„Bessere Rechtsetzung“ und „Intelligente Regulierung“ in der EU (Teil 1)

Wie in den beiden Beiträgen in der EU-Infothek vom 26. März und 3. April 2012 über „Die „Europäisierung“ der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen - Der Durchdringungsgrad der österreichischen Rechtsordnung durch das Recht der EU“ bereits angedeutet, stellen die aus der Rechtsetzung in der EU resultierenden Kosten eine außerordentliche Belastung der Wirtschaftstreibenden im Binnenmarkt dar, die einen nicht unbeträchtlichen Prozentsatz der Gewinne aus dem Binnenmarkt wieder zunichte machen.

„Bürokratischer Wasserkopf“ Brüssel?

Undifferenziert wird in diesem Zusammenhang von einer „überbordenden Brüsseler Bürokratie“ gesprochen, die durch einen aufgeblähten Beamtenapparat und überflüssige oder zu komplexe Regulierungen und Verfahrensabläufe charakterisiert ist. Dabei wird aber zum einen übersehen, dass der gesamte Mitarbeiterstab aller Organe der EU mit knapp 47.000 Beamten bei weitem geringer ist als zB die Zahl der Beamten und sonstigen Bediensteten der Wiener Stadtverwaltung (sic) und zum anderen auch nicht berücksichtigt, dass sich eine supranationale Gesetzgebung und deren Umsetzung für 27 Mitgliedstaaten der EU naturgemäß viel komplexer darstellt als die Rechtsetzung und Verwaltung in einem einzigen Mitgliedstaat.

Trotz alledem ist ein Bürokratieabbau und eine bessere Rechtsetzung in der EU unumgänglich, wie dies vom Europäischen Rat und der Kommission schon seit längerem erkannt und auch gefordert wird. In diesem Zusammenhang sind in der EU zwei unterschiedliche Konzepte entwickelt worden, die begrifflich zwar zu trennen sind, sachlich aber zusammenwirken und sich gegenseitig ergänzen, nämlich die sogenannte (a) „Bessere Rechtsetzung“ und die (b) „Intelligente Regulierung“.

„Bessere Rechtsetzung“

Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sind in Artikel 5 Absätze 3 und 4 EUV verankert und im Protokoll (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit[1] näher ausgestaltet. Gemäß Artikel 9 des Protokoll (Nr. 2) hat die Kommission dem Europäischen Rat, dem Europäischen Parlament, dem Rat und den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten jährlich einen Bericht über die Anwendung des Artikels 5 EUV vorzulegen. Diese Berichte haben die Umsetzung der beiden Grundsätze durch die einzelnen Organe sowie das Funktionieren des sogenannten Subsidiaritätskontrollmechanismus zum Gegenstand und bezeichnen sich offiziell als Berichte über „Bessere Rechtsetzung“.[2]

Obwohl sie sich damit schwerpunktmäßig auf die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit im Unionsrecht beziehen, enthalten diese Berichte in der Regel auch eine Reihe weiterführender Aussagen zur Verbesserung der Rechtsetzung in der EU.

„Intelligente Regulierung“

Konzeptiv davon zu trennen ist die „Agenda für intelligente Regulierung“ der Kommission,[3] in der allgemeine Aspekte der Verbesserung der Rechtsetzungstätigkeit in der EU behandelt werden. Eine bessere Rechtsetzung ist vor allem deswegen notwendig, um die ehrgeizigen Ziele der Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum[4] zu verwirklichen. Die bessere Rechtsetzung muss zu einer intelligenten Regulierung des gesamten politischen Entscheidungsprozesses – vom Entwurf eines Rechtsaktes bis zu dessen Umsetzung, Durchsetzung, Bewertung und Überarbeitung – führen, und zwar unter Berücksichtigung der Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit.

Die unmittelbare Verantwortung für die intelligente Regulierung hat der Präsident der Kommission übernommen, der sich dabei auf zahlreiche einschlägige Beiträge stützen kann, wie zB die Entschließung des Europäischen Parlaments über bessere Rechtsetzung[5], den Bericht des Europäischen Rechnungshofes über Folgenabschätzungen in den EU-Organen[6] sowie die Berichte des „Ausschusses für Folgenabschätzung“ (IAB)[7].

