Das Ende des Bananenstreits: „Dollar-Bananen“ gegen „AKP-Bananen“ (Teil 2)

Nachdem in Teil 1 eine detaillierte Darstellung der einzelnen Etappen des über zwanzig Jahre andauernden Bananenkonflikts (1991 – 2012) gegeben wurde, sollen nachstehend in Teil 2 die (wirtschafts-)rechtlichen und politischen Hintergründe dieses singulären Vorgangs aufgezeigt werden.

„Dollar-Bananen“ versus „AKP-Bananen“

Der EWG-Vertrag (1957) sah – nach Ablauf einer zwölfjährigen Übergangsfrist – die Errichtung einer Zollunion im Warenverkehr vor. Einige Waren genossen im Zuge dieses Liberalisierungsregimes eine Sonderbehandlung, zu denen auch die Banane gehörte. Der Grund dafür war der Umstand, dass einige der sechs Gründungsstaaten der EWG früher koloniale Besitzungen – die späteren AKP-Staaten (Afrikanische, Karibische und Pazifische Staaten)[1] – hatten, in denen der Bananenanbau einen wichtigen Wirtschaftsfaktor darstellte, wenngleich dieser dort teilweise unter ungünstigeren Bedingungen vonstatten ging, als dies in anderen Anbauländern der Fall war.

Um den Absatz dieser AKP-Bananen zu fördern, kamen die Gründungsväter der EWG überein, deren Import – im Rahmen einer festgesetzten Höchstmenge – zollfrei zu stellen, während für Drittlandsbananen ein Zollsatz von 20% festgesetzt und in der Folge auch in der Dillon-Runde 1961 konsolidiert und multilateralisiert wurde. Es wurde aber auch die Einfuhrmenge von Drittlandsbananen in die EWG mit maximal 2,53 Mio t/Jahr kontingentiert.

Da es sich bei diesen Drittlandsbananen aber vorwiegend um solche Bananen handelte, die in einigen mittel- und südamerikanischen Staaten von großen amerikanischen multinationalen Unternehmen (Chiquita, Dole, Del Monte) produziert und auch in Dollar abgerechnet wurden, nannte man diese „Dollar-Bananen“.

Durch diese unterschiedliche Behandlung der „AKP-Bananen“ und der „Dollar-Bananen“ kam es auf dem Importmarkt für Bananen in der EWG bereits sehr früh zu Marktverzerrungen, in die neben den mittel- und südamerikanischen Staaten aber auch die USA involviert waren, da sich diese verpflichtet fühlten, die Interessenlage ihrer Handelsunternehmen gegenüber der EWG zu schützen und diesbezüglich im Rahmen des GATT ’47 zugunsten dieser drei Bananen-Multis zu intervenieren.

Dementsprechend war ein Handelskrieg zwischen diesen drei Gruppen von Protagonisten am heiß umkämpften Bananenmarkt vorprogrammiert. Dazu kam innerhalb der EWG aber noch das weitere Problem hinzu, dass es der Bundesrepublik Deutschland im Zuge der Aushandlung des EWG-Vertrages gelang, für sich eine Sonderstellung zu erlangen, nämlich das sog „Bananen-Protokoll“ durchzusetzen, das aber zu weiteren Marktverzerrungen führte.

Das „Bananen-Protokoll“ (1957)

Da die Banane bereits damals – neben den Zitrusfrüchten – als wichtiger Spender von Vitaminen und Mineralstoffen angesehen wurde, der noch dazu gut lagerfähig war, stellte diese in der damaligen Zeit für die Bundesrepublik ein ernährungsphysiologisch unverzichtbares Nahrungsmittel dar. Da die Bundesrepublik ihren Vitaminbedarf nicht wie die meisten der anderen fünf Gründungsstaaten der EWG über Zitrusfrüchte aus den (ehemaligen) Kolonien decken konnte, setzte sie das sog „Bananen-Protokoll“ als Nebenabrede zum EWG-Vertrag (1957) durch. War schon das „Protokoll über den innerdeutschen Handel“, gemäß dessen das Gebiet der damaligen DDR nicht als Zollausland galt, relativ unbekannt, so kann man das Bananen-Protokoll durchaus als „Geheimprotokoll“ bezeichnen, an das sich heute kaum jemand mehr erinnert.

Aufgrund des Bananen-Protokolls war es der Bundesrepublik erlaubt, „Dollar-Bananen“ ebenfalls zollfrei und ohne mengenmäßige Beschränkungen zu importieren. Da diese „Dollar-Bananen“ von den amerikanischen Multis Chiquita, Dole und Del Monte vor allem in den mittelamerikanischen Staaten aber sehr preisgünstig produziert und vertrieben wurden, waren sie deutlich billiger als die AKP-Bananen. Da für diese „Dollar-Bananen“ aber auch keine Konsumationspflicht in der Bundesrepublik bestand, exportierten die deutschen Bananen-Importfirmen – nach der Sättigung des Inlandsmarktes – diese Drittlandsbananen ua auch nach Frankreich und Italien, wodurch sie auf deren Märkten die teureren AKP-Bananen konkurrenzierten. Dagegen setzten sich die AKP-Staaten zur Wehr und verlangten von der EWG eine Regelung, die in der Lage war, die AKP-Bananenerzeugung ausreichend zu schützen, ohne aber zugleich den Import von „Dollar-Bananen“ allzu stark zu behindern.

