Das Urteil des deutschen BVerfG zu ESM und Fiskalpakt (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 die Ausgangslage und das Urteil des deutschen BVerfG vom 12. September 2012 zu den sechs Anträgen auf Aussetzung der Ratifikation des ESM-Vertrages und des Fiskalpaktes dargestellt wurden, sollen nachstehend die Erwägungsgründe des Urteils und die komplexen Alternativen für die Erfüllung der im Urteil gesetzten Auflagen diskutiert werden.

Erwägungsgründe des Urteils des BVerfG vom 12. September 2012

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

(a)Was die Zulässigkeit der sechs Beschwerdeverfahren betrifft, so sei diese nur insoweit gegeben, als die Antragsteller unter Berufung auf Art 38 GG eine Verletzung der durch das Demokratieprinzip (Art 20 Abs 1 und 2, Art 79 Abs 3 GG) verfassungsrechtlich verankerten haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages geltend machen.[1] Der Feststellungsantrag, dass der Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB einen „ausbrechenden Rechtakt“ („ultra vires“-Akt) – das ist ein Rechtsakt, der satzungsgemäß nicht gedeckt ist – darstellt, ist hingegen vom Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung nicht umfasst und bleibt damit einer Prüfung im Hauptverfahren vorbehalten.[2] Was die Aussage betrifft, dass es dabei unter Umständen zur ersten Vorlage des BVerfG an den EuGH kommen könnte[3], so kann dieser nur unter der Voraussetzung zugestimmt werden, dass das BVerfG nachweist, dass unionsrechtliche Vorfragen - die zB die Auslegung der Art 123 und 125 AEUV betreffen - für seine eigene Urteilsfindung entscheidungsrelevant sind. Es wäre aber zweifellos von historischer Bedeutung, wenn das BVerfG zum ersten Mal in der Geschichte der Judikatur beider Gerichte dem Gerichtshof der EU eine Frage zur Vorabentscheidung unterbreiten würde.

(b) Was wiederum den Prüfungsmaßstab betrifft, so stellte das BVerfG – wie bereits in seiner Entscheidung vom 7. September 2011 zur Griechenlandhilfe und zur Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) – fest, dass jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im völkerrechtlichen oder unionsrechtlichen Bereich vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden muss, eine solche Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers auf eine bestimmte Haushalts- und Fiskalpolitik aber nicht von vorneherein demokratiewidrig ist und auch auf der Basis des Unions- oder Völkerrechts erfolgen kann.[4]

(c) Im Zuge der Subsumtion der gestellten Anträge unter den Prüfungsmaßstab stellt das BVerfG Folgendes fest: Das Zustimmungsgesetz zur Einführung von Art 136 Abs 3 AEUV als Rechtsgrundlage für den ESM beeinträchtigt das Demokratiegebot deswegen nicht, da dieser Artikel selbst keinen Stabilitätsmechanismus errichtet, sondern nur die Mitgliedstaaten dazu ermächtigt, diesen auf völkervertragsrechtlicher Basis zu errichten. Das Ratifikationserfordernis für die Errichtung des ESM setzt aber eine Mitwirkung der Gesetzgebungsorgane vor dessen Inkrafttreten voraus.[5]

Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)

Das Zustimmungsgesetz zum ESM trägt zwar den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages im Wesentlichen Rechnung, es bedarf jedoch im Rahmen des völkerrechtlichen Ratifikationsverfahrens der Sicherstellung, dass die Regelung der Haftungshöhe nicht verändert werden kann und die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat gewährleistet bleibt.

Die in Art 8 Abs 5 Satz 1 ESMV geregelte Haftungsbeschränkung auf 190 Mrd Euro müsste auch für sämtliche Kapitalabrufe nach Art 9 ESMV gelten, einschließlich der „revidierten erhöhten“ Kapitalabrufe nach Art 25 Abs 2 ESMV, die bei Zahlungsausfall eines ESM-Mitglieds an die anderen Euro-Staaten ergehen können. Da Art 25 Abs 2 ESM seinem Wortlaut nach keine höhenmäßige Begrenzung enthält, muss die Bundesrepublik im Zuge der Ratifikation des ESM-Vertrages sicherstellen, dass auch dabei die Haftungsobergrenze nicht durchbrochen wird.[6]