Die „Intelligente Regulierung“, die die Kommission seit 2010 verfolgt, stützt sich dabei auf zwei Maßnahmen zur Verbesserung der bestehenden Rechtsvorschriften, die die Kommission bereits früher ergriffen hat, nämlich zum einen

(a) auf das Vereinfachungsprogramm, in dessen Rahmen bereits 155 Vorschläge verabschiedet wurden[8] und zum anderen

(b) auf das Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten.[9]

Letzteres strebt bis 2012 einen Bürokratieabbau von 25 Prozent an.[10] Die „Intelligente Regulierung“ baut damit auf den Bemühungen der Kommission zur Vereinfachung der Rechtsetzung und Verringerung der Verwaltungslasten auf, die unter dem Schlagwort „Better Regulation“ zusammengefasst wurden.

Frühe Forderungen nach einer „Better Regulation“

Bereits der Europäische Rat von Edinburgh am 11./12. Dezember 1992 hatte sich für eine Vereinfachung des europäischen Regelungsumfelds ausgesprochen und die anderen Organe zu einem entsprechenden Tätigwerden aufgefordert. Die Kommission reagierte aber erst vier Jahre später und legte am 6. November 1996 die sogenannte SLIM-Initiative zur Vereinfachung des Rechtsbestands vor. Es sollte aber noch weitere vier Jahre dauern, bis der Europäische Rat am 23./24. März 2000 auf seiner Tagung in Lissabon im Rahmen der sogenannten „Lissabon-Strategie“ für Wettbewerbsfähigkeit, Wachstum und Arbeitsplätze die Kommission aufforderte, eine Strategie zur Vereinfachung des ordnungspolitischen Regelwerks vorzulegen. Dieser Aufforderung kam die Prodi-Kommission am 5. Juni 2002 durch die Vorlage des „Aktionsplans zur Vereinfachung und Verbesserung des Regelungsumfelds“[11] nach und legte eine Reihe von Vorschlägen vor, die bis heute als die Grundlage aller weiteren Initiativen der Kommission im Zusammenhang mit der „Better Regulation“ betrachtet werden können.

Auf der Basis dieses Aktionsplans schlossen in der Folge das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission Ende Dezember 2003 eine Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtssetzung[12], in der zum einen der Einsatz von „soft law“-Techniken, wie zB Ko-Regulierung und Selbst-Regulierung, sowie zum anderen der verstärkte Einsatz von Folgeabschätzungen und die Verpflichtung zur Festsetzung bindender Fristen für die Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht, geregelt wurden.[13]

Trotz dieser vielfältigen Initiativen war dem „Better Regulation“-Ansatz erst dann Erfolg beschieden, als der Europäische Rat am 22./23. März 2005 die Lissabon-Strategie (2000) nach einer fünfjährigen mehr oder weniger erfolglosen Laufzeit neu ausrichtete. Im Rahmen der überarbeiteten Lissabon-Strategie im Sinne einer neuen „Partnerschaft für Wachstum und Beschäftigung“ wurde nun die „Better Regulation“-Initiative zu einem wichtigen Bestandteil. Dabei wies die Kommission expressis verbis darauf hin, dass ein besseres Regelungsumfeld durch Abbau der Bürokratie und Aufbau einer schlankeren Rechtsetzung vor allem für die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) von fundamentaler Bedeutung ist. Da die KMUs ja nahezu 99 Prozent aller europäischen Unternehmen repräsentieren und für die Sicherung von zwei Drittel aller Arbeitsplätze verantwortlich sind, profitieren diese Unternehmen überproportional von einer besseren Rechtsetzung.

Innerhalb der Kommission hatten sich vor allem Präsident José Manuel Barroso und Industriekommissar Günter Verheugen dieser Agenda verschrieben und vertraten diese mit großem Nachdruck. So wurde der Aktionsplan 2002 durch die Mitteilung „Bessere Rechtsetzung für Wachstum und Arbeitsplätze in der EU vom März 2005[14], eine Streichliste anhängiger Rechtsetzungsinitiativen der Kommission vom September 2005[15], einen Plan vom Oktober 2005 zur Vereinfachung des bestehenden Rechtsrahmens[16] sowie ein Strategiepapier zur besseren Rechtsetzung vom November 2006[17] ergänzt und verfeinert. Entscheidende Bedeutung kam in diesem Zusammenhang aber vor allem dem Aktionsplan zur Verringerung der Verwaltungslasten[18] vom Jänner 2007 zu.

