Der Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten

Der bevorstehende Beitritt der Europäischen Union (EU) zur Europäischen Konven­tion zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) wirft seine Schatten voraus. Vor wenigen Wochen wurde der Entwurf eines Beitrittsabkommens fertig gestellt, der zur Zeit durch die Organe sowohl des Europarates, als auch der EU sowie deren Mitgliedstaaten geprüft wird. Die durch den Beitritt erforderlichen Anpassungen in beiden Rechtsregimen, vor allem aber am Rechtsschutzsystem der EU, sind paradigmatisch und von größter Kom­plexität.

Einführung

Grundrechtsschutz in den Europäischen Gemeinschaften

Die EMRK wurde im Jahre 1950 abgeschlossen und war damit für einige – nicht aber alle, so ratifizierte Frankreich die EMRK erst im Jahre 1974 – der sechs Gründungs­staaten der Europäischen Gemeinschaften (1951/1957) ein in diesem Zusammenhang zu beachtender „Altvertrag“. Im Gegensatz zum Projekt der Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) (1953), deren Art. 3 die EMRK explizit zum integrierenden Bestandteil der EPG-Satzung erklärte, rekurrierten weder die Gründungsstaaten der EGKS (1951), noch die der EWG (1957) und der EAG (1957) auf die EMRK. Der Grund dafür war einfach der, dass die EPG als politisch orientierte Organisation angesehen wurde, deren Aktivitäten unter Umständen in den geschützten Menschen- und Grundrechtsbereich von natürlichen und juristischen Personen eingreifen konnten, die rein wirtschaft­lich orientierten Europäischen Ge­mein­schaf­ten aber nicht. Diese wurden als bloße „Zweck­verbände funktioneller Integration“[1] angese­hen, die aufgrund ihrer technisch-wirtschaftlichen Ausrichtung als Liberalisierungs­instrumen­te iSv Art. XXIV GATT nicht in der Lage wären, Grundrechtsverletzungen herbei­zuführen. Dementsprechend wurden in den Satzungen der drei Europäischen Gemeinschaften EGKS, EWG und EAG auch keine Grundrechte verankert.

Da es aber im Zuge der Fortentwicklungen der Europäischen Gemeinschaften immer öfter zu Grundrechtsverletzungen kam, musste der Gerichtshof der Europäischen Gemein­schaften (EuGH) diese „Lücke“ füllen und den fehlenden Grundrechtsschutz richterrechtlich entwickeln. Beginnend mit der Rechtssache Stauder/Stadt Ulm (1969)[2] erließ der EuGH in der Folge eine Reihe von Urteilen, in denen er vor allem auf die allgemeinen Rechts­grund­sätze der Mitgliedstaaten als Rechtsquelle des Gemeinschaftsrechts verwies, in denen die einzelnen Bestimmungen der EMKR gleichsam rechtsgrundsätzlich enthalten seien. Diese Grundrechts-Judikatur des EuGH war aber nach wie vor punktuell,  anlassbezogen und dementsprechend auch unsystematisch, sodass die Europäische Kommission erstmals im Jahre 1979 die Forderung erhob, dass die damalige EWG der EMRK beitreten solle.[3] Das Europäische Parlament schloss sich einige Jahre später dieser Forderung mit seiner Entschließung vom 29. Oktober 1982[4] an

Das negative Gutachten 2/94 des EuGH

Um die Rechtsfragen eines möglichen Beitritts der EU zur EMRK klären zu lassen, erbat der Rat Ende April 1994 gemäß Art. 228 Abs. 6 EGV vom EuGH ein entsprechendes Rechtsgutachten, der diese Frage Ende März 1996 aber abschlägig beschied. In seinem Gut­achten 2/94[5] stellte der EuGH nämlich fest, dass der Beitritt der EG zur EMRK eine System Änderung von „verfassungsrechtlicher Dimension“ sei und „eine wesentliche Ände­rung des gegenwärtigen Gemeinschaftssystems des Schutzes der Menschenrechte zur Folge habe, da er die Einbindung der Gemeinschaft in ein völkerrechtliches, andersartiges institu­tionelles Sys­tem und die Übernahme sämtlicher Bestimmungen der Konvention in die Ge­meinschafts­rechtsordnung mit sich brächte“. Für einen solchen Beitritt fehle es daher in den Gründungs­verträgen, sodass auch die EG nicht zuständig sei, einen entsprechenden Beitritts­vertrag zu schließen.