Die Bananen-Marktordnung (1993)

Die Lösung wurde in der Ausarbeitung einer eigenen Marktordnung für Bananen (1993)[2] gefunden, mittels derer die unterschiedlichen Einfuhrbestimmungen in den einzelnen Mitgliedstaaten – vor allem in der Bundesrepublik aufgrund des Bananen-Protokolls – vereinheitlicht werden sollten. Damit kamen für die Bundesrepublik aber die speziellen und exklusiven Vergünstigungen aus dem Bananen-Protokoll in Wegfall.

In der Bananen-Marktordnung wurde zwischen folgenden vier verschiedenen Gruppen von Bananen unterschieden:

(1) Gemeinschafts-Bananen, die aus Griechenland (Kreta, Lakonien), Spanien (Kanarische Inseln), Portugal (Algarve, Azoren, Madeira), Französische Übersee-Departements (DOM) und Territoires (TOM) (Martinique, Guadeloupe, St. Pierre, Miquelon etc.) stammen;

(2) AKP-Bananen, die traditionell – über das Lomé-Abkommen (1975) und später über das Cotonou-Abkommen (2000)[3] – in die EWG-Mitgliedstaaten importiert wurden. Diesen Bananen stand ein zollfreies Kontingent von 857.000 t pro Jahr zu;

(3) AKP-Bananen, die bisher nicht in die EWG importiert wurden, und

(4) Dollar-Bananen.

Für die beiden letzten Gruppen der nicht-traditionellen AKP-Bananen und der „Dollar-Bananen“ stand ein Kontingent von 2,2 Mio t pro Jahr zur Verfügung, im Rahmen dessen ein Einfuhrzoll von 75 ECU pro Tonne erhoben wurde. Außerhalb dieses Kontingents wurde ein Zollsatz von 722 ECU/t für nicht-traditionelle AKP-Bananen und von 822 ECU/t für „Dollar-Bananen“ eingehoben. Die EU verteilte die jeweiligen Einfuhrkontingente für Gemeinschafts-Bananen, AKP-Bananen und „Dollar-Bananen“ nach einem komplizierten Verteilerschlüssel unter den verschiedenen Importeuren und Vermarktern von Bananen auf dem Binnenmarkt in Form von speziellen Einfuhrlizenzen.

Im Rahmen dieser Umverteilung teilte die EU 30% der Einfuhrlizenzen für die „Dollar-Bananen“ jenen Unternehmen zu, die bisher mit Gemeinschafts-Bananen oder AKP-Bananen gehandelt hatten. Diese Firmen konnten daher ihre Lizenzen verkaufen oder selbst in das Importgeschäft mit „Dollar-Bananen“ einsteigen. Das sicherte zwar deren Existenz, führte aber zu enormen Preissteigerungen, vor allem in der Bundesrepublik, wo bis dahin ja nur die zollfreien „Dollar-Bananen“ importiert worden waren.[4] Gegen diese Regelung klagten deutsche Bananenimportfirmen sowohl vor dem EuGH als auch vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht – allerdings in beiden Fällen erfolglos.

Die amerikanischen Multis Chiquita Brands International und Dole Foods Company erlitten durch diese Lizenzverteilung im Rahmen der Bananen-Marktordnung Einnahmenverluste am Binnenmarkt in Höhe von 520 Mio US-$ und beschwerten sich dementsprechend bei der US-Regierung. Daraufhin leiteten die USA ein Panel-Verfahren im Rahmen der WTO ein, bei dem sie durch Ekuador, Guatemala, Honduras und Mexiko unterstützt wurde. Im September 1997 bestätigte das für diesen Streit eingesetzte Panel die WTO-Widrigkeit der Bananen-Marktordnung,[5] da die EU durch das System der Einfuhrlizenzen für das Zollkontingent der „Dollar-Bananen“ einen eindeutig diskriminierenden Akt gesetzt habe, der bis Ende 1998 beseitigt werden müsse. Bis zu diesem Zeitpunkt sagte die EU aber nur zu, das bisherige Einfuhr-Kontingent von „Dollar-Bananen“ in Höhe von 2,2 Mio. t/Jahr um 353.000 t/Jahr zu erhöhen, belastete dieses zusätzliche Kontingent aber zugleich mit einem wesentlich höheren Zollsatz.[6] Außerhalb des erweiterten Kontingents sollte überhaupt ein Zollsatz von 737 ECU/t für „Dollar-Bananen“ gelten.