Verwaltungslasten versus Verwaltungskosten versus Befolgungskosten

Damit strebt die Kommission neben der allgemeinen Vereinfachung des Regelungsumfelds zur Modernisierung des Rechtsbestands im Rahmen von „Better Regulation“ vor allem die Reduzierung von Verwaltungslasten an, die im gegenwärtigen Unionsrecht existieren. In diesem Zusammenhang müssen zum besseren Verständnis (a) Verwaltungslasten begrifflich von (b) Verwaltungskosten und (c) Befolgungskosten von Reglementierungen unterschieden werden:

Ad (a) Unter Verwaltungslasten sind ausschließlich jene Kosten zu verstehen, die durch Auskunfts-, Berichts- oder Meldepflichten gegenüber Behörden oder Privaten entstehen und die sich auf Informationen beziehen, die ohne die zugrunde liegende gesetzliche Bestimmung nicht erhoben würden;

Ad (b) Verwaltungskosten beziehen sich dagegen auf Informationen, die auch ohne die gesetzliche Verpflichtung erhoben würden;

Ad (c) Unter Befolgungskosten von Reglementierungen wiederum versteht man insbesondere Kosten für die Entwicklung neuer Produkte oder Verfahren aufgrund neuer rechtlicher, sozialer, ökologischer oder Sicherheitsstandards.[19]

Da nach Ansicht der Kommission erhebliches Potential zur Reduzierung der Verwaltungslasten innerhalb der EU besteht, setzte es sich die Kommission in ihrer Mitteilung vom November 2006 zum Ziel, die Verwaltungslasten aufgrund von europäischem und nationalem Recht bis zum Jahre 2012 um ein Viertel zu reduzieren.[20] Eine solche Vorgangsweise könnte nach Schätzungen der Kommission in ihrem Aktionsprogramm zur Verringerung der Verwaltungslasten vom Jänner 2007 eine Zunahme des europäischen BIP um 1,4 Prozent oder 150 Mrd. Euro bewirken.[21]

Bürokratieabbau

Mit diesem Aktionsprogramm vom Jänner 2007 wollte die Kommission an sich nicht nur die Union, sondern vor allem auch die Mitgliedstaaten auf einen entsprechenden Bürokratieabbau verpflichten, drang damit aber im Europäischen Rat sowie im Rat nicht durch, da diese die Zielmarke einer Reduktion der Verwaltungslasten von 25 Prozent nur auf das Unionsrecht angewendet wissen wollten. In den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 8./9. März 2007 klang dies hinsichtlich der von der Kommission angestrebten Reduzierung des Verwaltungsaufwands bis 2012 um ein Viertel wie folgt: „Unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Ausgangspositionen und Traditionen empfiehlt der Europäische Rat den Mitgliedstaaten, sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten bis 2008 ähnlich ehrgeizige nationale Ziele zu setzen“.[22] Bis spätestens Ende 2008 sollten die Kommission und alle Mitgliedstaaten die notwendigen Informationen über bestehende Bürokratielasten ermitteln, um in der Folge bis zum Frühjahr 2012 die Verwaltungslasten, die aufgrund von Unionsrecht bestehen, um ein Viertel zu verringern. Entsprechend einem ebenfalls im Aktionsplan vorgesehenen Sofortprogramm könnten 1,3 Mrd. Euro an Entlastungen bereits im Laufe des Jahres 2007 realisiert werden.[23]

In ihrer Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) und den Ausschuss der Regionen (AdR), legte die Kommission „Dritte Strategische Überlegungen zur Verbesserung der Rechtsetzung in der EU“[24] vor und spezifizierte in diesen die weitere Vorgangsweise in den von ihr ausgewählten 13 prioritären Bereichen. Allein die Schaffung eines papierlosen Umfelds könnte dem Handel Vorteile in Höhe von 2,5 Mrd. Euro pro Jahr bringen. In zwei weiteren prioritären Bereichen sieht die Kommission großes Einsparungspotential. Im Bereich des Gesellschaftsrechts könnte die mögliche Herausnahme von Kleinstunternehmen aus dem Anwendungsbereich der EU-Rechnungslegungs-Richtlinien eine Gesamteinsparung von 8 Mrd. Euro erbringen und das mittelfristige Einsparungspotential einer Beseitigung der Mehrwertsteuer-Hindernisse für die elektronische Rechnungsstellung wird von der Kommission mit bis zu 18 Mrd. Euro veranschlagt.[25]

Im Vorfeld der Rats-Tagung Wettbewerb am 7. Dezember 2010 publizierte die Kommission ihr zwischenzeitlich angepasstes Aktionsprogramm zur Reduzierung des Verwaltungsaufwandes in der EU, in dem sie das bisherige Reduktionsziel für den Bürokratieabbau von 25 auf 33 Prozent erhöhte, was einer Summe von 40,7 Mrd. Euro entspricht.[26] Kommissionspräsident Barroso ersuchte in diesem Zusammenhang den Vorsitzenden der in (Teil 2) dieses Artikels[27] noch zu erwähnenden „Hochrangigen Gruppe unabhängiger Interessenträger im Bereich Verwaltungslasten“, den ehemaligen bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber, bis Ende 2011 einen Bericht über die „Best Practice“ in den Mitgliedstaaten vorzulegen.

