Mittwoch 26. Juli 2017, 10:50

Interviews


Bewegung in der schweizerischen Europapolitik

In den Beziehungen Schweiz-EU scheint ein neues Kapitel aufgeschlagen zu werden. Dabei sind sowohl ein Andocken an die durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) geschaffenen Institutionen als auch ein Beitritt zum EWR (dem die 27 EU-Staaten und die EFTA-Länder Island, Liechtenstein und Norwegen angehören) im Gespräch. Für Prof. Dr. Carl Baudenbacher, Präsident des EFTA-Gerichtshofs, ist der Europäische Wirtschaftsraum für das Verhältnis zwischen der Schweiz und der Europäischen Union maßgeschneidert, wie er im Interview mit EU-Infothek erklärt.

Carl Baudenbacher
Carl Baudenbacher
Bild: privat
Was ist der Grund dafür, dass es in der Schweiz nach fast 20 Jahren Bilateralismus wieder so etwas wie eine Europa-Diskussion gibt?


Am 15. Juli 2010 hat Avenir Suisse, der Think Tank der Schweizer Wirtschaft, den Bilateralismus als nicht zukunftsfähig bezeichnet und entweder einen EWR- oder einen EU-Beitritt empfohlen. Zwei Tage darauf hat EU-Ratspräsident Van Rompuy erklärt, der Bilateralismus scheine seine Grenzen erreicht zu haben. Das konnte nur für diejenigen überraschend kommen, welche die Zeichen an der Wand nicht erkannt hatten. Im Dezember 2008 hatte der Rat der EU die Dynamisierung neuer und alter bilateraler Verträge gefordert. Beim Besuch der damaligen Bundespräsidentin Leuthard in Brüssel im Sommer 2010 haben die Präsidenten des Rates und der Kommission ganz offen eine neue Lösung für die Beziehungen EU-Schweiz gefordert. Der Wunsch nach der Schaffung von Institutionen wurde im September 2010 vom Europäischen Parlament und im Dezember 2010 vom Rat bekräftigt. Der Bundesrat - die Schweizer Regierung - ist grundsätzlich bereit, darüber zu verhandeln.

Die EU hat vier Forderungen auf den Tisch gelegt: (1.) Eine beschleunigte Übernahme neuen EU-Rechts im Rahmen der bilateralen Verträge, (2.) die ¨bernahme der Neu-Rechtsprechung des EuGH durch die schweizerischen Gerichte, (3.) die Schaffung eines Überwachungsmechanismus und (4.) die Schaffung eines Gerichtsmechanismus. Das riecht doch stark nach EWR.

Das ist in der Tat so. Der Bundesrat behauptet bisher, er wolle am bilateralen Weg festhalten. Er ist aber grundsätzlich bereit, die Postulate der EU zu prüfen. Wenn er sich auf die vier Forderungen einließe, so wäre die Schweiz sehr nahe am EWR. Der Bilateralismus würde sich dann vom EWR nur noch dadurch unterscheiden, dass die Dienstleistungsfreiheit, die Niederlassungsfreiheit und die Kapitalverkehrsfreiheit nicht gewährleistet sind. Weiter fehlen im Bilateralismus das supranationale Wettbewerbs- und Beihilferecht sowie die Pflicht zur Rechtsangleichung.

An sich funktionieren ja die bilateralen Verträge mit der Schweiz ganz gut. Was hat die EU dazu bewogen, diese Forderungen zu stellen?

Ich gehe davon aus, dass in einigen EU-Staaten - ob zu Recht oder zu Unrecht - der Eindruck entstanden ist, dass man den Schweizern mit den bilateralen Verträgen zu sehr entgegengekommen ist - Stichwort Rosinenpickerei. Die EU hat kein Interesse daran, Bilateralismusbewegungen, etwa in Norwegen oder in Österreich, zu unterstützen. Die offizielle Schweiz möchte ihr Verhältnis zur EU mit Hilfe klassischer völkerrechtlicher Kriterien definieren. Dabei steht die Staatssouveränität im Zentrum. Die EU sieht die Schweiz hingegen als Teilnehmerin am Binnenmarkt und verlangt deshalb gleich lange Spieße wie für EU- und EWR-Staaten bzw. deren Wirtschaftsakteure. Konkret war es vor allem der seit 2005 schwelende Streit um bestimmte kantonale Steuerregimes, der die EU zu den genannten vier Forderungen bewogen hat. Im Bilateralismus bisheriger Prägung gibt es keinen Überwachungs- und Gerichtsmechanismus, der das Problem lösen könnte. Die diplomatischen Ausschüsse sind schwerfällig und verbürgen keine Rechtssicherheit.

