Donnerstag 21. August 2014, 12:10

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2013: „Europäisches Jahr der Bürgerinnen und Bürger“ (Teil 1)

Das Konzept der Unionsbürgerschaft wurde 1993 durch den Vertrag von Maastricht eingeführt. 2013 jährt sich daher die Einführung der Unionsbürgerschaft zum zwanzigsten Mal. Aus diesem Anlass wurde das Jahr 2013 zum „Europäischen Jahr der Bürgerinnen und Bürger“ ausgerufen und von der EU dafür eine Reihe von einschlägigen Aktivitäten geplant. In Teil 1 dieses Beitrags wird auf die Entstehung und die Voraussetzungen dieses Gedenkjahres eingegangen.

Welcher Unionsbürger kennt schon seine Rechte?
Welcher Unionsbürger kennt schon seine Rechte?
Bild: ornago/flickr.com
Wie aus einer Eurostat-Umfrage vom März 2010 hervorgeht, haben die meisten Europäer zwar schon einmal den Begriff „Unionsbürger“ gehört, wissen aber mehrheitlich nicht, welche Rechte und Pflichten mit diesem verbunden sind. In der Bundesrepublik Deutschland hat fast die Hälfte der Befragten (41 Prozent) noch nie etwas von der Unionsbürgerschaft gehört und 69 Prozent (!) wussten nichts über die damit verbundenen Rechte und Pflichten[1]. Bedenkt man, dass die Einrichtung der „Unionsbürgerschaft“ nunmehr bereits seit zwanzig Jahren (sic) besteht, muss man der Öffentlichkeitsarbeit der jeweiligen Regierungen wohl oder übel ein vernichtendes Zeugnis ausstellen, ist es diesen doch nicht gelungen, ihren Staatsangehörigen auch nur ansatzweise begreiflich zu machen, welche Vergünstigungen die EU-Mitgliedschaft ihres jeweiligen Heimatstaates für sie eigentlich mit sich gebracht hat.[2]

Damit die UnionsbürgerInnen ihre Rechte aus der Unionsbürgerschaft wahrnehmen können, genügt es aber nicht, sie allein über diese Rechte abstrakt zu informieren. Sie müssen vielmehr auch angemessen darüber aufgeklärt werden, wie die einzelnen Rechte in praxi wahrgenommen werden können bzw wie sie untereinander verflochten sind und sich gegenseitig bedingen – wie zB das Recht eines Studenten, sich in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, dort studieren zu dürfen, Studienbeihilfe zu beziehen, in seiner Wohnsitzgemeinde an Kommunalwahlen teilnehmen zu können[3] etc.

Allein, wenn man das Recht auf Freizügigkeit, das den Unionsbürgern unter den mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechten offensichtlich am meisten am Herzen liegt[4], und die damit zusammenhängenden Rechte betrachtet, so muss man sich in diesem Zusammenhang vor Augen halten, dass Unionsbürger jährlich mehr als eine Milliarde (!) Reisen in das EU-Ausland unternehmen und immer häufiger auch in andere Mitgliedstaaten umziehen. So lebten 2010 12,3 Mio. UnionsbürgerInnen in einem anderen EU-Mitgliedstaat als ihrem Heimatstaat[5] usw.

Berichtspflicht der Kommission

Gemäß Artikel 25 Absatz 1 AEUV hat die Kommission dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Wirtschafts- und Sozialausschuss alle drei Jahre über die Anwendung des Teils II des AEUV („Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft“) Bericht zu erstatten und dabei eine Bestandsaufnahme der wichtigsten Entwicklungen auf dem Gebiet der Unionsbürgerrechte zu geben. 2010 legte die Kommission diesbezüglich ihren bereits Sechsten „Bericht über die Unionsbürgerschaft 2010. Weniger Hindernisse für die Ausübung von Unionsbürgerrechten“[6] vor, der von zwei weiteren einschlägigen Berichten begleitet wurde: Zum einen vom Bericht „Fortschritte auf dem Weg zu einer effektiven Unionsbürgerschaft 2007-2010“[7] und zum anderen vom Bericht über die Wahlen zum Europäischen Parlament 2009[8].

In Zugzwang wurde die Kommission dabei vor allem aber durch den weiteren Bericht des Europäischen Parlaments vom 20. März 2009 zu „Problemen und Perspektiven der Unionsbürgerschaft“[9] gebracht, in dem anhaltende Hindernisse für die grenzüberschreitende Wahrnehmung von Unionsbürgerrechten näher ausgeführt wurden. Die Kommission wurde in diesem Bericht aufgefordert, eine Bestandsaufnahme dieser Hindernisse zu erstellen und  nach Konsultation der Zivilgesellschaft konkrete Vorschläge für deren Beseitigung vorzulegen.

In ihrem Bericht über die Unionsbürgerschaft 2010 ging die Kommission dementsprechend vertieft auf die wesentlichen Hürden ein, mit denen die Unionsbürger im täglichen Leben bei der Wahrnehmung und Ausübung ihrer Unionsbürgerrechte nach wie vor konfrontiert sind und skizzierte 25 konkrete Maßnahmen zu deren Beseitigung. Eines der festgestellten Haupthindernisse war der Mangel an Information, der nach Ansicht der Kommission unbedingt beseitigt werden müsse.

