlinien und 8.214 Verordnun­gen),[11] denen 1.924 deutsche Bundesgesetze und 3.440 Verordnungen gegenüber­standen.[12] Setzt man nun die europäische und die deutsche Ebene gegenseitig in Beziehung, dann ergibt sich daraus – allein unter Berücksichtigung der deutschen Gesetzeslage – ein Verhältnis von 84%, was sogar noch über dem „80%-Mythos“ Delors liegt. Nimmt man aber eine andere kolportierte Zahl deutscher Bundesgesetze, nämlich 2.391,[13] dann erhält man immerhin noch 81%. Zählt man allerdings die deutschen Verordnungen hinzu, reduziert sich der Prozentsatz auf 66%. Eliminiert man aus der Gesamtzahl der europarechtlichen Normen aber die 5.854 agrar- und fischereiwirtschaftlichen Normen, vermindert sich das Verhältnis auf – noch immer beachtliche – 65%. Unter Berücksichtigung lediglich des „inputs“ durch ausführungsbedürftige Richtlinien würde sich die obigen Relationen von 84% auf bloße 70% und von 66% auf 46% verringern.

Da ein Teil der deutschen Gesetze aber allein der Umsetzung von Richtlinien – und Implementierung von Verordnungen[14] – dient und damit nicht Ausdruck autonomer natio­naler Gesetzgebung ist, werden diese „Umsetzungsgesetze“ aus dem obigen Prozentsatz herausgerechnet. Für den Zeitraum 1977 bis 2008 lässt sich diesbezüglich ein Anteil der Bun­desgesetze mit Bezugnahme auf eine Richtlinie von 640 Gesetzen feststellen, die entspre­chend in Abzug zu bringen sind. Damit steigt aber der Anteil der europäischen Richtlinien (und Verordnungen) an den nationalen, autonomen Gesetzen von 65% auf 72%.[15]

Da aber ein Teil der deutschen Gesetze direkt auf der Judikatur der Gemeinschaftsge­richte[16] oder auf Entscheidungen der Europäischen Kommission[17] beruht, sind auch diese europarechtlichen „Vorgaben“ zu berücksichtigen, ebenso wie der „vorauseilende Gehorsam“ bzw die „stillschweigende“ Berücksichtigung europarechtlicher Normen im Falle autonomer nationaler Rechtsetzung. Dementsprechend kommt eine der einschlägigen Studien von Tilman Hoppe zu dem Schluss: „Nach alledem dürfte es durchaus realistisch sein, dass europäische Richtlinien, Verordnungen und Primärrecht einen Anteil von etwa 80% der in Deutschland geltenden „Gesetzgebung“ ausmachen“.[18]

Auch einer Studie des deutschen Bundesministeriums der Justiz (2004) zufolge stammten in den Jahren 1998 bis 2004 mehr als 84% aller deutschen Gesetze und Verord­nungen aus Brüssel und nur noch 16% aus Berlin.[19] Einige deutsche Politologen stellten in diesem Zusammenhang auch fest, dass die Europäisierung der Gesetzgebung des deutschen Bundestages in den letzten 30 Jahren – vor allem in den Politikbereichen Umwelt und Landwirtschaft – noch über diesen Prozentsatz hinausging.

Minimalistische Positionen

Im Gegensatz dazu gelangt eine Untersuchung der beiden bundesdeutschen Polito­logen Thomas König und Lars Mäder über den europarechtlichen Einfluss auf die Gesetz­gebung des Bundestags im Zeitraum von 1976 bis 2005 (8. bis 15. Wahlperiode), in dem insgesamt 3.097 Gesetze verabschiedet wurden, aber bloß zu einem Anteil von etwa 24 bis 32%.[20] Lediglich zu einem einzigen Zeitpunkt (15. Gesetzgebungsperiode) und in einem einzigen Politikbereich (Umweltschutz) wurde gemäß dieser Studie ein 80%-iger Anteil an „Europäisierung“ erreicht. Als wichtigstes Instrument der „Europäisierung“ erkennt dieser Beitrag mit etwa 44% Richtlinien, die jedoch nicht für die Steigerungen der letzten Jahre verantwortlich gemacht werden können. Seit der 14. Wahlperiode hat sich bei den „europäi­schen Impulsen“ nämlich die Zahl der Verordnungen verdoppelt (18,5%), ebenso wie auch die Zahl der Urteile des Gerichts erster Instanz (EuG) und des Gerichtshofes (EuGH) (5,5%) stark zugenommen hat.[21]