Eines solchen Vorbehalts im Ratifikationsverfahren bedarf es auch hinsichtlich der Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM (Art 32 Abs 5, Art 35 Abs 1 ESMV) und der beruflichen Schweigepflicht der Mitglieder der Organe und aller für den ESM tätigen Personen (Art 34 ESMV), da diese Bestimmungen den notwendigen Informationsfluss an das deutsche Parlament unterbinden könnten. Die Bundesrepublik hat daher eine Vertragsauslegung sicherzustellen, die gewährleistet, dass sowohl Bundestag und Bundesrat die für ihre Willensbildung erforderlichen umfassenden Informationen erhalten.[7]

Gegen den ESM-Vertrag selbst kann auch nicht eingewendet werden, dass der ESM zum Vehikel einer verfassungswidrigen Staatsfinanzierung durch die EZB werden könnte. Da eine Aufnahme von Kapital durch den ESM bei der EZB allein oder in Verbindung mit der Hinterlegung von Staatsanleihen mit dem in Art 123 AEUV verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung nicht vereinbar wäre, kann der Vertrag nur so verstanden werden, dass er derartige Anleiheoperationen nicht zulässt.[8] Da der ESM den in Art 123 AEUV genannten Institutionen zweifelsfrei unterfällt, dürfen an ihn keine Kredite seitens der EZB vergeben werden.[9]

Fiskalpakt

Was hingegen den Fiskalpakt betrifft, so verletzt dieser ebenso wenig wie der ESM die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages, da sich zum einen sein Regelungsgehalt weitgehend mit den bereits bestehenden Vorgaben der „Schuldenbremse“ der Art 109, 115 und 143d GG und den haushaltsspezifischen Verpflichtungen aus dem AEUV, vor allem dem Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) samt Defizitverfahren gemäß Art 126 AEUV deckt. Zum anderen betreffen die in Art 3 Abs 2 Fiskalpakt vorgesehenen Korrekturmechanismen, die sich auf die Vorgaben der Europäischen Kommission zu stützen haben, lediglich institutionelle, nicht aber materielle Vorgaben für die Gestaltung der einzelstaatlichen Haushalte. Auch die Zuständigkeiten des Gerichtshofs der EU, der nach Art 8 Abs 1 Fiskalpakt mit einer Verletzung der Verpflichtungen aus Art 3 Abs 2 befasst werden kann, greifen nicht in die konkrete Gestaltungsfreiheit der nationalen Haushaltsbehörde ein.[10]

Nach Ansicht des BVerfG geht die Bundesrepublik mit der Ratifikation des Fiskalpaktes auch keine irreversible Bindung an eine bestimmte Haushaltspolitik ein. Zwar sehe der Vertrag kein Austritts- oder Kündigungsrecht vor. Dennoch sei ein einvernehmlicher Austritt aus einem völkerrechtlichen Vertrag immer möglich, ein einseitiger Austritt wiederum sei bei einer grundlegenden Veränderung der bei Vertragsschluss maßgeblichen Umstände iSd „clausula rebus sic stantibus“ des Art 62 Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) (1969)[11] jedenfalls möglich.[12]

Mögliche Varianten der Durchführung der Auflagen

Das gegenständliche Urteil des BVerfG ist – wie so viele vorher, die sich mit Fragen der europäischen Integration beschäftigt haben – auch in diesem Fall ein sogenanntes „Ja, aber“-Urteil, das heißt, dass es von einer grundsätzlich zulässigen Ratifikation des ESM-Vertrages und des Fiskalpakts durch die Bundesrepublik ausgeht, zugleich aber zwei Kautelen nennt, die dabei einzuhalten sind, nämlich die wirksame Verankerung des Gesamthaftungsrahmens sowie die Aufrechterhaltung des ungehinderten Informationsflusses an Bundestag und Bundesrat[13]. Die Vorgangsweise, wie diesen Vorgaben seitens der Bundesrepublik im Zuge des Ratifikationsverfahrens völkerrechtskonform entsprochen werden kann, ist außerordentlich komplex und kann an dieser Stelle nur angedeutet, aber nicht näher ausgeführt werden.

