29. Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Rechts der EU (2011) (Teil 1)

Vergegenwärtigt man sich den Besitzstand der EU im Hinblick auf die beiden wichtigsten Rechtsquellen ihres Sekundärrechts, nämlich an Verordnungen (VO) und an Richtlinien (RL), dann kommt man für den Stichtag 31. Dezember 2011 auf insgesamt 8.862 VO und 1.885 RL. Während VO in der Regel aufgrund ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit innerstaatlich nicht umgesetzt werden müssen bzw sogar dürfen, muss dies bei RL regelhaft geschehen, wobei aber immer wieder Umsetzungs- und Anwendungsprobleme entstehen. Der Ende November 2012 erschienene 15-seitige 29. Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des EU-Rechts (2011)[1] dokumentiert diese Probleme sehr anschaulich.

Probleme bei der Umsetzung von Richtlinien

Die Mitgliedstaaten der EU mussten 2011 mehr RL umsetzen als im Jahr zuvor, nämlich 131, verglichen mit 111 RL im Jahr 2010. Dabei wurden deutlich mehr RL verspätet umgesetzt als im Vorjahr, sodass die Kommission 2011 auch insgesamt 1.185 Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV wegen verspäteter Umsetzung von RL einleiten musste – verglichen mit 855 Verfahren 2010 und 531 Verfahren 2009. Ende 2011 waren 763 Verfahren wegen verspäteter RL-Umsetzung anhängig – 60% mehr als Ende 2010.

Die meisten Vertragsverletzungsverfahren wegen verspäteter RL-Umsetzung betrafen im Jahr 2011 folgende drei Politikbereiche: Verkehr (240), Binnenmarkt und Dienstleistungen (198) sowie Gesundheit und Verbraucher (164). Viele der Verfahren waren gegen eine Reihe von Mitgliedstaaten gerichtet, wie zB die Verfahren gegen 23 Mitgliedstaaten wegen verspäteter Umsetzung der RL über energieeffiziente Straßenfahrzeuge[2] oder die Verfahren gegen 22 Mitgliedstaaten wegen verspäteter Umsetzung der RL über ein Sicherheitsmanagement für die Straßenverkehrsinfrastruktur[3].

Durch den Vertrag von Lissabon wurde diesbezüglich in Artikel 260 Absatz 3 AEUV eine Neuerung[4] dahingehend eingeführt, dass die Kommission nunmehr bereits dann, wenn sie eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 258 AEUV wegen unterbliebener Notifikation der Umsetzung einer RL gegen einen Mitgliedstaat erhebt, dem Gerichtshof die Höhe eines von diesem zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgeldes vorschlagen kann, ohne das Ergehen des (Erst-)Urteils abwarten zu müssen. In diesem Zusammenhang verwies die Kommission Ende 2011 erstmals einen Fall der verspäteten RL-Umsetzung an den Gerichtshof mit der Forderung nach Verhängung eines Zwangsgeldes gemäß Artikel 260 Absatz 3 AEUV.

Erkennung und informelle Lösungsversuche von Verstößen gegen EU-Recht

Obwohl die Kommission als „Hüterin der Verträge“ gemäß Artikel 17 Absatz 1 EUV Verstöße gegen das Recht der EU „ex offo“ zu prüfen und zu verfolgen hat, leisten auch Bürger, Unternehmen und Interessensverbände diesbezüglich einen wesentlichen Beitrag, in dem sie Mängel bei der Umsetzung bzw Anwendung von Unionsrecht durch die nationalen Behörden an die Kommission melden. Bei Feststellung von Problemen finden bilaterale Gespräche zwischen der Kommission und den betreffenden Mitgliedstaaten statt, um die Probleme mit Hilfe der Plattform „EU-Pilot“ zu lösen.

Beschwerden

Die von Bürgern, Unternehmen und  Interessensverbänden eingehenden Beschwerden werden gemäß der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament „Aktualisierung der Mitteilung über die Beziehungen zu Beschwerdeführern in Fällen der Anwendung von Unionsrecht[5] bearbeitet, die ab der Registrierung einer Beschwerde eine Frist von 12 Monaten für den Abschluss des Vorgangs oder die Einleitung eines formellen Verfahrens vorsieht.

2011 gingen diesbezüglich 3.115 neue Beschwerden bei der Kommission ein, wobei die meisten Beschwerden Italien (386), Spanien (306) und Deutschland (263) betrafen. Die hauptsächlich betroffenen Sachbereiche waren diesbezüglich Umwelt (604), Binnenmarkt und Dienstleistungen (530) sowie Justizangelegenheiten (434). Die bilateralen Gespräche mit den betroffenen Mitgliedstaaten wurden dabei über den sogenannten „EU-Piloten“ abgewickelt.

Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten: der „EU-Pilot“

Der „EU-Pilot“[6] ist ein Projekt in Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, um die korrekte Anwendung des EU-Rechts zu gewährleisten, Bürger- und Unternehmeranfragen schneller zu beantworten, konkrete Problemlösungen anzubieten und bestehenden Verfahren zu bündeln. Am Projekt „EU-Pilot“, das Mitte April 2008 seine Aktivität aufnahm, nahmen zunächst 15 EU-Mitgliedstaaten teil, Ende 2012 waren es bereits alle 27 Mitgliedstaaten.