Information als „Bringschuld“

Die Hauptverantwortung für die Aufklärung und Sensibilisierung der UnionsbürgerInnen über ihre Rechte liegt bei den Mitgliedstaaten – und stellt in diesen eine eindeutige „Bringschuld“ und keine „Holschuld“ dar. Der von Politikern in diesem Zusammenhang des Öfteren gehörte Verweis darauf, dass auf den homepages einzelner Ministerien ohnehin die einschlägige Information abrufbar sei, überzeugt daher nicht. Die Information muss seitens der öffentlichen Hand aktiv „unter die Leute gebracht werden“ – mit welchen Mitteln das auch immer geschehen mag. Dabei muss aber auch auf Alter, Bildungsgrad, sozio-ökonomischen Hintergrund etc. des jeweiligen Publikums abgestellt werden.

Die einzelstaatlichen Maßnahmen müssen durch solche auf Unionsebene ergänzt werden, was auch in der politischen Erklärung „Europa partnerschaftlich kommunizieren“ hervorgehoben wird, die das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission am 22. Oktober 2008 unterzeichnet haben.[10]

Staatsangehörigkeit – Staatsbürgerschaft – Unionsbürgerschaft

Die Unionsbürgerschaft wird in den Gründungsverträgen an zwei Stellen mit identem Wortlaut definiert. Gemäß Artikel 9 EUV und Artikel 20 Absatz 1 AEUV ist „Unionsbürger, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht“.

Die in dieser Definition vorkommenden Begriffe Staatsangehörigkeit und Staatsbürgerschaft unterscheiden sich wie folgt: Die Staatsbürgerschaft, ein Begriff des Staatsrechts, kennzeichnet die sich aus der Staatsangehörigkeit ergebenden Rechte und Pflichten einer Person in dem Staat, dem sie angehört. Die Staatsbürgerschaft ist also gleichsam das rechtliche Substrat, das aus der Staatsangehörigkeit einer physischen Person folgt. Die Staatsangehörigkeit, ein Begriff des Völkerrechts, kennzeichnet hingegen die Zugehörigkeit einer Person zum einem Völkerrechtssubjekt, nämlich zu dessen Heimatstaat.[11]

Die Mitgliedstaaten haben untereinander die jeweiligen Verleihungen der Staatsbürgerschaft durch die anderen Mitgliedstaaten zu beachten und dürfen sie nicht durch zusätzliche Voraussetzungen beschränken.[12] Verliert ein Unionsbürger hingegen seine Staatsangehörigkeit und damit auch seine nationale Staatsbürgerschaft – zB durch die freiwillige Annahme einer Staatsbürgerschaft eines Nicht-EU-Staates oder durch die Rücknahme einer erschlichenen Einbürgerung[13] – dann geht an sich zugleich auch seine Unionsbürgerschaft verloren, da diese ja den aufrechten Bestand einer nationalen Staatsangehörigkeit sowie -bürgerschaft eines der 27 EU-Mitgliedstaaten voraussetzt. Die Innehabung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der EU ist daher begrifflich Voraussetzung für den damit automatisch verbundenen Erwerb der Unionsbürgerschaft.

Wie der Gerichtshof in ständiger Judikatur[14] aber ausführt, haben die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit im Bereich der Staatsangehörigkeit das Unionsrecht zu beachten, soweit dabei von der Rechtsordnung der Union verliehene Rechte berührt werden. Dementsprechend gelangte der Gerichtshof in der Rechtssache Rottmann[15] auch zu dem Ergebnis, dass eine Entscheidung über die Rücknahme einer (erschlichenen) Einbürgerung vom nationalen Gericht auf seine Verhältnismäßigkeit nach Unionsrecht zu prüfen ist, wenn eine solche Rücknahme zur Folge hat, dass der Betroffene neben der Staatsangehörigkeit des Mitgliedstaates der Einbürgerung zugleich auch die Unionsbürgerschaft verliert.[16]

Ganz allgemein stellte der Gerichtshof aber bereits mehrfach fest, dass der „Unionsbürgerstatus der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten sein soll, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen“.[17]

Rechte aus der Unionsbürgerschaft

Gemäß Artikel 20 Absatz 2 AEUV umfasst die Unionsbürgerschaft ua folgende Rechte und Pflichten für den jeweiligen Unionsbürger:

a) das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten;

b) die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und bei den Kommunalwahlen in dem Mitgliedstaat, in dem dieser seinen Wohnsitz hat, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten, wie für die Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaates;

c) die Inanspruchnahme des Schutzes durch die diplomatischen und konsularischen Behörden eines jeden Mitgliedstaates im Hoheitsgebiet eines Drittstaates, in dem sein Heimatstaat nicht diplomatisch vertreten ist, unter denselben Bedingungen, wie für Staatsangehörige des betreffenden Mitgliedstaates;

d) die Möglichkeit, beim Europäischen Parlament Petitionen einzubringen;

e) die Möglichkeit, den Europäischen Bürgerbeauftragten anzurufen;

f) das Recht, sich in einer der authentischen Vertragssprachen an die Organe der EU zu wenden und eine Antwort in derselben Sprache zu erhalten.