(a) Obwohl das Urteil des Öfteren von einer dementsprechenden „Auslegung“ der interpretationsoffenen Bestimmungen des ESM-Vertrags spricht, durch die diesen beiden Bedingungen völkerrechtlich entsprechend Rechnung getragen werden kann, kann es sich dabei um keine „interpretative Erklärung“ der Bundesrepublik alleine handeln, da dieser als einseitigem Rechtsgeschäft keine rechtliche Relevanz zukommen würde. Erst wenn es sich um eine mit den anderen Vertragspartnern konsentierte „interpretative Erklärung“ handeln würde, würde dieser die Funktion einer verbindlichen Auslegungshilfe in Bezug auf die inkriminierten vagen Formulierungen zukommen. Die Erzielung einer solchen Zustimmung aller anderen 16 Vertragspartner erscheint – unter dem Aspekt, dass damit die Bundesrepublik alleine ihre Haftungsgrenze limitieren will – realpolitisch als ausgeschlossen. Denkmöglich wäre aber eine Zustimmung der anderen 16 Staaten des Euro-Gebietes dann, wenn sich auch für sie dadurch der Haftungsrahmen nicht erhöhen würde.[14]

(b) Obwohl das Urteil an manchen Stellen von „Bedingungen“, „Klarstellungen“ und „Vorbehalten“ – im untechnischen Sinn – spricht, kann unter der völkerrechtskonformen Sicherstellung der beiden Kautelen nur die Setzung von Vorbehalten im technischen Sinn, dh gemäß der Art 19 ff WVK (1969), verstanden werden. Damit enthält das gegenständliche Urteil aber ein rechtliches Novum: Noch nie hat das BVerfG der Ratifizierung eines völkerrechtlichen Vertrages nur unter der Bedingung der Setzung eines Vorbehalts zugestimmt.[15]

Unterschiedliche Wirkungen der Setzung von Vorbehalten

Geht man (korrekterweise) davon aus, dass aus Ziel und Zweck des ESM-Vertrages hervorgeht, dass die Anwendung des Vertrags in seiner Gesamtheit zwischen allen Vertragsparteien eine „wesentliche Voraussetzung“ für die Zustimmung jeder Vertragspartei ist, durch den Vertrag gebunden zu sein, so bedarf der deutsche Vorbehalt gemäß Art 20 Abs 2 WVK (1969) der Annahme durch alle 16 Vertragsparteien.[16] Damit bedürfte aber ein deutscher Vorbehalt bezüglich der Auslegung von Art 25 Abs 2 ESMV iSe Deckelung des Kapitalbeitrags der Annahme durch alle anderen 16 Euro-Staaten.

Geht man hingegen davon aus, dass die Anwendung des ESM-Vertrags in seiner Gesamtheit zwischen allen Vertragsparteien keine „wesentliche Voraussetzung“ für die Zustimmung jeder Vertragspartei darstellt, durch den Vertrag gebunden zu sein, dann finden die einschlägigen Bestimmungen der WVK 1969[17] entsprechend Anwendung. Demgemäß könnten die beiden deutschen Vorbehalte zur Deckelung der Haftungssumme und zum Informationsrecht von Bundestag und Bundesrat durch die Vertreter der Bundesrepublik in den Organen des ESM von jedem einzelnen der anderen 16 Vertragspartner entweder angenommen oder – innerhalb einer Frist von zwölf Monaten[18] – beeinsprucht werden. Durch die Annahme der Vorbehalte kommt der ESM-Vertrag zwischen der Bundesrepublik und dem die Vorbehalte annehmenden Euro-Staat aber nur „in der durch die Vorbehalte modifizierten Form“ zustande,[19] dh Deutschland würde zB keiner erweiterten Haftung iSd Art 25 Abs 2 ESMV unterliegen. Im Falle eines Einspruchs würden dagegen jene Bestimmungen, auf die sich die Vorbehalte beziehen, nicht zur Anwendung kommen.[20] Das würde konkret bedeuten, dass Art 25 Abs 2 ESMV dann zwischen der Bundesrepublik und den jeweiligen Staaten, die einen Einspruch gegen den Vorbehalt eingelegt haben, nicht zur Anwendung kommt, dh eine erweiterte Haftung im Kreise dieser Staaten nicht eintritt. Nur die übrigen Staaten würden dann erweitert haften.

