Das Paket „Verkehrssicherheit“ der Europäischen Kommission

Wer hätte aus dem Stand heraus sagen können, dass die EU auch für die Überwachung der Verkehrssicherheit von Kraftfahrzeugen zuständig ist und diese Kompetenz bereits seit 1977 wahrnimmt?

Das Paket „Verkehrssicherheit“

Das von der Europäischen Kommission am 13. Juli 2012 vorgelegte Paket „Verkehrssicherheit“ besteht aus drei Teilen:

1) der regelmäßigen Verkehrs- und Betriebssicherheitsprüfung;
2) der Unterwegskontrolle für Nutzfahrzeuge und
3) der Fahrzeugzulassung.

Rechtstechnisch ist das neue Paket „Verkehrssicherheit“ aus folgenden Vorschlägen der Kommission für drei Rechtsakte des Europäischen Parlaments und des Rates zusammengesetzt:[1]

1) Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die regelmäßige technische Überwachung der Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/40/EG;[2]

2) Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die technische Unterwegskontrolle von Nutzfahrzeugen, die in der Gemeinschaft am Straßenverkehr teilnehmen, und zur Aufhebung der Richtlinie 2000/30/EG;[3]

3) Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 1999/37/EG des Rates über Zulassungsdokumente für Fahrzeuge.[4]

Besondere Erwähnung verdient dabei der Umstand, dass damit zwei der bisher geltenden Richtlinien aufgehoben und durch Verordnungen ersetzt werden. Ein solcher Wechsel in der Rechtsquellentypologie, der im Unionsrecht eher selten vorkommt, ist ein eindeutiger Beleg dafür, dass der „Gesetzgeber“ in der EU vom bloßen Kooperationsbereich (für den die Rechtsquelle „Richtlinie“ charakteristisch ist) in den Integrationsbereich (für den die Rechtsquelle „Verordnung“ charakteristisch ist) wechseln, dh die zu regelnde Materie intensiver ausgestalten will.

Rechtsgrundlage für die sekundärrechtliche Ausgestaltung dieses Pakets ist Artikel 91 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV),[5] der die beiden „Gesetzgeber“ in der EU, nämlich das Europäische Parlament und den Rat, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Artikel 294 AEUV), verpflichtet:

(a) für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln aufzustellen;

(b) für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, die Bedingungen festzulegen;

(c) Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit zu erlassen; und

(d) alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften zu erlassen.

Gründe für die Erstellung des Pakets „Verkehrssicherheit“

Bevor die vorstehend erwähnten drei Teile des Pakets „Verkehrssicherheit“ in der Folge näher dargestellt werden, muss eingangs auf die Gründe hingewiesen werden, warum die Kommission gerade jetzt die an sich aus dem Jahre 1977 stammenden Bestimmungen – die zwischenzeitlich zwar geringfügig aktualisiert wurden, dabei aber keine wesentlichen Veränderungen erfahren haben – substantiell umzugestalten denkt.

Seit Mitte der 1970-er Jahre haben sich sowohl die Zahl, als auch die technische Ausgestaltung der KFZ und das Fahrerverhalten der Lenker von Fahrzeugen erheblich geändert, ohne dass diesem Wandel aber entsprechend Rechnung getragen wurde. Bei einer Beibehaltung der bisherigen Zulassungspolitik von KFZs wird die Anzahl der PKWs von 220,2 Mio (2005) auf 307,1 Mio (2050) steigen.[6] Mehr Fahrzeuge bedeuten in diesem Zusammenhang auch eine höhere Unfallwahrscheinlichkeit. Zu dieser ständig steigenden Motorisierung kommt eine erhöhte Motorleistung der PKWs und LKWs sowie eine bessere Ausgestaltung der Verkehrsinfrastruktur hinzu, die zu schnellerem Fahren verleiten. Zuletzt hat sich aber auch das Fahrerverhalten geändert, vor allem unter den jugendlichen Verkehrsteilnehmern, die mit Motorrädern oder Motorrollern unterwegs sind und die gefährdetste Gruppe von Verkehrsteilnehmern darstellen.

Technische Mängel an Fahrzeugen tragen in erheblichem Ausmaß zu Unfällen bei: Sie sind für 6% aller Autounfälle verantwortlich, was einer Quote von 2.000 Verkehrstoten pro Jahr und einer Vielzahl davon an Verletzten entspricht. 8% aller Motorradunfälle werden durch technische Mängel verursacht. Ganz allgemein weisen bis zu 10% der PKWs einen Mangel auf, aufgrund dessen sie die Sicherheitsüberprüfungen nicht bestehen würden. Durch das Paket „Verkehrssicherheit“ sollen jedes Jahr über 1.200 Menschenleben gerettet und über 36.000 Unfälle, die durch technische Mängel verursacht wurden, verhindert werden.[7] Die Zahl der Verkehrstoten soll bis zum Jahr 2020 halbiert werden, wie dies auch in den Leitlinien der Kommission vom 20. Juli 2010 für die Politik im Bereich der Straßenverkehrssicherheit 2011-2020[8] bereits vorgesehen war. Ferner soll es zu einer Verringerung der Emissionen im Straßenverkehr kommen, die auf die unzureichende Wartung von Fahrzeugen zurückgehen. Der finanzielle Nutzen für die Gesellschaft in toto wird auf mehr als 5,6 Mrd. Euro geschätzt.