Darüber hinaus sind mit der Unionsbürgerschaft eine Reihe weiterer Rechte verbunden, wie zB diejenigen, die sich aus den Marktfreiheiten des Waren- und Dienstleistungsverkehrs, dem Dokumentenzugang, dem Verbraucherschutz, der öffentlichen Gesundheit, der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung, dem Zugang zu Beschäftigung und sozialer Sicherheit uam herleiten lassen.

Besondere Erwähnung verdient in diesem Zusammenhang aber die in den Artikeln 11 Absatz 4 EUV und 24 Absatz 1 AEUV vorgesehene Europäische Bürgerinitiative, wonach mindestens eine Million UnionsbürgerInnen aus mindestens sieben Mitgliedstaaten[18] die Kommission auffordern können, einen Vorschlag zu Themen aus jeglichen Zuständigkeitsbereichen der EU zu unterbreiten, wodurch den UnionsbürgerInnen weitere Möglichkeiten eingeräumt werden, sich aktiv am politischen Leben der Union zu beteiligen und direkt an der Weiterentwicklung des Unionsrechts teilzuhaben.[19]

Ganz allgemein muss aber auf die Rolle der in den Artikeln 10 und 11 EUV verankerten „partizipativen Demokratie“ verwiesen werden, aufgrund derer die Organe der EU die aktive demokratische Teilhabe der Unionsbürger am Entscheidungsprozess durch einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit der Zivilgesellschaft fördern sollen.

Teil 2 dieses Artikels, in dem auf die konkrete thematische Ausgestaltung des „Europäischen Jahres der Bürgerinnen und Bürger 2013“ eingegangen wird, erscheint in der EU-Infothek vom 5. Februar 2013.

 




[1] Vgl. Glas, O. Übersicht: Die Bürgerrechte in der EU, EurActiv, vom 1. Januar 2013, Wahlen und Macht, http://www.euractiv.de/wahlen-und-macht/artikel/uebersicht-die-buerger...

[2] Vgl. dazu European Union Citizenship. Analytical Report, Flash Eurobarometer 294 – The Gallup Organization (2010), S. 7 ff.

[3] Vgl. Hummer, W. Kommunales Wahlrecht für Unionsbürger, EU-Infothek vom 19. März 2012.

[4] Vgl. Pressemitteilung Nr. 14/2011.

[5] STAT/11/105.

[6] IP/10/1390, MEMO/10/525.

[7] KOM(2010) 602 endg. vom 27. Oktober 2010.

[8] KOM(2010) 605 endg. vom 27. Oktober 2010.

[10] ABl. 2009, Nr. C 13, S. 3.

[11] Vgl. Hummer, W. Einbürgerung in den Mitgliedstaaten der EU, EU-Infothek vom 27. November 2012.

[12] EuGH, Rs. C-369/90, Micheletti, Slg. 1992, S. I-4239 ff.

[13] EuGH, Rs. C-135/08, Rottmann, Slg. 2010, Urteil vom 2. März 2010.

[14] Vgl. neben den beiden bereits erwähnten Rechtssachen Micheletti (Fußnote 12) und Rottmann (Fußnote 13) ua EuGH, Rs. C-179/98, Mesbah, Slg. 1999, S. I-7955 ff; Rs. C-200/02, Zhu und Chen, Slg. 2004, S. I-9925 ff.

[15] Siehe Fußnote 13.

[16] Vgl. Hummer/Vedder/Lorenzmeier, Europarecht in Fällen, 5. Aufl. (2012), S. 436 ff.

[17] Vgl. zB EuGH, Rs. C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, S. I-6193 ff., Randnummer 31.

[18] Gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative (ABl. 2011, Nr. L 65, S. 1 ff.); vgl. auch die Durchführungs-Verordnung (EU) Nr. 1179/2011 der Kommission vom 17. November 2011 zur Festlegung der technischen Spezifikationen für Online-Sammelsysteme gemäß der VO (EU) Nr. 211/2011 (ABl. 2011, Nr. L 302, 3 ff.).

[19] Vgl. Hummer, W. Die Europäische Bürgerinitiative (Teil 1), EU-Infothek vom 6. März 2012; Hummer, W. Die Europäische Bürgerinitiative (Teil 2), EU-Infothek vom 13. März 2012.

 




Information als „Bringschuld“

Der Passus "Information muss seitens der öffentlichen Hand aktiv unter die Leute gebracht werden“ spiegelt die logische Verpflichtung wieder, die Praxis sieht aber anders aus: Informationsweitergabe bedarf auch eines entsprechenden Budgets zur Aufbereitung und Umsetzung, das allerdings offenbar nicht vorhanden ist.

Darüber hinaus werden die alle Unionsbürger betreffenden Informationen (aus Kostengründen) nicht in (zumindest) allen 23 Amtssprachen veröffentlicht. Das wird Europa nicht zusammenführen.

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