Im Juni 2011 hat das Schweizer Parlament eine Europadebatte abgehalten. Man hatte nicht den Eindruck, dass dabei viel herausgekommen ist.


Ihr Eindruck ist zutreffend. Die Debatte ging auf eine Forderung der Kreise, die sowohl einen EU-Beitritt als auch einen EWR-Beitritt ablehnen, zurück. Im Oktober 2011 finden Wahlen zum Bundesparlament statt. Die europafreundlichen Kräfte wollten den Europagegnern keinen Steilpass liefern. Im Grunde genommen wurde nur aus dem Fenster hinaus gesprochen. Ich gehe aber davon aus, dass sich die Europafrage am Tag nach der Wahl mit großer Dringlichkeit stellen wird.

Sie sind seit acht Jahren Präsident des EFTA-Gerichtshofs und damit einer der besten Kenner der europäischen Justizarchitektur. Wie könnte ein Gerichtsmechanismus im Rahmen der bilateralen Verträge Schweiz-EU aussehen?

Das ist nach meinem Dafürhalten eine der entscheidenden Fragen. In schweizerischen Regierungskreisen werden folgende Modelle diskutiert: (1.) Die Schaffung eines bilateralen Gerichts EU-Schweiz; (2.) die Schaffung eines bilateralen Schiedsgerichts EU-Schweiz; (3.) die Verwirklichung eines Zwei-Pfeiler-Modells mit der EU als dem einen Pfeiler und der Schweiz als dem anderen; (4.) das Andocken der Schweiz an den EFTA-Gerichtshof. Ich halte einzig das zuletzt genannte Modell für machbar.

Warum glauben Sie das?

Ein bilaterales Gericht EU-Schweiz mit der Kompetenz zur Auslegung des - mit dem EU-Recht weitgehend identischen - bilateralen Rechts würde die EU kaum akzeptieren. Aus dem gleichen Grund kann ich mir ein bilaterales Schiedsgericht nicht vorstellen. Ein Zwei-Pfeiler-Modell geht schon deshalb nicht, weil es darauf hinausliefe, dass die Vertragstreue der Schweiz von ihren eigenen Gerichten überwacht würde. Ich weiß, dass in der Schweiz argumentiert wird, es gebe auch im EWR ein Zwei-Pfeiler-Modell. Im EFTA-Pfeiler des EWR hat aber keines der beteiligten Länder - Norwegen, Island und Liechtenstein - das alleinige Sagen, und damit haben die Gerichte eines einzelnen Landes auch nicht die entsprechende Kompetenz. Diese Kompetenz liegt vielmehr bei der gemeinsamen Gerichtsinstanz der EWR/EFTA-Staaten, dem EFTA-Gerichtshof.

Und warum soll ein Andocken an den EFTA-Gerichtshof möglich sein? Das würde doch weder von der Schweiz noch von den derzeitigen EWR/EFTA-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein goutiert.

Tatsache ist, dass die EU der Schweiz genau diese Lösung vorgeschlagen hat. Es stimmt, beide Seiten, die Schweiz und die derzeitigen drei EWR/EFTA-Staaten müssten über ihren Schatten springen. Die Schweiz müsste sich einverstanden erklären, dass ihre bilateralen Verträge mit der EU auch von Richtern aus Norwegen, Island und Liechtenstein ausgelegt werden. Norwegen, Island und Liechtenstein müssten wiederum akzeptieren, dass ein Richter aus der Schweiz an EWR-rechtlichen Verfahren teilnehmen würde.