Die Vorschläge trafen vor allem in der Bundesrepublik Deutschland nicht nur bei der Bundesregierung, sondern auch bei allen Automobilclubs sofort auf heftigen Widerspruch. Was lässt sich aber im Grunde gegen Maßnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit anführen? Waren die bisherigen Bestimmungen tatsächlich zu wenig rigide und entsprachen nicht mehr dem Stand der Technik? Bringt diese Regelung nicht allgemein nur mehr Bürokratie und höhere Kosten? Sollte damit nicht vielleicht den Technischen Überwachungsvereinen (TÜV), Prüfanstalten und KFZ-Werkstätten ein willkommenes finanzielles Zubrot verschafft werden? etc.

Nach Berechnungen des deutschen Automobilclub ADAC kommen durch diese Neuerungen jährlich 630 Mio. Euro an Mehrkosten allein auf die deutschen Autofahrer zu. Es gäbe auch keinen nennenswerten Zusammenhang zwischen Unfällen mit Personenschäden und technischen Mängeln von Fahrzeugen. Für diese Unfälle, die in der Bundesrepublik lediglich einen Anteil von 0,42% in der Gesamtunfallstatistik ausmachen, seien auch oft Reifenschäden verantwortlich gewesen, was aber nichts mit dem Alter der Fahrzeuge bzw. den Prüfintervallen derselben zu tun habe. Die Neuregelung habe daher keinen signifikanten Nutzen für die Verkehrssicherheit, sondern nütze nur den Prüforganisationen.[9]

1. Verkehrs- und Betriebssicherheitsprüfung

Die derzeit geltende Regelung, nämlich die Richtlinie 2009/40/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Mai 2009 über die technische Überwachung der Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger (Neufassung)[10] legt Mindestanforderungen für die regelmäßige technische Überwachung von KFZs – die gesetzlich vorgeschriebenen regelmäßigen Verkehrs- und Betriebssicherheitsüberprüfungen – fest. Diese Richtlinie gilt für PKWs, Kraftomnibusse sowie LKWs und ihre Anhänger, nicht aber für Motorräder und Motorroller.

Wie der ADAC erhoben hat, stellt sich die gegenwärtige Situation der Prüfintervalle von PKWs in ausgewählten EU-Mitgliedstaaten – in aufsteigender Folge, was die Kürze der Perioden zwischen den obligatorischen technischen Überprüfungen betrifft – wie folgt dar:

1) Vier Jahre nach der Erstzulassung (EZ), danach alle zwei Jahre: Dänemark, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Portugal (ab dem achten Jahr jährlich), Spanien (ab dem zehnten Jahr jährlich), Tschechien;
2) Vier Jahre nach der EZ, danach jährlich: Belgien;
3) Drei Jahre nach der EZ, ab dem fünften Jahr jährlich: Österreich, Polen, Schweden;
4) Drei Jahre nach der EZ, danach alle zwei Jahre: Deutschland, Estland (ab dem neunten Jahr jährlich), Litauen, Slowenien;
5) Drei Jahre nach der EZ, danach jährlich: Großbritannien, Luxemburg, Niederlande, Slowakei;
6) Jährlich: Lettland.

Die neuen Vorschläge der Kommission sehen ua Folgendes vor: Der sachliche Gel­tungsbereich der technischen Überwachung von Fahrzeugen wird auf die Gruppe von Straßenverkehrsteilnehmern mit dem höchsten Sicherheitsrisiko, dh auf zwei- oder dreirädrige KFZ (Motorräder und Motorroller) und leichte Anhänger (unter 3,5 t) ausgedehnt. In diesem Zusammenhang muss noch einmal festgehalten werden, dass 8% der Unfälle mit Motorrädern auf technische Mängel zurückzuführen sind und es unter Motorradfahrern jährlich 4.500 Todesopfer gibt. Fahrer von Motorrollern sind mit 1.400 Todesopfern ebenfalls überdurchschnittlich unter den Verkehrstoten repräsentiert. Daher muss es vor allem zur Überarbeitung der Rechtsvorschriften für die Typengenehmigung für Motorräder[11] kommen.

Was die Häufigkeit der Prüfung betrifft, sind zwei Aspekte zu berücksichtigen, nämlich das Fahrzeugalter und die jährliche Fahrleistung. Daher soll die Prüfhäufigkeit für ältere Fahrzeuge erhöht und für Fahrzeuge mit hoher Fahrleistung eine jährliche Prüfung vorgeschrieben werden, wie es bereits jetzt bei Taxis und Ambulanzfahrzeugen der Fall ist.

