29. Jahresbericht der Kommission über die Kontrolle der Anwendung des Rechts der EU (2011) (Teil 2)

Wurden in Teil 1 dieses Beitrages die wichtigsten Daten bezüglich der Kontrolle der Anwendung des Unionsrechts in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen dargestellt und kurz kommentiert, so soll im gegenständlichen Teil 2 die grundlegende Diskussion über die Verpflichtung zur Erstellung von Entsprechungstabellen für die Umsetzung von Richtlinien (RL) und deren kompromissartige Beilegung nachgezeichnet werden.

Bezüglich der Art und Detailgenauigkeit der Einmeldung der umgesetzten RL divergierten die Ansichten der dazu verpflichteten Mitgliedstaaten und der aufsichtführenden Kommission in einigen Punkten grundlegend. Die jahrelangen Differenzen traten schließlich infolge der durch den Vertrag von Lissabon (2007) in Artikel 260 Absatz 3 Unterabsatz 1 AEUV neu eingeführten Kompetenz der Kommission – im Falle der Weigerung eines Mitgliedstaates, ihr die von ihm zur Umsetzung einer RL ergriffenen Maßnahmen mitzuteilen, den Gerichtshof zur Verhängung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgeldes auffordern zu können – offen zu Tage.

Erst im Jahr 2011 konnte diese Meinungsverschiedenheit beigelegt werden. Bis dahin bestand die Kommission für die durch sie durchzuführende ordnungsgemäße Kontrolle der Anwendung des Unionsrechts auf der Einmeldung obligatorischer Entsprechungstabellen durch die Mitgliedstaaten, wohingegen diese nur bereit waren, auf Anforderung weitere erläuternde Dokumente über den RL-Vollzug der Kommission auszufolgen.

„Entsprechungstabellen“ zur Dokumentation des Richtlinienvollzugs

Die langjährige Forderung der Kommission auf eine entsprechend detaillierte und formalisierte Einmeldung der RL-Umsetzung durch die Mitgliedstaaten, hinsichtlich derer sie auch vom Europäischen Parlament (EP) unterstützt wurde, führte schließlich im Mai 2005 zum Abschluss einer Rahmenvereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission[2], die am 20. Oktober 2010 durch eine weitere „interinstitutionelle Vereinbarung“ iSv Artikel 295 AEUV, nämlich die „Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission“[3], aktualisiert wurde. In Punkt 44 der Rahmenvereinbarung (2010) verpflichten sich das EP und die Kommission dazu, sich „um eine Einbeziehung obligatorischer Entsprechungstabellen und einer verbindlichen Frist für die Umsetzung, die bei RL normalerweise nicht mehr als zwei Jahre betragen sollte, zu bemühen“.

Diesem Bemühen widersetzten sich aber die Mitgliedstaaten mit Erfolg und es war erst den Vermittlungsbemühungen des polnischen Ratsvorsitzes im zweiten Halbjahr 2011 vorbehalten, einen entsprechenden Kompromiss zu erzielen, der im Wesentlichen aus einem Abgehen von der bisherigen Forderung von EP und Kommission auf Verankerung einer rechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Übermittlung von Entsprechungstabellen an die Kommission bestand – allerdings unter gleichzeitiger Abgabe einer politischen Absichtserklärung der Mitgliedstaaten, in begründeten Fällen der Kommission sogenannte „Erläuternde Dokumente“ zu übermitteln.[4]

„Erläuternde Dokumente“

Formale Grundlage dieses Kompromisses auf Übermittlung „Erläuternder Dokumente“ durch die Mitgliedstaaten an die Kommission ist zum einen die

(a) „Gemeinsame Politische Erklärung vom 28. September 2011 der Mitgliedstaaten und der Kommission zu Erläuternde Dokumente“[5] und zum anderen die

(b) „Gemeinsame Politische Erklärung vom 27. Oktober 2011 des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission zu Erläuternde Dokumente“[6].

Inhalt und Rechtsnatur dieser beiden mehr als untypischen „Gemeinsamen Politischen Erklärungen“ sind unterschiedlich. Während die erste eine Übereinkunft der Mitgliedstaaten mit der Kommission darstellt, ist letztere eine tripartite interinstitutionelle gemeinsame (politische) Erklärung mit Selbstbindungscharakter für die drei Organe. In der spärlichen einschlägigen Literatur wird dabei mit der Kategorie des „soft law“ gearbeitet.[7]

Inhaltlich wird in der ersten Gemeinsamen Erklärung der Kompromiss zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten über die Einmeldung der jeweiligen RL-Umsetzung niedergelegt, während in der zweiten die technische Umsetzung desselben durch die drei Organe EP, Rat und Kommission spezifiziert wird.

Ad (a) In der ersten „Gemeinsamen Politischen Erklärung“ sind sich die Mitgliedstaaten und die Kommission bewusst, dass die effektive Durchführung des Unionsrechts, die zwar in erster Linie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt,[8] eine „Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ ist. Ebenso stimmen sie überein, dass die korrekte und fristgerechte Umsetzung von Unionsrichtlinien eine rechtliche Verpflichtung darstellt, wobei die korrekte Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen der Kommission die Erfüllung ihrer Überwachungsaufgabe erleichtern sollte.