Die Pflicht zum Beitritt

Genau diese fehlende Kompetenz verleiht aber nunmehr der am 1. Dezember 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon (2007) der durch ihn geschaffenen neuen Europäischen Union. Art. 6 Abs. 2 EUV stattet in diesem Zusammenhang die EU aber nicht nur mit dieser Kompetenz aus, sondern verpflichtet die EU geradezu zu einem Beitritt zur EMRK, indem er unmissverständlich postuliert: „Die Union tritt der EMRK bei“.[6]

Damit kommt es aber genau zu der vom Gutachten 2/94 des EuGH prognostizierten Systemänderung von „verfassungsrechtlicher Dimension“, die der Gerichtshof damals in ihrer Tragweite völlig richtig erkannte und daher – mangels ausdrücklicher Befugnis dafür – auch ausschloss. Die völlig anders strukturierte Verbandsgewalt der EU hat sich nunmehr der EMRK – einer völker­recht­lichen Menschenrechtsschutzkonvention, die allein gegen Über­griffe der Staats­gewalt kon­zipiert wurde – zu unterwerfen und ihr Primär- und Sekundärrecht vom Gerichtshof der EMRK (EGMR) überprüfen zu lassen. Dieser Paradigmenwechsel wird zwar durch das Protokoll (Nr. 8) zu Artikel 6 Absatz 2 EUV[7] zu „mildern“ versucht, da dieses feststellt, dass trotz des EMRK-Beitritts „die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben“. Des Weiteren wird in der Erklärung (Nr. 2) zu Artikel 6 Absatz 2 EUV[8] auch festgestellt, „dass der Gerichtshof der EU und der Europäische Gerichts­hof für Menschen­rechte in einem regelmäßigen Dialog stehen; dieser Dialog könnte beim Beitritt der Union zur EMRK intensiviert werden“. Trotz dieser beiden „Beschwichtigungen“ muss dazu aber festgestellt werden, dass es sich beim Beitritt der EU zur EMRK um einen veritablen Paradigmenwechsel handelt, der zwei bisher getrennt voneinander agierende Men­schenrechtsschutzregime, die nicht strukturgleich ausgestaltet sind, zusammenführt und inein­ander verzahnt.

Das Änderungsprotokoll (Nr. 14) zur EMRK

Um aber den Beitritt der EU zur EMRK auf seiten der EMRK rechtstechnisch über­haupt erst ermöglichen zu können – gemäß Art. 59 Abs 1 EMRK steht diese ja nur Mit­glie­dern des Europa­rates offen, die gemäß Art. 4 der Satzung des EuR (europäische) Staaten sein müssen – fügte Art. 17 des 14. (Änderungs-)Protokolls zur EMRK (2004)[9] dem Art. 59 EMRK einen zweiten Absatz hinzu, der lakonisch feststellte: „Die EU kann dieser Konven­tion beitreten“. Rechtstechnisch wurde damit der Beitritt der EU – als Internationale Organi­sation – zur EMRK als bloße „lex specialis“-Regelung ausgestaltet, ohne dass dabei irgend­eine Änderung/Anpassung der „staatenorientierten“ EMRK an die Besonderheiten der Orga­nisation „Europäische Union“ und deren Verbandsgewalt vorgenommen wurde. Als Ände­rungsprotokoll zur EMRK bedurfte das 14. Protokoll der Ratifizierung durch alle 47 Mit­gliedstaaten des Europarates. Russland zögerte lange und ratifizierte als letzter Staat das 14. Protokoll erst im Jänner 2010, sodass es nach einer mehrmonatigen Vakanz am 1. Juni 2010 in Kraft treten konnte.

Beitrittsabkommen

Wenige Tage später, nämlich bereits am 4. Juni 2010, erteilte der Rat der EU der Kommission ein entsprechendes Verhandlungsmandat, das allerdings nicht veröffentlicht wurde, und – gegenbezüglich dazu –  auch das Ministerkomitee des Europarates stattete sein Steering Committee for Human Rights (CDDH) mit einem ebensolchen ad-hoc Mandat aus. In der Folge wurde eine informelle Arbeitsgruppe eingesetzt, die sowohl aus Rechtsexperten der Kommission als auch aus solchen von vierzehn Mitgliedstaaten des Europarates zusammen­gesetzt war. In der Periode von Juli 2010 bis Juni 2011 tagte diese Expertengruppe acht mal, wobei ein erster Entwurf des Beitrittsabkommens bereits im Februar 2011 vorgelegt werden konnte. Eine Reihe ungelöster Probleme erforderte aber eine weitere Präzisierung, sodass erst am 19. Juli 2011 ein mehr oder weniger endgültiger Entwurf vorgelegt werden konnte, der aus insgesamt zwölf Artikeln bestand und von einem entsprechenden Bericht begleitet war.[10] Sowohl der Entwurf des Beitrittsabkommens, als auch der Erläuternde Bericht wurden in der Folge im Rahmen eines außerordentlichen Meetings des Steering Committee, das vom 12. bis 14. Oktober 2011 in Straßburg stattgefunden hat, finalisiert.[11]