Zu der durch die Vorbehaltsetzung produzierten Bilateralisierung der ESM-Vertragsbeziehungen kommt als weitere Erschwernis noch hinzu, dass erst nach einem Jahr definitiv feststehen würde, ob und von wem die deutschen Vorbehalte beeinsprucht werden würden. Sollte bei irgend einem anderen der 16 Mitgliedstaaten – zB in Estland und Italien – das Ratifikationsverfahren noch nicht endgültig abgeschlossen sein, wäre dieser Staat auch noch selbst in der Lage, einen entsprechenden „retorsiven“ Vorbehalt zu setzen.

Diese enorme Verkomplizierung in den Vertragsbeziehungen der zukünftigen ESM-Vertragsstaaten, die durch die deutschen Vorbehalte ausgelöst wird,[21] lässt es unter Umständen angezeigt erscheinen, diese Fragen durch Nachverhandlungen zu klären, was bei den Staaten, die den ESM-Vertrag bereits rechtsgültig ratifiziert haben, aber die Wiederaufnahme der Vertragsverhandlungen voraussetzen würde.

Vor allem die der Vorbehaltssetzung durch das BVerfG noch angefügte Forderung der „wirksamen Sicherstellung“ derselben erscheint einseitig, nämlich durch die Bundesrepublik allein, völkerrechtlich aber nicht absicherbar: „Die Bundesrepublik Deutschland muss zum Ausdruck bringen, dass sie an den ESM-Vertrag insgesamt nicht gebunden sein will, falls sich die von ihr geltend gemachten Vorbehalte als unwirksam erweisen sollten“.[22] Schon alleine aus diesem Grund wird eine einvernehmliche Lösung unvermeidbar sein.

Ganz allgemein muss aber noch darauf hingewiesen werden, dass Vorbehalte ja zu einer Modifikation der durch den Vorbehaltssetzer übernommenen Vertragspflichten führen, sodass ein Vorbehalt zwar anlässlich des Abschlusses eines Vertrages – dh anlässlich der Ratifikation desselben – deponiert werden, aber selbstredend zuvor durch den parlamentarischen Genehmigungsbeschluss, in unserem Fall des Bundestages und des Bundesrates, umfasst sein muss. Mit anderen Worten bedeutet das, dass die deutschen Vorbehalte nicht – wie in den ersten Kommentaren angenommen[23] – durch Bundespräsident Gauck anlässlich der Ratifikation des ESM-Vertrages alleine gesetzt werden können, sondern das Zustimmungsgesetz dazu um die Vorbehalte ergänzt und neuerlich durch Bundesrat und Bundestag verabschiedet werden muss.

Erreichter Kompromiss

Nachdem Jean-Claude Juncker, der kürzlich erneut bestätigte Vorsitzende der Euro-Gruppe, vor kurzem das Inkrafttreten des ESM-Vertrages bereits für den 8. Oktober für möglich gehalten hatte[24], überschlugen sich die Dinge. Auf ihrer Tagung am 15. September 2012 in Nikosia kamen die Finanzminister der Euro-Staaten mit überwältigender Mehrheit –  nur Italien und Finnland meldeten gewisse Bedenken an[25] – zu dem Schluss, dass man die vom BVerfG geforderten Bedingungen verallgemeinern und auf alle 17 Euro-Staaten umlegen könne. Damit war aber der gordische Knoten der mehr als komplexen (bilateralisierten) „Vorbehaltslösung“ durchschlagen und der Weg für eine multilaterale Konsenslösung in Form einer „interpretativen Erklärung“ geebnet.

Nachdem die Bundesrepublik einen ersten Entwurf einer „Protokollerklärung“ verfasst und zirkuliert hatte, machten sich mittlerweile alle anderen 16 Euro-Staaten diesen Text zu eigen, sodass das nunmehr abgestimmte Positionspapier zur Limitierung der Haftung und zur Informationspflicht als allgemein akzeptierte „interpretative Erklärung“ gelten kann. Am 26. September 2012 soll dieser Text in der Regierungssitzung der deutschen Bundesregierung formell gebilligt werden, sodass anschließend Bundespräsident Joachim Gauck die Ratifikationsurkunde ausfertigen kann. Unmittelbar danach soll das Zusatzprotokoll von den Euro-Finanzstaatssekretären formell beschlossen werden.[26] In der Folge kann es dann im Generalsekretariat des Rates hinterlegt werden.