Im Unterschied zu anderen Studien wurde dabei eine Qualifizierung der Gesetzge­bungstätigkeit nach inhaltlichem Bedeutungsgrad und monetären Implikationen vorgenom­men. Dabei fiel vor allem auf, dass europäische Impulse mit durchschnittlich 24% bei kosten­verursachenden Initiativen und mit weniger als 15% bei Schlüsselgesetzen nur relativ gering zu veranschlagen sind. Die Kosten entstehen interessanterweise auch nicht so häufig in den viel diskutierten Agrar- und Umweltbereichen, sondern vielmehr in den Bereichen der Innen- und Justizpolitik.[22]

In der Studie von König und Mäser wurde aber nur die Gesetzgebung des Bundes und nicht auch die der Länder untersucht. Des weiteren wurde in diesem Zusammenhang auch nicht berücksichtigt, dass die „Europäisierung“ ja nicht nur über nationale, „europäisierte“ Gesetze, geschehen, sondern auch unmittelbar, nämlich über direkt einwirkende Verord­nungen und Urteile der Gemeinschaftsgerichte, stattfinden kann.Annette Töller wiederum untersuchte die Gesetzesbeschlüsse des Bundestages, die durch „europäische Impulse“ ausgelöst wurden, für den Zeitraum von 1983 bis 2005 und stellt diesbezüglich fest, dass mittlerweile etwas mehr als ein Drittel aller Gesetze (38%) einem „europäischen Impuls“ zufolge zustande kommen. Etwa die Hälfte dieser Impulse geht von Richtlinien aus, während ein stetig steigender Anteil von Verordnungen (20%) und Urteilen der Gemeinschaftsgerichte (15%) herrührt. Die „Europäisierung“ ist dabei vor allem im Umwelt- und Agrarbereich zu beobachten.

Eine niederländische Untersuchung wiederum ergab, dass lediglich 18% bis 27% aller verabschiedeten holländischen Rechtsvorschriften auf die Umsetzung von Richtlinien der EU zurückzuführen sind.[23]

„Europäisierung“ der österreichischen Rechtsordnung

Für Österreich wurden bisher nur einige wenige Studien über die Umsetzung und Anwendung des Rechts der EU in die österreichische Rechtsordnung erstellt, die sich – als rein juristische Untersuchungen – naturgemäß auf die rechtsdogmatischen und nicht auf die empirischen Effekte einer solchen Einwirkung des EU-Rechts konzentrierten.[24] Empirische politikwissenschaftliche Studien fehlten bis vor Kurzem zur Gänze. Lediglich einige Studien beschäftigten sich mit den speziellen „policy consequences“ für die österreichische (Innen-)Politik bzw. einzelne Wirtschaftssektoren.

Ein erster quantitativer Vergleich mit den vorerwähnten Daten der Bundesrepublik ergibt folgende Situation. In Österreich standen im Jahr 2009 insgesamt 20.265 Rechts­vorschriften – mit 285.787 einzelnen Bestimmungen – in Geltung, die sich wie folgt zusam­mensetzten: 181 (Bundes-)Verfassungsgesetze, 2.949 Bundesgesetze,[25] 8.414 Verordnungen, 4.701 Kundma­chungen und 3.940 völkerrechtliche Verträ­ge.[26] Nimmt man diesbezüglich lediglich die Zahl der Verfassungs- und einfachen (Bundes-)Gesetze als Maßstab und rela­tio­niert man diese mit der oben bereits festgestellten Zahl von insgesamt 10.279 EU-Rechtsak­ten, dann be­trägt der Prozentanteil des Europarechts 77%. Zählt man aber auch die Verord­nungen hinzu, dann erhält man eine Relation von lediglich 47%.