Der „EU-Pilot“ – der auf eine Online-Datenbank und ein Kommunikationstool gestützt ist – ist das wichtigste Kommunikationsmittel zwischen der Kommission und den beteiligten Mitgliedstaaten im Vorfeld eines Vertragsverletzungsverfahrens. Er tritt damit an die Stelle der früher üblichen Verwaltungsschreiben der Kommission. Die Mitgliedstaaten verfügen dabei über eine Frist von 10 Wochen, um die von der Kommission gestellten Fragen zu beantworten und eine EU-konforme Lösung anzubieten. Innerhalb von 10 weiteren Wochen wird die Stellungnahme der Kommission dazu in die „EU-Pilot“–Datenbank hochgeladen. Kommt es dabei nicht zu einer mit dem Unionsrecht vereinbaren Lösung, kann die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV einleiten. Da damit alle Fälle grundsätzlich innerhalb von 20 Wochen bearbeitet werden sollen, fördert der Dialog mit Hilfe des „EU-Pilot“–Verfahrens eine rasche Problemlösung.

Wie dem 2. Evaluierungsbericht der Kommission zum Projekt „EU-Pilot“ Ende 2011[7] zu entnehmen ist, wurden dem „EU-Piloten“ zwischen April 2008 und September 2011 insgesamt 2.121 Fälle vorgelegt, von denen 1.410 Fälle im System abgeschlossen werden konnten. 2010 gab sich die Kommission in 80% davon mit den Antworten der Mitgliedstaaten zufrieden und leitete kein Vertragsverletzungsverfahren ein.

2011 wurden 1.201 neue „EU-Pilot“–Vorgänge registriert und 700 Vorgänge konnten in diesem Jahr insgesamt abgeschlossen werden. Die „Erfolgsquote“ betrug dabei aber „nur“ 72,5%, da die Kommission 183 „EU-Pilot“–Vorgänge durch die Einleitung förmlicher Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV beendete.[8] Das „EU-Pilot“–Verfahren schlug dabei am häufigsten in den Bereichen Umwelt (49), Steuern und Zollunion (24) sowie Verkehr (21) fehl.

Neben dem „EU-Piloten“ existiert mit SOLVIT ein weiteres informelles Problemlösungsverfahren, das seit Juli 2002 angewendet wird und dazu dient, einschlägige Beschwerden von Unionsbürgern und Unternehmen kostenlos zu bearbeiten und innerhalb von längstens 10 Wochen einer pragmatischen, außergerichtlichen Lösung zuzuführen.[9] SOLVIT erstreckt sich auch auf die drei EFTA-Staaten im EWR – Island, Liechtenstein und Norwegen – und umfasst damit insgesamt 30 Staaten. In Österreich ist die nationale SOLVIT-Stelle beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Stubenring 1, 1011 Wien[10] eingerichtet.

Vertragsverletzungsverfahren

Ende 2011 waren 1.775 Vertragsverletzungsverfahren anhängig, wozu alle Verfahren zählen, bei denen die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat mindestens ein Aufforderungsschreiben (Mahnschreiben) zugesendet hat. Die Zahl der Vertragsverletzungsverfahren ist von zu Jahr gesunken: 2010 waren es noch 2.100 Fälle, im Jahr 2009 knapp 2.900 Fälle.

Da die Gespräche zwischen der Kommission und den belangten Mitgliedstaaten auch während des förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens weitergehen, konnte im Jahr 2011 Folgendes erreicht werden:

• Die Kommission schloss 203 Fälle nach Versendung der Aufforderungsschreiben ab;
• Weitere 167 Fälle wurden nach Versendung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme gemäß Artikel 258 Absatz 1 AEUV an die Mitgliedstaaten abgeschlossen;
• 29 Fälle wurden nach dem Beschluss der Kommission, den Gerichtshof anzurufen, abgeschlossen oder vor Gericht eingestellt.

Insgesamt wurden 399 Fälle dadurch beendet, dass die Mitgliedstaaten die Einhaltung des Unionsrechts nachweisen konnten. Der Gerichtshof erließ 2011 insgesamt 62 Urteile in Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV, wobei in 53 Fällen (85%) zugunsten der Kommission entschieden wurde.

In aller Regel treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um Urteile des Gerichtshofs fristgerecht umzusetzen. Ende 2011 musste die Kommission allerdings 77 Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV fortführen, da die jeweils verurteilten Mitgliedstaaten dem (Erst-)Urteil des Gerichtshofs nicht nachgekommen waren. Die meisten dieser „Nichtbefolgungs-Verfahren“ richteten sich gegen Griechenland (13), Italien (12) und Spanien (8).

Elf der 77 Fälle wurden Ende 2011 bereits zum zweiten Mal an den Gerichtshof verwiesen. 2011 gab es nur 2 Urteile gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV – und zwar gegen Griechenland[11] und Italien[12].

