„Bessere Rechtsetzung“ und „Intelligente Regulierung“ in der EU (Teil 2)

Wurden in (Teil 1) dieses Beitrags vom 24. April die konzeptiven Grundlagen für eine „Better Regulation“ und „Intelligente Regulierung“ dargestellt, so sollen im gegenständlichen zweiten Teil diejenigen institutionellen Einrichtungen kurz dargestellt werden, die der Kommission bei diesen ihren Bemühungen zuarbeiten und Hilfestellung leisten sollen.

Gruppe nationaler Rechtsetzungssachverständiger

Die Gruppe soll die Kommission in allgemeine Fragen der Rechtsetzung beraten, darf aber dabei keine Stellungnahmen zu Initiativen oder Projekten für die Ausarbeitung spezifischer Rechtsetzungsvorschläge abgeben. Sie soll als effiziente Schnittstelle zwischen der Kommission und nationalen Stellen fungieren, um die Kommission dabei zu unterstützen, das Regelungsumfeld für Unternehmen, die Industrie, die Verbraucher, die Sozialpartner und für die Bürger insgesamt zu verbessern. Für die Evaluierung des Fortschritts bei dieser Umgestaltung des Regelungsumfelds soll die Gruppe gemeinsame Indikatoren entwickeln.[4] Sie soll darüber hinaus eng mit der Anti-Bürokratie-Arbeitsgruppe der EU, der sogenannten „Stoiber-Kommission“, kooperieren.

Gruppe unabhängiger Interessenträger („Stoiber-Kommission“)

Nachdem sie Ende Februar 2006 die vorerwähnte Gruppe von hochrangigen nationalen Rechtsetzungssachverständigen eingesetzt hatte, beschloss die Kommission am 31. August 2007 mit sofortiger Wirkung die Einrichtung der „Hochrangigen Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten“[5], deren Aufgabe darin bestehen sollte, die Kommission in Fragen im Zusammenhang mit dem vorerwähnten Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten vom Jänner 2007 zu unterstützen, damit dessen Ziel – die für Unternehmen entstehenden Verwaltungslasten von EU-Rechtsvorschriften bis 2012 um 25 Prozent zu senken – leichter erreicht werden kann.

Die Vorarbeiten für die Feststellung etwaiger Einsparungspotentiale wurden seitens der Kommission in einem „Outsourcing“ an ein Konsortium, bestehend aus den Konsultingunternehmen Cap Gemini, Deloitte und Ramboll Management, vergeben.[6]

Am 14. September 2007 gab Kommissionspräsident Barroso bekannt, dass die Wahl des Vorsitzenden auf den ehemaligen bayerischen Ministerpräsidenten (1993 bis 2007), Edmund Stoiber, gefallen sei, der über eine große Regierungs- und damit auch Verwaltungserfahrung verfüge. Die „Stoiber-Kommission“ sollte ihre Arbeit bereits im Oktober 2007 aufnehmen, Stoiber konnte seine neue „Anti-Bürokratie – Arbeitsgruppe“ mit ihren 15 Mitgliedern aber erst am 19. November 2007 definitiv vorstellen. Unter den 15 Mitgliedern der „Stoiber-Kommission“ befindet sich kein Österreicher, dafür aber mit Roland Berger und Johannes Ludewig gleich zwei Deutsche. Die Mitglieder wurden ad personam ernannt und erhalten für ihre Tätigkeit keine Vergütung.

Gemäß Artikel 7 galt dieser Beschluss bis Ende August 2010. Dementsprechend wurde durch Beschluss der Kommission vom 17. August 2010[7] die Geltungsdauer des Beschlusses 2007/623/EG – und damit auch das Mandat der „Stoiber-Kommission“ – bis zum 31. Dezember 2012 erstreckt.

Ausschuss zur Folgenabschätzung

Viel aufwändiger als die eher technischen Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsetzung stellt sich die sogenannte Folgenabschätzung („impact assessment“) dar, die von der Kommission seit 2003 für alle größeren Rechtsetzungsinitiativen in integrierter und systematischer Form regelmäßig eingesetzt wird. Im Rahmen der Folgenabschätzung analysiert die Kommission alle möglichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen neuer Rechtsvorschriften und berücksichtigt dabei auch die potentiellen Auswirkungen alternativer Handlungsoptionen, wie beispielsweise das Untätigbleiben der EU oder die Anwendung von rechtlich unverbindlichen Instrumenten, wie zB von „soft law“ in Form von Selbst- und Ko-Regulierung.