Ist das nicht eher unwahrscheinlich?

Es würde einen Effort beider Seiten voraussetzen. Dabei sollte man nicht vergessen, dass die Richter des EFTA-Gerichtshofs vollkommen unabhängig sind. Die vier in Rede stehenden Staaten pflegen seit fünf Jahrzehnten enge, freundschaftliche Beziehungen. Sie gehören alle der EFTA an. Bei jedem EFTA-Ministertreffen wird gesagt, dass die Staaten des zehntgrößten Handelsblocks und des fünftgrößten Dienstleistungsblocks der Welt einander in Solidarität verbunden sind.

Wenn sich die Schweiz zu diesem Schritt entschlösse und die übrigen Beteiligten - die drei EWR/EFTA-Staaten Norwegen, Island und Liechtenstein und die EU - einverstanden wären, wäre es dann nicht sehr viel einfacher, wenn die Schweiz dem EWR beiträte?

Natürlich wäre es einfacher. Und es ist ziemlich offensichtlich, dass die EU versucht, gerade dies den Schweizern schmackhaft zu machen. Der EWR ist eigentlich für die Schweiz maßgeschneidert. Das EWR-Abkommen wurde in wesentlichen Teilen von Schweizer Diplomaten verhandelt. Die Vorteile einer EWR-Mitgliedschaft, welche die Norweger, Isländer und Liechtensteiner seit 15 Jahren genießen, sind die folgenden: umfassender Zugang zum Binnenmarkt, Mitgliedschaft in einem Club, effizientes Überwachungs- und Justizsystem und damit Entpolitisierung von Konflikten. Letzteres schafft auch Rechtssicherheit. Im EWR wäre der Steuerstreit mit der EU, bei dem der Schweiz ein Verstoß gegen die beihilferechtliche Vorschrift des Freihandelsabkommens vorgeworfen wird, kein politischer Streit, sondern ein Rechtsstreit. Nur die EFTA-Überwachungsbehörde hätte gegen die Schweiz vorgehen können und gegen ihre Entscheidung hätte die Nichtigkeitsklage an den EFTA-Gerichtshof offen gestanden.

Gleichzeitig könnten sich Schweizer Unternehmen und Bürger vor Gerichten der EU-Mitgliedsstaaten auf das EWR-Recht berufen und eine Vorlage an den EuGH verlangen. Genau wie es die Liechtensteinerin Margarethe Ospelt mit Erfolg getan hat, als ihr die vorarlbergischen Grundverkehrsbehörden die Übertragung von Agrarland auf eine Stiftung untersagten. Vor den Gerichten der EFTA-Staaten könnten EU- Bürger und -Unternehmen Vorlage an den EFTA-Gerichtshof verlangen. Im Bilateralismus haben Bürger und Unternehmen lediglich die Möglichkeit, bei Konflikten in Bern um diplomatischen Schutz zu ersuchen. Das ist einer freien Gesellschaft unwürdig, es riecht nach „ancien régime“.

Und was wären die Nachteile eines EWR-Beitritts?

Was üblicherweise als nachteilig dargestellt wird, ist es bei näherem Hinsehen gar nicht. Oder es werden Nachteile behauptet, weil man von einem falschen Ausgangspunkt ausgeht. Bestimmte Wirtschaftskreise betrachten z.B. es als Nachteil, dass zusätzliche arbeitsrechtliche Normen übernommen werden müssten. Das liberale Liechtenstein kommt aber mit diesen Vorschriften problemlos zurecht. Es ist interessant, dass die Schweizer Linke umgekehrt kritisiert, der EuGH schenke den berechtigten Anliegen der Gewerkschaften zu wenig Beachtung. Ich halte diese Kritik für wenig differenziert.

Österreich war bis 1995 ebenfalls EWR/EFTA-Staat. Das war dem Land aber zu wenig, weil es bei der Setzung neuen EU-Rechts mitbestimmen und nicht nur mitgestalten wollte.