Österreich

Österreich lag Ende 2011 mit 65 laufenden Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV, zusammen mit der Tschechischen Republik, an der elften Stelle unter den 27 Mitgliedstaaten.[13] Setzt man Österreich mit den beiden anderen Staaten in Relation, die dieselbe Stimmengewichtung im Rat haben, nämlich Schweden und Bulgarien, dann liegen diese beiden mit 54 (Bulgarien) und 60 Vertragsverletzungsverfahren (Schweden) noch vor Österreich. Das Jahr 2011 brachte für Österreich auch eine Verschlechterung im Gegensatz zum Vorjahr, da 2010 gegen Österreich lediglich 57 Vertragsverletzungsverfahren anhängig waren. 2009 waren es mit 66 Verfahren allerdings fast gleich viele wie 2011.

Die drei hauptsächlich von den Vertragsverletzungen betroffenen Bereiche waren in Österreich der Transportbereich mit 15%, der Binnenmarkt und Dienstleistungen mit 10% und der Unternehmens- und Industriebereich mit 8%. 2011 wurde von der Kommission gegen Österreich kein „Zweitverstoßverfahren“ gemäß Artikel 260 Absatz 2 AEUV eröffnet.

2011 eröffnete die Kommission gegen Österreich allein 46 Vertragsverletzungsverfahren wegen verspäteter RL-Umsetzung – im Gegensatz zu bloß 29 solcher Verfahren im Jahre 2010. Damit liegt Österreich im Ranking aller EU-Staaten an 18. Stelle.

2011 gingen bei der Kommission 97 Beschwerden gegen Österreich wegen einer behaupteten Vertragsverletzung ein, womit Österreich an der 10. Stelle im Ranking der EU-Mitgliedstaaten figurierte. Nach Sachgebieten aufgeschlüsselt, betrafen 26 Beschwerden den Umweltschutz, 21 den Binnenmarkt und 11 den Grundrechtsschutz.

Ende 2011 arbeiteten die Kommission und Österreich in 102 noch offenen „EU-Pilot“-Verfahren zusammen, von denen 43 im selben Jahr neu eröffnet wurden. Österreich befindet sich dabei im selben Pool mit weiteren 10 Staaten, deren „EU-Pilot“-Verfahren mit einer 77-tägigen Dauer über der geforderten 10-Wochen Grenze liegt.

An wichtigen Judikaten des Gerichtshofs ergingen im Jahr 2011 folgende, die mit einer Verurteilung Österreichs endeten: Verhängung eines „sektoralen Fahrverbots“ für LKWs auf der Inntalautobahn A12;[14] Erfordernis der österreichischen Staatsangehörigkeit als Voraussetzung für die Niederlassung als Notar in Österreich;[15] Erhebung eines ermäßigten Steuersatzes bei der MWSt auf lebende Tiere[16] und steuerliche Abzugsfähigkeit von  Zuwendungen nur an in Österreich ansässige Einrichtungen mit Forschungs- und Lehraufgaben als Verstoß gegen die Kapitalverkehrsfreiheit.[17]

Resümee

Der 29. Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Unionsrechts in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen (2011) belegt vor allem zweierlei. Zum einen sind die Mitgliedstaaten nach wie vor zu langsam in der fristgerechten Umsetzung von RL – Ende 2011 gab es 62% mehr laufende Verstoßverfahren wegen verspäteter RL-Umsetzung als in den zwölf Monaten zuvor. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, hat die Kommission von der in Artikel 260 Absatz 3 AEUV eingeführten Möglichkeit der Verhängung eines Zwangsgeldes verstärkt Gebrauch gemacht. In insgesamt neun Fällen wurde beim Gerichtshof von der Kommission die Verhängung eines Zwangsgeldes beantragt. Auch gegen Österreich wurde in diesem Zusammenhang die Zahlung eines Zwangsgeldes verhängt – und zwar in Zusammenhang mit der Umsetzung der Dienstleistungs-RL.

Zum anderen lag 2011 die Zahl der anhängigen Vertragsverletzungsverfahren mit 1.775 Fällen um 15% unter dem Wert des Vorjahres. Das ist wohl darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten verstärkt Gebrauch von informellen Problemlösungsmechanismen wie dem „EU-Pilot“ und SOLVIT gemacht haben und die Probleme damit ohne Einleitung eines förmlichen Vertragsverletzungsverfahren geregelt werden konnten.

In Teil 2 dieses Beitrages, der in der EU-Infothek vom 25. Dezember 2012 erscheinen wird, wird die vor kurzem beendete grundlegende Diskussion zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten dargestellt, in deren Mittelpunkt die Frage stand, in welcher Form die Mitgliedstaaten der Kommission ihre jeweilige RL-Umsetzung anzuzeigen bzw einzumelden haben. Diese für die Vollzugspraxis der Mitgliedstaaten neu geschaffenen Rahmenbedingungen für den RL-Vollzug haben noch keinen entsprechenden Niederschlag in der Fachliteratur gefunden und sind daher noch viel zu wenig bekannt.