Dieser Bericht samt Entwurf des Beitrittsabkommens wurde in der Folge vom Steering Committee dem Ministerkomitee des Europarates vorgelegt, das nunmehr darüber zu beraten hat. Sollte der Entwurf des Beitrittsabkommens die Genehmigung durch das Minister­komitee erhalten, dann muss dieser zunächst von den 47 Mitgliedstaaten des EuR unterzeichnet werden. In der Folge kann dann die EU die ihr noch für notwendig erscheinenden Vorbehalte zur EMRK anbringen, die allerdings gemäß Art. 57 Abs. 1 EMRK lediglich spezieller, nicht aber allgemeiner Natur sein dürfen. Daran schließt sich die Ratifikationsphase, die auf der Seite der EU einigermaßen komplex ausgestaltet ist, da es in den 27 Mitgliedstaaten der EU „janusköpfig“ ja zu zwei Genehmigungs- bzw. Ratifikationsprozeduren kommen muss.

Zunächst müssen aber alle 47 Mitgliedstaaten der EMRK das Beitrittsabkommen ratifizie­ren, dh Österreich muss dieses als „politischen“ Staatsvertrag iSv Art. 50 Abs. 1 Ziff. 1 B-VG parlamentarisch genehmigen und anschließend ratifizieren. Auf der Seite der EU sieht Art 218 Abs 6 lit. a) Ziff. ii) iVm Abs 8 UAbs 2 AEUV ein komplexes Abschluss­verfahren vor, das neben der Zustimmung des Europäischen Parlaments aus einem einstimmi­gen Beschluss des Rates auf Abschluss des Beitrittsabkommens besteht, der aber ratifika­tionsbedürftig (sic) ist. In Österreich muss dieser Ratsbeschluss daher – als weiterer „Staats­vertrag“ integrationspolitischer Natur gem Art. 50 Abs. 1 Ziff. 2 B-VG – ebenfalls parlamen­tarisch genehmigt und ratifiziert werden.

Der Grund für diese Ratifikationsbedürftigkeit des Ratsbeschlusses zum Abschluss des Beitrittsabkommen erschließt sich erst nach folgender Überlegung. Da das Beitrittsabkommen gem. Art. 216 Abs 2 AEUV im Unionsrecht lediglich einen Zwischenrang zwischen primä­rem und sekundären Unionsrecht (sog. „Mezzaninrang“) einnehmen würde, hätte das die untragbare Konsequenz zur Folge, dass die EMRK dann rangmäßig unter den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, der Judikatur des EuGH zu den Grundrechten und der Grundrechte-Charta – die alle den Rang von Primärrecht einnehmen – stehen würde. Letzterer wurde ja durch Art. 6 Abs 1 EUV expressis verbis ein primärrechtlicher Rang zugeteilt.

Durch das Ratifikationserfordernis des Ratsbeschlusses zum Beitrittsvertrag wird die EMRK im Unionsrecht – durch die Mitwirkung der Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ – aber gleichsam in den Rang von Primärrecht erhoben, wobei dieses „sekundärrechtlich“ geschaffene Primärrecht als sog. „hinkendes“ Primärrecht – mit dem „echten“ Primärrecht nicht völlig gleichwertig ist, und daher auch vor dem EuGH angefochten werden kann. Dementsprechend könnte das Beitrittsübereinkommen auch vom EuGH überprüft werden.

Beitrittsbedingte Anpassungen und Änderungen

Als Voraussetzung für den Beitritt muss es durch beide Vertragspartner – das sind zum einen die 47 Vertragspartner der EMRK und zum anderen die EU samt ihren 27 Mit­gliedstaaten – zu einer Reihe von Anpassungen bzw Änderungen ihrer Rechtsordnungen kommen, die sowohl institutionell, als auch materiell sowie prozedural sind. Auf die daraus resultierenden Fragen wird im nächstwöchigen Beitrag näher einzugehen sein.

Weiter zum zweiten Teil