Institutionell richtete die Kommission dafür den „Ausschuss zur Folgenabschätzung“ („Impact Assessment Board“, IAB) ein, der sich aus ranghohen Kommissionsbeamten zusammensetzt und Ende 2006 seine Tätigkeit aufnahm. Der IAB soll sich zu einem „Kompetenzzentrum“ entwickeln und die jeweiligen Fachabteilungen der Kommission bei ihrer Folgenabschätzung beraten und evaluieren. In den vier Jahren von seiner Einrichtung Ende 2006 bis Ende 2010 hat der IAB mehr als 400 Stellungnahmen abgegeben, die auch öffentlich zugänglich sind.

Der IAB untersteht direkt dem Kommissionspräsidenten und agiert politisch unabhängig von den jeweiligen Fachabteilungen.[8] Der Präsident der Kommission hat die Stellung des IAB dadurch noch weiter gestärkt, dass er angeordnet hat, dass grundsätzlich eine positive Stellungnahme desselben notwendig ist, bevor ein Vorschlag für einen Kommissionsbeschluss vorgelegt werden kann.[9]

Die Planung der Folgenabschätzung muss transparent sein, damit sich alle Interessengruppen an diesem Prozess beteiligen können. Seit 2010 veröffentlicht die Kommission für alle Initiativen, die signifikante Auswirkungen haben können, einschließlich delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte, Ablaufpläne (sogenannte „Roadmaps“), in denen erläutert wird, ob eine Folgenabschätzung geplant ist oder nicht und warum.

Würdigung

Unterzieht man die bisherigen Ergebnisse der so ambitioniert gestarteten „Better Regulation“ einer kritischen Analyse, erhält man ein ambivalentes Bild. Obwohl die Kommission vor der Vorlage von Rechtsetzungsinitiativen eine Reihe von Konsultationen – über Grünbücher, Weißbücher[10], Mitteilungen, Berichte, Workshops, Internet-Konsultationen etc. – abführt, die ihr nicht nur die Interessenlage der Betroffenen aufzeigen, sondern zugleich auch ein feedback und eine Folgenabschätzung ermöglichen sollen, gelingt es ihr nicht immer, eine punktgenaue Regelung komplexer, grenzüberschreitender Sachverhalte vorzunehmen. Um einen ersten Eindruck von diesem Aufwand der Kommission zu geben, sei nur die Anzahl der angenommenen Konsultationsdokumente und Berichte der Kommission im letzten dokumentierten Zeitraum von 1993 bis 2005 angeführt: in Summe waren das 1.723 Berichte, 1.708 Mitteilungen, 63 Grünbücher und 22 Weißbücher.[11] Trotzdem haben in diesem Zeitraum die Verwaltungslasten für die einzelnen Unternehmen kontinuierlich zugenommen und konnten nicht wie vorgesehen entsprechend reduziert werden.

Da im europäischen Mehrebenensystem die Handlungsmöglichkeiten eines einzelnen Akteurs beschränkt sind, kann die Kommission alleine im Bereich des Bürokratieabbaus und der besseren und schlankeren Rechtsetzung keine Wunder wirken. Sie benötigt dazu unbedingt die Unterstützung der Mitgliedstaaten, die ihr aber nur sehr zögernd gegeben wird, obwohl seit 2004 jede Ratspräsidentschaft „Better Regulation“ auf ihre Agenda gesetzt hat. Auf Initiative der Kommission müssen die Mitgliedstaaten seit der Überarbeitung der Lissabon-Strategie im Jahr 2005 über ihre Bemühungen zur besseren Rechtsetzung in ihren jährlichen Lissabon-Programmen berichten. Die Kommission wiederum evaluiert diese Bemühungen in ihren jährlichen „Lissabon-Fortschrittsberichten“, in denen sie den Mitgliedstaaten stets nur relativ geringe Erfolge attestiert und vor allem im Bereich der systematischen Folgekostenabschätzung weiteren Handlungsbedarf sieht.

Was die Erfolge der „Stoiber-Kommission’“ beim Abbau von bürokratischen Hindernissen in der EU betrifft, so halten sich auch diese in Grenzen. Es ist dieser Gruppe hochrangiger Interessenträger bis jetzt noch nicht gelungen, der Kommission ein konsistentes und effizientes Konzept für den Bürokratieabbau vorzulegen.