Retorsive Vergeltungsmaßnahmen („Retaliation“)

Da diese Regelung von den USA nach wie vor als WTO-widrig empfunden wurde, verhängten die amerikanische Regierung mit Billigung der WTO Mitte April 1999 gegen die EU retorsive Vergeltungsmaßnahmen („Retaliation“) in Höhe von 191,4 Mio $, indem sie Importe von EU-Unternehmen in die USA in dieser Größenordnung blockierten.[7] Damit trat der juristisch interessante Fall ein, dass völlig „schuldlose“ Unternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat ihre Exporte auf dem amerikanischen Markt deswegen nicht mehr platzieren konnten, da die EU einem bindenden Panel-Schiedsspruch im Rahmen der WTO nicht nachkam und die USA daher zu retorsiven Vergeltungsmaßnahmen ermächtigt wurden.

Mitte April 2001 wurde im entsprechenden Panel dahingehend eine Einigung erzielt, dass die Einfuhrmengen von „Dollar-Bananen“ durch eine „historische Referenzperiode“ des Zeitraums von 1994 bis 1996 bestimmt werden sollten. Als Ausgleich dazu wären die von den USA gegen die EU erhobenen Strafzölle aufzuheben.

Das Genfer Bananen-Abkommen (2009)

Nach erneuten langwierigen Verhandlungen im Rahmen der WTO kam es am 15. Dezember 2009 in Genf zwischen der EU und elf mittel- und südamerikanischen Staaten – Brasilien, Costa Rica, Ekuador, Guatemala, Honduras, Kolumbien, Mexiko, Nicaragua, Panama, Peru und Venezuela – zum Abschluss des Genfer Bananen-Abkommens,[8] das den „Bananen-Krieg“ vorläufig beendete. Die durch die EU erhobenen Einfuhrzölle für „Dollar-Bananen“[9] werden gemäß dieser Übereinkunft in den nächsten Jahren schrittweise von 148 € (2009) auf 114 € (2017) je Tonne abgesenkt (§ 3a). Im Gegenzug verpflichtete sich die EU dazu, die AKP-Länder mit bis zu 200 Mio. € zu unterstützen.

Auf der Basis dieser grundsätzlichen Einigung im Rahmen des Genfer Bananen-Abkommens (2009) wurde im Rahmen des Streitbeilegungsorgans der WTO (Dispute Settlement Body, DSB) – unter der Leitung des pakistanischen Botschafters Shahid Bashir – zwischen den Streitpartien solange weiterverhandelt, bis am 30. Oktober 2012 seitens der EU die revidierten Zolltarifkonzessionen („Revised Schedules of Commitments“)[10] bekannt gegeben wurden, die auf dem vorstehend erwähnten Zollreduktionsschema des § 3a des Genfer Bananen-Abkommens (2009) beruhen.[11]

Sollten allerdings die Agrarverhandlungen im Zuge der Doha-Runde im Rahmen der WTO nicht bis zum Jahresende 2013 zu einer „horizontalen“ Übereinkunft geführt haben, kann der programmierte Zollabbau bis zum Ende der Doha-Runde verzögert werden – allerdings nicht über das Ende des Jahres 2015 hinaus. Während dieser zweijährigen Übergangsfrist gilt dann ein Zollsatz von 132 € je Tonne importierter Bananen, danach ein Satz von 127 €/t.

Auf der Basis dieser Übereinkunft wurde vom DSB in der Folge am 8. November 2012 der Handelsstreit über das Bananenimportregime der EU offiziell für beendet erklärt und damit die in der WTO diesbezüglich anhängigen neun Streitsachen[12] zwischen der EU und den zehn mittel- und südamerikanischen Bananenproduzentenländern[13] für beendet erklärt.[14]

Résumé

Lässt man dieses komplexe und langwierige Verfahren zur Beilegung des Bananen-Konflikts Revue passieren, dann erkennt man mit aller Deutlichkeit, wie dominant die EG bzw die EU im Rahmen des GATT bzw der WTO nicht nur gegenüber Staaten der „Dritten Welt“ sondern auch im Rahmen der Welthandelsordnung selbst agierte – sie konnte nämlich über zwanzig Jahre die verbindlichen Vorgaben von Panel-Entscheidungen im Rahmen der WTO mehr oder weniger negieren und deren Erfüllung immer wieder hinauszögern. Selbst die retorsiven Vergeltungsmaßnahmen der USA brachten sie zunächst nicht zum Einlenken, trug sie diese ja gleichsam „auf dem Rücken“ ihrer Unternehmen aus, die ihre bisherigen US-amerikanischen Exporte in andere Destinationen „umleiten“ mussten – ohne dafür aber von der EU auch nur im Geringsten entschädigt zu werden.

Die eben erreichte Übereinkunft der EU mit zehn lateinamerikanischen Staaten zur Beendigung des Bananen-Konflikts lässt auf der anderen Seite aber die Hoffnung zu, dass die – aufgrund von Differenzen im Agrarbereich – ebenfalls seit vielen Jahren stagnierenden Assoziationsverhandlungen des MERCOSUR mit der EU[15] einen neuen Impetus erhalten, wieder weitergeführt und endlich zu einem entsprechenden Abschluss gebracht werden. Europa sollte eigentlich schon längst erkannt haben, dass auch der lateinamerikanische Wirtschaftsraum einen unverzichtbaren Außenhandelspartner darstellt.