Für drei Fahrzeugklassen werden dabei die Prüfintervalle – ausgehend von der am wenigsten strengen 4-2-2 Regelung – wie folgt verkürzt:

(a) Für PKWs erfolgt die erste Prüfung vier Jahre nach der EZ, die nächste nach zwei weiteren Jahren und danach wird jährlich geprüft, dh es wird von der derzeitigen Mindestanforderung 4-2-2 auf 4-2-1 übergegangen;

(b) Für PKW und leichte Nutzfahrzeuge bis 3,5 t, die zum Zeitpunkt der ersten  Prüfung, dh vier Jahre nach ihrer EZ, eine Fahrleistung von mehr als 160.000 km aufweisen, wird nach der ersten Prüfung eine jährliche Überwachung (4-1-1 anstelle des bisherigen 4-2-2 Intervalls) vorgesehen.

Die festgestellten technischen Mängel werden nach gemeinsamen Regeln hinsichtlich ihres Risikos bewertet. Da die festgestellten Mängel nach einer gemeinsamen Norm bewertet werden müssen, hat die Kommission bereits 2010 einschlägige Empfehlungen für die Mängelbewertung verabschiedet, wobei sie drei Mängelklassen (geringfügige Mängel, erhebliche Mängel und gefährliche Mängel) aufstellte. Diese Empfehlungen für die Mängelbewertung und die Definition der Mängelklassen werden nun in die Änderungs-Verordnung übernommen.

2. Unterwegskontrolle für Nutzfahrzeuge

Die derzeit geltende Regelung, nämlich die vorstehend erwähnte Richtlinie 2009/40/EG, wird durch die Richtlinie 2000/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juni 2000 über die technische Unterwegskontrolle von Nutzfahrzeugen, die in der Gemeinschaft am Straßenverkehr teilnehmen[12], ergänzt, wobei letztere vorsieht, dass der technische Zustand von Nutzfahrzeugen zwischen den regelmäßigen technischen Überprüfungen auch durch Unterwegskontrollen – gem. Artikel 2 lit. b) der RL 2000/30/EG sind das „von den Behörden nicht angekündigte und somit unerwartete, auf öffentlichen Straßen durchgeführte technische Kontrollen eines Nutzfahrzeugs über 3,5 t – ad hoc überprüft werden kann.

Die neuen Vorschläge sehen ua eine Ausweitung der Unterwegskontrollen auf leichte Nutzfahrzeuge unter 3,5 t und deren Anhänger vor. Neben dem technischen Zustand soll dabei auch die Ladungssicherung geprüft werden, deren Missachtung nach neuesten Schätzungen für bis zu 25% aller Unfälle mit Beteiligung von LKWs verantwortlich ist.

3. Fahrzeugzulassung

Die derzeit geltende Regelung der Richtlinie 1999/37/EG des Rates vom 29. April 1999 über Zulassungsdokumente für Fahrzeuge[13] legt die Anforderungen für die Ausstellung von Zulassungsbescheinigungen, ihre gegenseitige Anerkennung und den harmonisierten Mindest­inhalt von Zulassungsbescheinigungen fest.

Die neuen Vorschläge sehen ua Folgendes vor: Festlegung von genaueren Begriffsbestimmungen über den Ort der Zulassung von Fahrzeugen sowie den Entzug und die Annullierung von Zulassungen, vor allem von „Altfahrzeugen“[14]; die Zulassungsdaten der Fahrzeuge sollen in nationalen elektronischen Registern aufbewahrt werden; technische Daten, die der Betriebserlaubnis, nicht aber notwendigerweise den Zulassungsdokumenten zu entnehmen sind, sollten dem Prüfpersonal für die Verkehrs- und Betriebssicherheitsprüfung verfügbar gemacht werden; über die Fahrzeugzulassungsregelungen sollte eine wirksame Durchsetzung der Verkehrs- und Betriebssicherheit gewährleistet sein, uam.

Ganz besonders ist in diesem Zusammenhang aber auch auf den von der Kommission bereits im April 2012 vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Vereinfachung der Verbringung von in einem anderen Mitgliedstaat zugelassenen Kraftfahrzeugen innerhalb des Binnenmarkts[15] hinzuweisen, die zu einer vereinfachten KFZ-Zulassung im Ausland führen wird.

Ausblick

Die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zielen in erster Linie darauf ab, die Verkehrssicherheit auf den Straßen zu erhöhen und das politische Ziel zu fördern, die Zahl der Verkehrstoten pro Jahr bis 2020 zu halbieren.[16] Auf längere Sicht wäre in einer zweiten Phase allerdings ein harmonisiertes System für den EU-internen Datenaustausch einzuführen, das die bestehenden Datenbanken miteinander vernetzt und die Daten für Kontrollzwecke EU-weit zugänglich macht – damit zB jederzeit über Grenzen hinweg geprüft werden kann, ob die Kilometerstandsdaten für ein Fahrzeug korrekt sind. Ein solcher EU-weiter Datenzugang könnte dann möglicherweise auch zu einer gegenseitigen Anerkennung der Bescheinigungen über die Verkehrstauglichkeit eines PKW führen, sobald die erforderliche Harmonisierung der Verkehrs- und Betriebssicherheitsprüfungen auf europäischer Ebene erreicht ist.[17]