Die EFTA-Staaten haben im EWR kein Mitbestimmungsrecht bei der Verabschiedung neuer Gesetze, das haben nur EU-Staaten. Aber es existiert ein umfassendes Mitwirkungsrecht und notfalls ein Vetorecht. Der Maßstab für die Schweiz kann nicht ein EU-Beitritt sein, der ist auf absehbare Zeit nicht machbar. Der Maßstab muss der Bilateralismus sein. Hier ist man bezüglich Mitsprache viel schlechter gestellt als im EWR, man hat praktisch nichts zu sagen. Hinzu kommt, dass die Schweiz zahllose Rechtsakte der EU „autonom“ nachvollzieht. Die laufende Anrufung der Souveränität durch die Regierung ist eine Worthülse. Die Mitbestimmungsfrage ist aber nicht die einzige Frage, die sich stellt. Als EWR/EFTA-Staat wäre die Schweiz nicht den gemeinsamen Politiken der EU in den Bereichen Landwirtschaft, Außenhandel, Steuern und Währung unterworfen. Das wird von den meisten Schweizern als Vorteil empfunden.

Wie erklären Sie sich, dass der EFTA-Gerichtshof im Zentrum des Interesses steht, wenn über die Weiterentwicklung der schweizerischen Europapolitik gesprochen wird?

Zunächst sage ich nicht ohne gewissen Stolz: Mein Gerichtshof hat sich offenbar in den fast 18 Jahren seines Bestehens einen ganz guten Ruf geschaffen. Das ist nicht selbstverständlich, weil er vor allem in einem EWR/EFTA-Staat immer wieder angefeindet worden ist. Der EFTA-Pfeiler des EWR gleicht derzeit einem Teich mit einem großen Fisch und zwei kleinen Fischen. Der EFTA-Gerichtshof steht auch deshalb im Zentrum der Debatte, weil er den Unterschied zwischen dem Bilateralismus bisheriger Prägung und einem neuen Bilateralismus oder einem EWR-Beitritt verdeutlicht: Konflikte werden bei uns nicht mehr als Streitigkeiten zwischen Staaten verstanden, die mit diplomatischen Mitteln zu lösen sind, sondern als Auseinandersetzungen zwischen Marktteilnehmern oder zwischen Marktteilnehmern und Staaten, die gerichtlich entschieden werden.

Wäre ein Beitritt der Schweiz zum EWR oder zu seinen Institutionen ein „Rettungsring“ für den EWR, der von manchen schon totgesagt wird?

Ich habe nie zu denen gehört, die wegen des EU-Beitrittsgesuchs Islands das Ende des EWR haben kommen sehen. Falls Island beitreten sollte, so würden wohl Norwegen und Liechtenstein zusammen mit der EU das EWR-Abkommen fortsetzen. Ob Island wirklich EU-Staat wird, ist allerdings vollkommen offen. Das Beitrittsgesuch ist unter sehr besonderen Umständen gestellt worden, und die Umfragen sind negativ. Wenn sich die Schweiz dem EFTA-Gerichtshof anschlösse oder gar dem EWR beiträte, so hätte das wohl auch Einfluss auf die Stimmung in Island. Auf jeden Fall würde der EFTA-Pfeiler gestärkt. Manche Schweizer Politiker gehen sogar davon aus, dass der EWR für weitere Staaten wie z.B. die Türkei oder die Ukraine eine Option sein könnte.

Vielen Dank für das Interview.

Zur Person:

Prof. Dr. Carl Baudenbacher lehrt seit 1987 als Ordinarius für Privat-, Handels- und Wirtschaftsrecht an der Universität St. Gallen und leitet als Geschäftsführender Direktor das Institut für Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht. 1995 wurde der Doppelstaatsbürger (Schweiz/Liechtenstein) auf Vorschlag des Fürstentums Liechtenstein zum Richter am Gerichtshof der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA gewählt, seit 2003 ist Baudenbacher dessen Präsident. Der EFTA-Gerichtshof ist zuständig für die Entscheidung von Fällen, die ihren Ursprung im EFTA-Pfeiler (Island, Liechtenstein und Norwegen) des Europäischen Wirtschaftsraums EWR haben.



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