Kontinuität versus Diskontinuität

Im Gegensatz zu vielen nationalen Gesetzgebungsprozessen, in denen das Diskontinuitätsprinzip herrscht, wird das Unionsrecht vom Prinzip der Kontinuität beherrscht. Während also im Staatsrecht der Mitgliedstaaten des öfteren die von der alten Regierung ausgearbeiteten Gesetzesinitiativen von der neuen nicht mehr weiter bedient werden, verfallen im Rechtsetzungsprozess der EU nach Amtsantritt einer neuen Kommission oder der Wahl eines neuen Europäischen Parlaments die bisher von der Kommission entweder nur vorgelegten oder bereits anhängig gemachten Rechtsetzungsinitiativen nicht, sondern werden grundsätzlich von den Gesetzgebungsorganen fortgeführt.

Dadurch kann es aber zu einem Stau nicht abgearbeiteter Rechtsetzungsinitiativen kommen, die sinnvoller Weise von der Kommission in regelmäßigen Abständen gesichtet und auf ihre weitere Tauglichkeit überprüft werden müssen. Kommt die Kommission dabei zu dem Schluss, dass eine von ihr gesetzte Rechtsetzungsinitiative inhaltlich obsolet geworden ist oder aus politischen Gründen in den Gesetzgebungsorganen Europäisches Parlament und Rat keine Mehrheit finden wird, dann kann sie ihre Gesetzesinitiative jederzeit zurückziehen und eine neue lancieren.

Daneben bestehen aber noch andere Möglichkeiten, um das Obsoletwerden von Rechtsetzungsinitiativen der Kommission soweit als möglich hintanzuhalten, wie zB der Einsatz von Überprüfungs- und „sunset“-Klauseln. Bei ersteren handelt es sich um Klauseln, die in einem konkreten Rechtsakt festlegen, wann der Rechtsetzer – in der Regel das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam – diesen auf seinen Weiterbestand zu evaluieren hat. Sunset-Klauseln gehen noch einen Schritt weiter und setzen einen konkreten Termin fest, zu dem der jeweilige Rechtsakt automatisch seine Geltung verliert.

Konsolidierung versus Kodifizierung

Die Fülle und Unübersichtlichkeit des Unionsrechts wird aber auch noch dadurch enorm gesteigert, dass in der Regel der ursprüngliche Rechtsakt sowie seine zwischenzeitlichen Änderungen nebeneinander (im Amtsblatt der EU) bestehen bleiben. Das jeweils geltende Recht erschließt sich daher erst durch eine gemeinsame Betrachtung aller dieser Rechtsakte. Zur besseren Lesbarkeit und Verständlichkeit des mehrfach geänderten Rechtsaktes wird in der Regel nach der zehnten Novellierung eine Neufassung desselben veranstaltet, wobei dies in zwei unterschiedlichen Formen erfolgen kann, nämlich zum einen durch eine (a) Konsolidierung und zum anderen durch eine (b) Kodifizierung.

Ad (a) Bei einer bloßen Konsolidierung handelt es sich um eine nicht-amtliche Neufassung des Rechtsaktes, in die alle bisherigen Änderungen eingearbeitet wurden. Sie dient der Übersichtlichkeit und Rechtsbereinigung, ohne allerdings verbindlichen Charakter beanspruchen zu können;

Ad (b) Im Gegensatz dazu handelt es sich bei der Kodifizierung eines mehrfach geänderten Rechtsakts um eine Zusammenführung aller Änderungen in einem einzigen Rechtsakt samt amtlicher Wiederverlautbarung desselben, der dementsprechend verbindliche Natur zukommt.

Da beide Rechtstechniken zur Vereinheitlichung mehrfach geänderter Rechtsakte somit unterschiedliche Rechtsqualität haben, müssen die jeweils zusammengefassten Rechtsakte auch als solche – nämlich als konsolidierte oder kodifizierte Fassungen – expressis verbis bezeichnet werden.