Die Mitgliedstaaten wiederum sind sich der weiteren Tatsache bewusst, dass gemäß ständiger Judikatur des EuGH die Informationen, die sie der Kommission hinsichtlich der Umsetzung von RL in innerstaatliches Recht erteilen, „klar und genau sein müssen“ und die entsprechenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften samt Judikatur der einzelstaatlichen Gerichte „eindeutig angegeben werden müssen“.[9] In begründeten Fällen verpflichten sich die Mitgliedstaaten, zusätzlich zur bloßen Notifikation von Umsetzungsmaßnahmen, erläuternde Dokumente zu übermitteln, aus denen der Zusammenhang zwischen den einzelnen Bestandteilen einer RL und den diesbezüglichen nationalen Umsetzungsmaßnahmen hervorgeht. In diesem Zusammenhang hat die Kommission die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der Übermittlung derartiger Dokumente zu begründen, wobei sie vor allem die Komplexität der Richtlinienregelung bzw ihrer Umsetzung sowie den allfälligen zusätzlichen Verwaltungsaufwand berücksichtigen muss. Bei solchen „Erläuternden Dokumenten“ kann es sich um Entsprechungstabellen oder andere Dokumente, die dem gleichen Zweck dienen, handeln.

Aus österreichischer Sicht fallen unter solche „Erläuternde Dokumente“ zweifellos die Erläuternden Bemerkungen zu Bundes- oder Landesgesetzen und Verordnungen, die allen Regierungsvorlagen und Entwürfen beizugeben sind, die zur Begutachtung versendet werden, sofern im jeweiligen „Besonderen Teil“ auf die betroffene RL entsprechend konkret Bezug genommen wird.

Bei RL, die Umsetzungsmaßnahmen mehrerer Stellen erfordern, hat das federführende Ressort bzw die Verbindungsstelle der Bundesländer auf eine einheitliche Erfüllung der Informationspflicht – entweder durch „Entsprechungstabellen“ oder „Erläuternde Dokumente“ – entsprechend hinzuwirken.

Ad (b) In der zweiten „Gemeinsamen Politischen Erklärung“ kommen die drei Organe EP, Rat und Kommission überein, dass dann, wenn die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der Übermittlung „Erläuternder Dokumente“ iSd ersten „Gemeinsamen Politischen Erklärung“ gerechtfertigt ist, in die jeweilige Richtlinie folgender standardisierter Erwägungsgrund aufgenommen werden soll:

„Gemäß der Gemeinsamen Politischen Erklärung der Mitgliedstaaten und der Kommission zu erläuternde Dokumente vom 28. September 2011 haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, in begründeten Fällen zusätzlich zur Mitteilung ihrer Umsetzungsmaßnahmen ein oder mehrere Dokument(e) zu übermitteln, in dem bzw. denen der Zusammenhang zwischen den Bestandteilen einer Richtlinie und den entsprechenden Teilen einzelstaatlicher Umsetzungsinstrumente erläutert wird. In Bezug auf diese Richtlinie hält der Gesetzgeber die Übermittlung derartiger Dokumente für gerechtfertigt“.

Aus dieser Formulierung ergibt sich schlüssig, dass die abschließende Bewertung der Rechtfertigung für die Einfügung dieses Erwägungsgrundes für die Übermittlung von „Erläuternden Dokumenten“ nicht bereits durch die Kommission in ihrem RL-Vorschlag bindend vorgenommen wird, sondern diese Würdigung allein dem „Gesetzgeber“ – dh dem Rat alleine oder dem Rat und dem EP – vorbehalten ist.[10]

Die drei Organe verpflichten sich des Weiteren, diese Grundsätze ab dem 1. November 2011 auf neue und anhängige RL-Vorschläge anzuwenden. Die Kommission hat dem EP und dem Rat bis zum 1. November 2013 über die Umsetzung der beiden „Gemeinsamen Politischen Erklärungen zu erläuternde Dokumente“ Bericht zu erstatten.

Fazit

Die Beilegung eines Konflikts zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission in Form einer „Gemeinsamen Politischen Erklärung“ ist im Recht der EU an sich schon außergewöhnlich. Noch außergewöhnlicher ist aber eine darauf aufbauende tripartite interinstitutionelle Verständigung zwischen dem EP, dem Rat und der Kommission, wie dieser Kompromiss rechtstechnisch umgesetzt werden soll. Die dabei gewählte legistische Technik, dass nämlich der sekundärrechtliche „Gesetzgeber“ über die Notwendigkeit der Übermittlung von „Erläuternden Dokumenten“ durch die Mitgliedstaaten bereits in der RL selbst zu befinden hat, ist singulär im Recht der EU. Es ist daher mehr als verwunderlich, dass diese außergewöhnliche Vorgangsweise in der Fachliteratur noch nicht die gebührende Beachtung gefunden hat.