Berücksichtigt man hingegen lediglich den europarechtlichen „input“, der durch umsetzungsbedürftige Richtlinien entsteht, dann würden sich die entsprechenden Relationen von 77% auf 59% und von 47% auf 28% verändern.

Zwei nunmehr vorgelegte politikwissenschaftliche Studien[27] ergeben diesbezüglich übereinstimmend folgen­des Bild: Bisher wurde der „Europäisierungsgrad“ der österreichi­schen Politik als sehr hoch angenommen: so erklärte Ewald Nowotny noch 1998, dass ca. 70% aller Bundesgesetze entweder direkt oder indirekt der Durchführung von EU-Richtlinien dienen[28]. Österreichische Abgeordnete selbst schätzten in einer persönlichen Befragung, die von Müller ua im Zeitraum 1997-1998 durchgeführt wurde, dass an die 70% der von Ihnen verabschiedeten Gesetzte „EU-indiziert“ seien.[29] Der damalige Leiter des Verfassungs­diens­tes im BKA, Wolf Okresek, wiederum schätzte 1998, dass ca. 60 % der österreichischen Recht­setzung durch Sekundärrecht der EU bedingt sei.[30]

Die Ergebnisse der Studie von Jenny und Müller ergeben allerdings ein gänzlich anderes Bild. 1993, dh noch vor dem österreichischen EWR-Beitritt (1994) bzw. dem EU-Beitritt (1995), betrug der „Europäisierungsgrad“ der österreichischen Bundesgesetze – allein aufgrund der Tatsache des von Österreich geübten „autonomen Nachvollzugs“ von EU-Recht – als höchste, je erreichte Quote, 45%. Im Durchschnitt der Periode von 1992 bis 2003, in der insgesamt 1.689 Gesetze erlassen wurden, betrug der Anteil der österreichischen Bundesgesetze, die sich auf EU-Recht bezogen, 27,6%, in der Periode ab der Mitgliedschaft 1995 bis 2003 aber lediglich 25%.[31] Von diesem Prozentsatz waren wiederum 41% als direkte Umsetzungs-Gesetze – in der Regel von gemeinschaftlichen Richtlinien – anzusehen.[32]

Zum Stand Juli 2003 waren lediglich 10,6% von den in Geltung stehenden Bundes­gesetzen „europäisiert“ – in bezug auf Verordnungen betrug der Prozentsatz aber 14,1%.[33]Rechnet man Gesetze und Verordnungen aber zusammen, dann beträgt der Prozentsatz nach­gerade 12,4%. Betrachtet man aber nur die sog. „Stammgesetze“ und lässt deren Novellen und spätere Änderungen außer Betracht, dann kann man feststellen, dass von den Mitte 2003 in Geltung gestandenen 41,8% in irgendeiner Form vom EU-Recht betroffen sind. Nach Sektoren aufgegliedert, betrug der „EU-Anteil“ an Stammgesetzen im Agrarsektor und ver­wandten Gebieten 51,7%, gefolgt von den Bereichen des Arbeits- und Sozialrechts, des Trans­portsektors etc., die ähnliche Prozentsätze aufwiesen. Summiert man diese Sektoren, die man getrost als „wirtschafts- und sozialrechtliche Gesetzgebung“ iSv Delors bezeichnen kann, dann findet man in der Periode 1992-2003 461 Stammgesetze, die vom Recht der EU betroffen sind – was etwa einen Prozentsatz von 36,3% ausmacht. Obwohl das ein beträcht­licher Anteil ist, ist er vom „80%-Mythos“ von Jacques Delors noch meilenweit entfernt.[34]

In Teil 2 dieses Artikels, der am 3. April 2012 in der EU-Infothek erscheint, werden diese Ziffern mit den Umfangschätzungen des „acquis communautaire“ der eingangs erwähnten Open Europe-Studie „Just how big is the acquis communautaire?“ kontrastiert.