Am 20. September 2012 wurde der Text der „interpretativen Erklärung“ vom Bundesfinanzministerium an die für Europa-Angelegenheiten zuständigen Abgeordneten des Bundestages und Bundesrates versendet.[27] In diesem Zusammenhang ist allerdings offen, wie das Parlament den Voraussetzungen des Art 23 GG („Europäische Union“) am besten gerecht werden kann: Kann es die Erklärung durch eine Entschließung nur „begrüßen“ bzw „bekräftigen“, oder muss sie diese „zur Kenntnis nehmen“ bzw anderweitig sein Einverständnis dazu ausdrücken?[28] Mit anderen Worten, bedarf es auch hier eines eigenen parlamentarischen Genehmigungsbeschlusses? Wenn es sich nur um eine interpretative Erklärung im engeren Sinn handelt, die eine bloße Auslegungshilfe für eine bereits genehmigte meritorische Vertragsbestimmung handelt, dann wohl nicht.

Falls das alles zeitgerecht über die Bühne gebracht werden kann, könnte der ESM seine Arbeit wie geplant am 8. Oktober aufnehmen und bis zum Monatsende operativ voll einsatzfähig sein. Zuvor müsste es gemäß Art 48 ESMV allerdings zur Erstzeichnung von mindestens 90% des genehmigten Stammkapitals des ESM kommen.

Das Maastricht-Urteil (1993) des BVerfG

Bei diesem Vorgang wird man einmal mehr unwillkürlich an die mahnenden Worte des BVerfG in seinem berühmten „Maastricht-Erkenntnis“ vom 12. Oktober 1993[29] erinnert, in dem das BVerfG zum einen eine „rote Linie“ für die fortschreitende Integrationsdynamik gesetzt hatte, indem es für die Bundesrepublik eindeutig erklärte: „bis hierher und – ohne Volksabstimmung – nicht weiter“, zum anderen aber den Sachzwang der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) grob unterschätzte. Es klingt wie ein fernes Wunschdenken, wenn man heute in diesem vor zwanzig Jahren ergangenen höchstrichterlichen Erkenntnis folgende Aussagen liest, die durch die gegenwärtigen Vorgänge als teilweise überholt – und damit aus der Sicht von 1993 eigentlich nicht mehr als vertragskonform – anzusehen sind: „Im Ergebnis unterwirft sich die Bundesrepublik Deutschland mit der Ratifikation des Unions-Vertrags somit nicht einem unüberschaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren „Automatismus“ zu einer Währungsunion; der Vertrag eröffnet den Weg zu einer stufenweisen weiteren Integration der Europäischen Rechtsgemeinschaft, der in jedem weiteren Schritt entweder von gegenwärtig für das Parlament voraussehbaren Voraussetzungen oder aber von einer weiteren, parlamentarisch zu beeinflussenden Zustimmung der Bundesregierung abhängt. Die Entwicklung der Währungsunion ist auch nach dem Eintritt in die dritte Stufe voraussehbar normiert und insoweit parlamentarisch verantwortbar. Der Unions-Vertrag regelt die Währungsunion als eine auf Dauer der Stabilität verpflichtete und insbesondere Geldwertstabilität gewährleistende Gemeinschaft. Zwar lässt sich nicht voraussehen, ob die Stabilität einer ECU-Währung[30] auf der Grundlage der im Vertrag getroffenen Vorkehrungen tatsächlich dauerhaft gesichert werden kann. Die Befürchtung eines Fehlschlags der Stabilitätsbemühungen, der sodann weitere finanzpolitische Zugeständnisse der Mitgliedstaaten zur Folge haben könnte, ist jedoch zu wenig greifbar, als dass sich daraus die rechtliche Unbestimmtheit des Vertrages ergäbe (...) Diese Konzeption der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft ist Grundlage und Gegenstand des deutschen Zustimmungsgesetzes. Sollte die Währungsunion die bei Eintritt in die dritte Stufe vorhandene Stabilität nicht kontinuierlich im Sinne des vereinbarten Stabilisierungsauftrags fortentwickeln können, so würde sie die vertragliche Konzeption verlassen…“.[31]

Angesichts der offensichtlichen Fehleinschätzung, die dem Gericht mit diesen beschwichtigend gemeinten – aber leider doch unwillkürlich visionären – Ausführungen unterlaufen sind, wird es interessant sein, aus der Entscheidung des Hauptsacheverfahrens vor dem BVerfG im Jahr 2013 zu lernen, wie es seine heutige Einschätzung im Hinblick auf seine Ausführungen von vor 20 Jahren einordnet.